生態環境保護督察中環境影響評價及排污許可領域的問題與策略分析

李鑫 新疆維吾爾自治區排污權交易儲備中心（自治區應對氣候變化與低碳發展研究中心）

2019 年12 月召開的全國環境影響評價與排污許可工作會議提出，新時期的環評與排污許可工作要構建“區域環評、規劃環評、項目環評、排污許可、監察執法、督察問責”的“六位一體”的制度框架，其中督察問責是保證環評與排污許可工作責任落實到位的制度保障。

一、環保督察中發現的環評與排污許可問題的主要類型

（一）規劃環評方面

未按要求開展規劃環評。例如，某省有關部門編制或正在編制的工業、農業、畜牧業、漁業等專項規劃盡管都有環保篇章或說明，但普遍沒有開展規劃環評，環境資源約束機制以及環境保護與產業發展協同機制不健全。

規劃環評審查意見不落實。一些地方重項目落地、輕環評要求，規劃環評意見成為“一紙空文”。例如，2015 年某省不顧大氣環境質量超標、省內火電產能嚴重過剩的嚴峻形勢，違反規劃環評審查意見，實施《省低熱值煤發電“十二五”專項規劃》，先后核準審批20 多個低熱值煤發電項目。

（二）項目環評方面

違規審批和環評論證不充分。一是違規審批。例如，某省發展改革委在未經環評審批的情況下，違規核準發電項目。某市四氯吡啶項目選址違反國家有關要求，但區政府及經開區管委會默許項目建設，區生態環境局還批準該項目環境影響評價報告書，直到督察組發現后才叫停。二是環評論證不充分。未批先建。在中央、省級環保督察反饋各地督察情況中，多次通報一些地方存在建設項目“未批先建”的情形。例如在新修訂的《環境保護法》實施后，某省2016 年重點建設項目中仍有55 個未批先建。中央環保督察中發現某管理總局2012 年引進一家水產公司建設湖區養殖項目，一直未履行環評手續。省級環保督察中也發現某公司2017 年建成的污泥堆肥項目未批先建，市城市管理局在明知該項目未取得相關手續的情況下，仍批準該企業承擔污泥應急處置任務。“未批先建”問題除了發生在企業，也發生在一些地方管理部門。

批建不符，擅自變更。一是違規增加產能。例如督察發現某礦業公司年產10 萬噸石煤項目獲得環評批復并通過環保竣工驗收，但實際產能為20 萬噸/年，批小建大。某稀土有限公司2004 年經環評批復以來，公司產能持續擴大，目前形成的產能已是2004 年環評批復產能的3 倍以上。二是違規變更生產工藝。例如，某化工企業擅自改變生產工藝，廢氣處理工藝及設施與環評要求不一致且長期閑置；某電力設備有限公司未經環評審批擅自增加磷化工藝，補漆房和淋漆房數量與環評報告不一致。三是違規變更環保措施。未落實“三同時”要求。中央環保督察中發現，某省4 家化工企業在污染治理設施未同步建成的情況下擅自投入生產；某化工項目在廠房未完工、生產設備完全裸露、廢氣治理設施不健全等情況下，擅自投入試生產，違反“三同時”等生態環保要求。省級督察中也發現某化工公司氧化瀝青項目及液化氣綜合利用項目未驗先投的問題。

（三）排污許可方面

按照行業分批核發的原則，全國將在2020 年完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發工作，在環保督察中發現的問題主要有兩種：一是未取得排污許可證。督察發現，2018 年某紙業公司在不向當地生態環境部門報告、未獲得排污許可證的情況下，擅自投入試生產，區原環境保護局立即對其進行立案處罰，根據《排污許可證管理辦法（試行）》（環保部令第48 號）第五十七條第二款規定，給予該公司20 萬元處罰。按督察要求進行整改督察中發現，一些地方對發現的環評與排污許可方面的問題進行整改時，存在敷衍整改、假裝整改、不嚴不實的問題。例如，本應于2018 年完成的某垃圾焚燒發電項目至2019 年督察進駐時仍未獲得環評批復。某化工園區違反規劃環評引入項目，督察整改方案要求于2017 年5 月底前關閉不符合產業政策的化工企業，但“回頭看”發現，某縣列入取締關閉計劃的42家企業中，有20 家以企業虛假重組、變更營業執照等方式予以保留。

二、相關的解決策略

（一）進一步明確環評與排污許可領域的問題類型

通過梳理問題類型發現，中央和省級環保督察發現的環評與排污許可領域問題的類型具備一定的普遍性。從問題類型上來看，包括規劃環評中“未評先批”“評而不用”，項目環評未批先建、違規審批、內容造假及論證不充分、批建不符、“三同時”不落實等，企業未取得排污許可證擅自生產、違反排污許可要求等。這些問題幾乎覆蓋了環評與排污許可領域的各個方面，有些案例甚至同時涉及多個方面。從數量上來看，項目環評方面的問題數量較大、占比突出，其中，建設項目“未批先建”案例數量較多；排污許可在此次梳理中發現問題數較少，但是隨著排污許可核心制度的構建，這方面的問題可能在環保督察中逐漸凸顯。

（二）進一步明確督察整改的責任主體

環保督察中發現的環評與排污許可領域問題的責任主體多樣。其中，規劃環評的責任主體為國務院有關部門、設區的市級以上地方人民政府及其有關部門，項目環評問題的責任主體為建設單位、審批以及監管部門，排污許可證的責任主體為排污單位和審批以及監管部門，未按督察要求進行整改的責任主體為地方黨委、政府和有關部門。因此，在督察過程中，應針對發現的環評和排污許可問題的類型、性質和嚴重程度，明確問題具體涉及的責任主體，企業的責任歸企業，審批監管的責任歸管理部門。

（三）進一步強化環保督察對環評與排污許可制度執行的保障

中央和省級環保督察中發現了許多環評與排污許可領域的問題，涉及相關工作的各個方面和不同類型的責任主體。這一情況說明，環評與排污許可在制度執行上，還存在一些薄弱環節，相關責任主體對于制度的遵守意識還有待增強。特別是一些問題在督察要求整改后，仍沒有整改到位，反映了環評與排污許可領域制度不執行或執行不到位問題的頑固性。因此，通過環保督察，進一步強化環評與排污許可制度的硬約束，提高制度的執行力和治理效能，仍有加強的空間。

三、結語

在全面總結第一輪中央生態環境保護督察經驗的基礎上，完善生態環境保護督察制度建設，對生態環境保護督察的方針原則、主體及其權利義務、對象和范圍、形式、程序等進行系統規定，是鞏固生態環境保護督察成果，推進生態環境保護督察制度中的環評和排污許可問題得到最好的解決。