基于地區間政府博弈的流域生態保護補償研究

趙博瑜

（武漢大學法學院，湖北武漢 430072）

1 引言

我國正處于經濟發展的中高速時期，過去隨著我國工業化速度加快和人口數量的攀升，用水需求日益增加，導致流域用水糾紛多發、流域水環境質量下降和威脅生態安全等問題。生態保護補償成為解決流域水資源利用、緩解上下游用水沖突的關鍵舉措之一，流域生態保護補償機制的完善不僅應著眼于技術完善和規則的制定，更應當考慮流域系統內部的復雜性和地區間政府的博弈，流域的治理就是地區間政府利益的協調。為此，本文通過分析流域內地方政府博弈的情形，深入探討流域內產生“囚徒困境”的原因，以期解決流域治理的根本性難題。

2 流域生態保護補償的基本模式

2.1 生態服務的相關者

生態保護補償包括政府進行支付和受益者直接補償兩種模式。受益者付費相比于政府支付更具有信息優勢，生態服務的受益者可以直接觀察提供的生態服務的質量并予以監督，必要時重新訂立或者終止生態服務協議；生態服務的受益者具有更強烈的激勵動力和更高的效率。

在選擇生態服務的提供者時，出于效益最大化的考量，在滿足所提供的生態產品與服務符合要求的前提下，補償成本最低的生態服務的提供者應被優先考慮。在歐美國家，生態服務往往與個人簽訂合作協議，一方面在資源產權明確界定的情況下，資源所有者是最合適的補償對象；另一方面居民在提供生態服務的同時獲得激勵，有利于持續提供公共物品。與個人訂立生態服務協議意味著交易的參與方一旦增加交易成本也將增加，而生態服務的提供必將涉及該地區的多個居民。為了提高效率，出現將居民和所在集體同時作為補償對象的方法，即首先對地區或者集體進行補償，目的在于使得集體行為得到激勵并持續性地提供生態服務，當集體行為被滿足時，再進一步通過市場化手段對個人進行激勵，提高區域或者集體內個人的積極性。

2.2 我國的流域補償模式

我國的生態保護補償同樣可以界分為中央為主導的縱向生態保護補償模式和受益者進行支付的橫向生態保護補償模式。一般而言，對于生態受益主體難以確定的生態補償，往往由中央政府通過縱向生態補償的方式解決，比如中央政府對國家級重點生態功能區的生態補償等；對于生態利益關系明確的區域，如流域的上下游、資源開發地與資源消費地，按照誰受益、誰補償的模式建立橫向生態補償制度。

流域縱向生態保護補償模式指在中央政府的推動下，上下游地區地方政府、生態服務的提供區和受益地區達成協議，對上游或者提供區進行生態補償。中央政府的財政轉移支付、政策支持、稅收補貼等均是縱向補償的主要表現形式，中央政府通過非市場化手段對生態服務提供者予以補償，保障生態產品和生態服務的持續供給。縱向流域生態保護補償如三江源生態保護補償，三江源生態保護區位于青海省南部，是國家重點生態功能區和重要的江河發源地。

流域橫向生態保護補償模式由上下游地區自主實踐探索，自發簽訂流域生態補償協議，中央對此給予政策和資金支持。以渭河流域生態補償為例，渭河發源于甘肅省定西市，流經陜西省匯入黃河，渭河每年為下游的經濟發展提供上億元的生態產品，對陜西省中東部的經濟社會發展具有重要意義。為實現生態資產的保值，保護下游生態安全，改善水環境質量，2011 年陜西省同甘肅省自主協商達成了《渭河流域環境保護城市聯盟框架協議》，以跨省、跨市的水質為考核目標，以考核斷面的水質檢測結果作為生態補償的依據。該協議的達成加強了兩省環保部門水質監測信息通報，有利于促進區域間開展水污染防治經驗交流以及落實國家渭河流域水污染防治規則。渭河流域生態補償突破了過往由中央單一線性進行補償的模式，補償地區政府與受償地區政府不再具有行政上的隸屬性，是由區域間平等主體在自主協商基礎上達成協議。

3 政府間的博弈與合作

3.1 流域生態保護補償的困境

目前，我國流域生態保護補償仍處于試點探索階段，雖然隨著試點工作的不斷深入，各地區正積極探索生態補償模式的創新，但由于流域生態保護補償工作開展較晚，仍然面臨著制度規則設計不完善、補償指標不健全、補償標準不明晰、補償模式不成熟的困境，上述問題均體現了流域生態保護補償地區政府利益的沖突與博弈。流域不僅僅是自然區域，更是以水為紐帶的人文社會區域，水資源以其流動的特點連接了上下游地區，使得整個流域形成相互依存的關系，流域治理的癥結在于區域間政府的利益沖突。如果上游地區進行環境資源利用，追求經濟增長，將無法保障生態環境質量并為下游提供適宜的生態產品，下游地區不僅無法享受到合格的生態環境并且將負擔生態破壞、流域治理的成本；如果上游地區為實現區域下游水的有效利用，犧牲本地區經濟發展機遇，但下游地區出于本地區財政的考量不具有為此支付的意愿，則會導致上游地區無法獲得激勵。正是因為區域間地方政府利益的博弈，導致流域用水矛盾，上下游生態補償責任不明晰，無法確立恰當的補償標準，上下游之間具有明顯的博弈特

征［1］。

3.2 政府間的博弈模式

3.2.1 博弈的主體和選擇

流域生態保護補償實質上是一個對整個流域地區利益的重新分配過程，可將整個流域看作一個整體，以流域內上游地區地方政府和下游地區地方政府作為博弈的個體。

上游地區一般地處江河發源地，水流充沛、水質優良，河流水域不僅不是限制發展的因素，反而是上游地區可以利用進行經濟建設與開發的資源。相比于下游地區水質污染嚴重、居民更加渴求潔凈用水、改善用水環境質量而言，上游地區不具有保護資源的強烈沖動，雖然保護生態環境也可以為本地區帶來一定的利益，但上游地區更傾向于發展經濟，因此上游地區存在保護與不保護兩種選擇。

下游地區往往位于河流沖積平原，人口密集，工業發達，因此生活用水和工業用水需求量巨大，下游地區的居民生活和工業生產對流域內水資源依賴性更強。如果上游地區生態破壞嚴重，河流徑流量減少，下游地區將出現居民生活用水和工業生產用水的缺口，不僅如此，如果河流污染加劇，水質無法達到飲用的標準，居民飲水將進一步受到影響。在一定意義上，下游地區地方政府改善水環境的意愿更強，保護生態環境、提高流域內水質的呼聲更高，但補償意味著本地區收益的減少，因此下游地區地方政府面臨補償和不補償兩種選擇。

因而補償共存在4 種博弈情形：第一種情形，上游保護，下游補償，雙方均獲利，實現長遠發展。第二種情形，上游不保護，下游不補償，雙方都受損，生態利益和經濟發展遭受破環。第三種情形，上游保護，下游不補償，上游犧牲發展機會保護生態環境但是缺乏相應的激勵，下游存在“搭便車”的情形，長遠發展之后，上游必然放棄環境與生態的投入，雙方回歸到第二種情形中。第四種情形，上游不保護，下游補償，下游補償卻無法獲得相應的激勵，上游“搭便車”，雙方之后仍然會回歸到第二種情形中［2］。

3.2.2 博弈中的“囚徒困境”

博弈論主張在實現個體利益最優的前提下實現社會利益的最優化，因此，理想模式下的上下游地區地方政府作為水資源這一生態服務的密切相關者應當共同合作，即形成下游補償、上游保護的生態模式，實現人與自然的可持續發展，但在沒有外力或者有效機制的約束下，上游保護、下游補償的模式難以得到執行，并且事實上上下游地區地方政府都存在不保護的理由［3］。

上游地區選擇“不保護”的理由在于上游源頭地區具有生態發展的后發優勢，即經濟發展到一定程度，上游地區依賴生態環境的優勢發展旅游業，同時汲取下游地區發展經驗和自身生態優勢促進經濟的超越。但上游地區具有生態發展的后發優勢也意味著上下游地區經濟發展的時間差異性，因而上游地區地方政府往往具有更強烈的發展經濟的沖動。同時由于上下游地區地方政府之間博弈力量的懸殊，實踐中，上游地區地方政府獲得的生態補償與發展經濟之間的機會成本差異明顯，投入與獲得之間的明顯不對等性加劇了上游地區地方政府發展經濟的沖動。

下游地區選擇“不補償”的理由在于上下游地區地方政府博弈能力的不對等。流域范圍內的“源頭現象”致使上下游地區地方政府存在博弈能力明顯不對等的情形，上游地區占據優勢的生態地理位置，但源頭生態效益優良地區往往受制于自然地理條件的限制，交通不便，經濟實力較下游地區明顯不足，發展相對滯后［4］。因此，上游地區地方政府參與利益博弈的能力較弱，下游地區地方政府基于經濟發展實力的不平衡，因此不具有強烈的補償意愿，忽視上游地區地方政府提出的訴求。

流域生態資源的非競爭性是“公地悲劇”的基礎，地方利益導向是加劇環境資源濫用的誘因。人類的生活具有很強的邊界意識，然而水資源以其流動的形態連接其貫穿的所有行政單元，因而流域具有很強的整體性。行政結構的分割性和生態服務的一體性造成上下游之間的沖突，一方面，水資源聯動整個上下游地區，形成以水文為基礎，涵蓋環境、經濟的整體生態系統，下游經濟的發展離不開上游生態服務的提供；另一方面，流域管理的空間與社會管理的空間、行政邊界與水文邊界存在差異，因此地方政府必然以其本行政區域的利益為導向制定生態政策。生態資源作為典型的公共物品，局限于本地區經濟利益發展的經濟政策無法兼顧流域長期、整體的發展，導致“公地悲劇”與“囚徒困境”的產生。

4 完善流域生態保護補償的建議

4.1 樹立生態共同體的理念

流域生態保護補償雖然面臨著補償標準不明晰等多種問題，但歸根到底，上述問題均是地方利益博弈的表征，行政的邊界性使得區域博弈的個體必然以本地區經濟社會發展為價值導向，從而忽視整體的長足發展，但是下游補償、上游保護的模式具有利益的平衡性，使整個區域之間雙向的博弈力量競爭不再是零和的，而是互利的。上游地區雖然經濟發展落后但是具有后發優勢，同樣下游地區發展也需要依賴于上游的生態保護。因此，為了避免博弈的無序化，協調地方之間的利益沖突，上下游地區地方政府首先應當建立生態共同體理念，堅持以生態法治的理念主導流域內生態補償模式的建立，樹立上下游之間信任、依賴、合作共贏的意識，堅持生態共同體理念，通過建立良好公正的協作平臺，實現資源配置的最優化。

4.2 建立流域生態保護補償約束機制

通過上面的分析可以得出，上下游地區地方政府都具有不保護的理由，在上下游地區地方政府無法依靠自我實現上游保護、下游補償的最佳選擇時，應當建立必要的約束機制。對此有學者提出建立由中央政府或上級政府進行處罰的約束機制，即當上游地區地方政府選擇保護、下游地區地方政府卻不愿意為此支付相應的補償時，中央政府或者上級政府可以對下游地區地方政府進行必要的貨幣懲處，同樣當下游地區進行了生態補償，但上游地區卻沒有提供符合質量的環境產品，中央政府或者上級政府可以對上游地區地方政府進行經濟懲罰，在此基礎上根據演化博弈模型，計算出均衡狀態下的貨幣責任范圍［5］。上游地區地方政府和下游地區地方政府之間應當訂立約束協議，規范上下游地區地方政府合作，完善流域補償糾紛處理司法化解決機制。上下游地區的合作應當規范化、程序化、協議化，通過簽訂協議明確保護與補償主體的權利義務，規制上下游地區地方政府行為，同時建立糾紛解決司法化處理機制，由于上下游地區地方政府不具有行政隸屬關系，因此在訂立有效協議的前提下，如果某一方產生違約行為，另一方可以訴諸司法程序解決。