馬克思未來社會土地所有權理論視域下宅基地退出機制構建

王竹苗

（湖南第一師范學院 馬克思主義學院，湖南 長沙 410205）

宅基地制度改革是鄉村振興戰略的重要舉措，為鄉村振興提供了重要的制度保障。宅基地退出是宅基地制度改革的重要環節。盤活農村閑置宅基地資源、推進土地資源集約利用、緩解建設用地供需矛盾等，都需要構建和完善農村宅基地退出機制[1]22。

構建合理可行的宅基地退出機制，需要在馬克思未來土地所有權理論指導下進行。本文擬在闡述馬克思未來社會土地所有權理論大體內容的基礎上，結合實地調研情況，對新時代宅基地退出機制進行分析與構建。

一、馬克思有關于未來社會土地所有權思想

馬克思的土地所有權理論是整個馬克思主義理論的重要組成部分。馬克思以歷史唯物主義為理論基礎，綜合考察了人類發展進步的歷史，提出了土地所有權理論。馬克思土地所有權理論正確揭示了土地所有權的實質，正確揭示了人類土地所有權發展的歷史規律。該理論包含豐富的內容，其中一個重要的方面就是關于未來社會土地所有權的思想。

馬克思土地所有權理論是以勞動所有權理論為基礎的。勞動所有權，指的就是勞動者（主體）把勞動的客觀條件（土地、工具、原料）看作是他自己的東西，即勞動主體與勞動客體應該具有同一性，勞動和所有具有同一性。馬克思從一定程度上把勞動當作人的本質，當作人的存在方式。在馬克思看來，人作為主體是一種對象性的存在物。人的存在要通過他物的確證，這個他物就是人通過勞動創造的，改變了原先自然狀態的，投射了人的主觀意志的物。馬克思把勞動者與所有權之間的關系看作是主客體之間的關系。勞動者與所有權之間是一種對立統一的關系。土地作為一種客觀存在的自然物，如果沒有人的存在，沒有和人的勞動結合在一起，土地是一種毫無價值與意義的東西。因此，馬克思把土地也看作了一種作為和主體人相對立的客觀存在，人在土地上勞作，只有土地和土地上的產出屬于勞動者所有，才能反映主體的存在。因此，在馬克思的視野中，他始終把土地所有權歸結為勞動主體和勞動的自然條件的同一關系。在勞動所有權理論基礎上，馬克思對未來社會土地所有權大體情況進行了揭示。

（一）土地所有權在未來國家內的發展方向——土地國有

隨著社會經濟的發展，人口的增長和集中，在農業生產中進行大規模的耕作和現代化農業科技的廣泛應用成為必然。資本主義大土地私有制最終不能適應時代發展的需要。土地國有化成為歷史發展的必然。馬克思確信，“社會運動將作出決定：土地只能是國家財產。”[2]129馬克思有關于未來社會土地國有的思想包含豐富的內容。第一，馬克思反對資本主義社會內的土地國有，而是認為要在無產階級領導下實現社會主義的土地國有，并要和社會主義的土地經營結合在一起。第二，社會主義土地國有表現出來的是國家擁有土地所有權，個人擁有土地的使用權。第三，土地國有化對社會主義社會具有重要的意義。馬克思認為，土地國有化將徹底改變勞動和資本之間的關系，并最終會完全消滅工業和農業中的資本主義生產，只有到這個時候，“階級差別和各種特權才會隨著它們賴以存在的經濟基礎一同消失”[2]129。

（二）從土地集體所有到土地國有

馬克思把未來社會分為三個階段，向社會主義的過渡時期、社會主義社會、共產主義社會。在未來的社會主義社會，要實行包括土地在內的生產資料公有制。但土地公有制又分為兩種形式，土地集體所有制和土地國有制。社會主義社會實行的是土地國有制。但是，實行土地國有制需要一定條件。在向社會主義過渡的時期，有些無產階級專政國家并不具備實行土地國有制的條件。所以，這些國家可以采取過渡形式的土地所有制形式——土地集體所有制——這個中間形式。待時機成熟后，再由土地集體所有制過渡到土地國有制。在《巴枯寧〈國家制度和無政府狀態〉一書摘要》等經典文獻中，馬克思根據自己所在時代歐洲主要資本主義國家英國、德國、法國等為基礎，設想這些國家在無產階級取得政權后，所應該采取的土地所有制形式。馬克思認為，只有像英國或者德國東部與東北部存在大土地所有制的國家和地區，才有可能在無產階級取得政權后實行土地國有。而典型的如普遍存在農民小土地所有制的法國，則不具備土地國有的條件。所以，馬克思說：“法國的農民所有制，比起英國的大地主所有制離土地國有化要遠得多。”[2]128法國的無產階級取得政權后，“一開始就應當促進土地的私有制向集體所有制過渡，讓農民自己通過經濟的道路來實現這種過渡”[2]286，到合適的時候再轉為土地國有。

（三）從土地國有到土地的人們所共有

土地國有并不是人類社會土地所有權發展的最終階段。土地國有為未來社會更高級階段做了準備。包括土地國有在內的“生產資料的全國性的集中將成為由自由平等的生產者的各聯合體所構成的社會的全國性的基礎”[2]130。土地的國家所有權逐漸虛化，個人的使用權逐漸實化。到了共產主義的高級階段里，法權關系會因為法律關系的消亡而不復存在，在這里，將只存在所有制，不存在所有權，“法律意義上的所有權被占有所代替，即所有權關系被占有關系所代替。在那里，只存在由個人聯合起來的社會占有，而不存在社會所有。”[3]98此時，土地所有制還存在，但已不存在土地所有權。正如馬克思所說：“從一個較高級的社會形態的角度來看，個別人對土地的私有權，和一個人對另一個人的私有權一樣，是十分荒謬的。甚至整個社會，一個民族，以至一切同時存在的社會加在一起，都不是土地的所有者。他們只是土地的占有者，土地的受益者，并且他們應當作為好家長把經過改良的土地傳給后代。”[4]878這是土地所有權合乎規律發展的必然結果。因此最終，土地的國家所有權將統一于個人使用權。

二、我國農村宅基地利用中的問題

通過對宅基地調研的相關文獻考察與實地調研，我們發現，即使進入新時代，我國宅基地利用方面仍然還是存在很多的問題。

（一）宅基地布局散亂，閑置、一戶多宅現象嚴重

廣大農村，特別是中西部廣大山區和丘陵地帶，宅基地的分布比較分散和零亂，缺乏規劃。在調研中，我們發現隨著農村硬化路越來越多，農村宅基地選址有向硬化路兩旁集中的趨勢。但在這些路旁，宅基地的布局也往往顯得很散亂，離硬化路遠近不同，朝向也往往不同。

宅基地閑置現象比較嚴重。祁全明研究指出中國農村宅基地和農房的閑置比例達到了10%-15%，有的地區甚至達到了30%以上[5]。魏后凱等指出2018 年農村宅基地空置率為10.7%，空房率最高達到了70%[6]。陳錫文以對家庭用電用量作為測算依據，指出農村住房空置率大致為14%[7]。由于宅基地及房屋的閑置，農村產生大量“空心村”。隨著經濟的發展，農村修建了大量的新房子，體現出一種欣欣向榮的氣象。但是，在很多農村，平時卻少有人居住，整個村莊顯得空空蕩蕩，缺少人氣，只是在一些重要的節假日，如春節的時候，村里的人才多起來。各地農村雖然因自身的情況有區別，但是，一般農村大概只有不到一半左右的人呆在農村。在湖南的調研中，我們發現農戶常年在家居住的只占到三成左右，超過六成左右的人在農村老家居住不超過半年。

與宅基地閑置嚴重現象相關，一戶多宅的現象比較普遍。相關數據顯示，農戶超過兩個住宅的比值已經超過了四成。

（二）各地占有宅基地面積普遍超標

據相關專家調研，2019 年全國執行的最高宅基地審批標準為280.16 平方米，戶均宅基地面積超標比例為39.06%。雖然超標比例差異較大，但各地均存在宅基地超標情況。海南省戶均宅基地超標比例最高，為206.84%；其次，吉林、天津、云南、黑龍江、廣東、河南、湖北、廣西、江蘇和湖南省均在100%以上；西藏、貴州、寧夏和青海省超標比例略低，分別為18.97%、18.94%、8.93%、0.67%，這與他們審批標準較高密切相關[8]。

在具體調研過程中，我們發現，很多農戶建房時，往往喜歡在原有基層政府審批的基礎上有意擴大宅基地面積。

（三）違規占用耕地建房現象嚴重

我們在調查走訪中，也驚詫地發現，幾乎每個調研點都存在違規占用耕地作為宅基地的現象，有些地方還很嚴重。隨著我國經濟的發展與綜合國力的增強，國家逐年增大對于農村基礎設施建設的力度。尤其是新世紀以來，國家投入大量資金，進行“村村通”建設，在農村修建了大量水泥路。但是，為了出行方便，農戶卻紛紛以此為依托，沿途占用耕地，修建新住房。很多鄉村公路兩旁的耕地里都建起了新樓房。這種不良現象令人擔憂。如何既要改善農民居住條件，又要保護耕地，避免占用耕地建房，確實是一個有待解決的難題。

（四）存在隱性交易的現象

有些農戶違規把集體分給自己的自留地、山地、耕地私自以商品交換的方式售賣給另外農戶做宅基地。這種現象雖然還不嚴重，但是，我們在調研過程中確實發現這種情況在悄悄蔓延。當然，目前這種私下售賣的現象還一般出現在鄰里之間，或者在同村農戶之間。

三、宅基地退出機制構建的基本原則

宅基地利用中存在諸多問題，宅基地退出勢在必行。以馬克思未來社會土地所有權理論為指導，在宅基地退出機制構建中，我們需要堅持以下的相關原則。

（一）以人民為中心

我國進行改革開放，其目的是為了民族振興，國家富強和人民幸福。中國共產黨是以馬克思主義為指導的無產階級政黨。馬克思主義堅持人民史觀，“人民是歷史的創造者，人民是真正的英雄”。習近平新時代治國理政思想以“人民至上”這條紅線一以貫之，充分彰顯了“堅持以人民為中心”這一新時代堅持和發展中國特色社會主義的根本立場。宅基地退出機制的構建與完善，是宅基地制度改革的重要環節。在構建宅基地退出機制、措施時，首先就要考慮這一點，要堅持以人民為中心。地方政府在制定相應的激勵補償措施、約束誡勉措施，或者是配套保障措施的時候，都需要首先考慮這一點，堅持以人民為中心，努力解決人民群眾生產生活用地問題。對于因歷史造成的“一戶多宅”、宅基地超標、宅基地閑置等問題，在引導宅基地退出的過程中，切忌采取強迫措施。事先需要做好宣傳、引導、溝通工作，取得農戶的理解與支持，事后需要持續跟進，做好宅基地退出后復墾與利用的工作，并確保宅基地退出農戶正常的生產生活，等等。只有堅定堅持以人民為中心，才能在宅基地退出中做到公平公正，才能真正為老百姓理解，才能最后真正落實宅基地退出工作。

（二）堅決制止宅基地私有化傾向

在馬克思看來，土地私有制其實質是小土地私有制，它只是適應于生產力不發達的時候。隨著生產力的發展和生產的不斷社會化，農村農業機械化程度不斷提升，客觀上需要向社會主義公有制發展。馬克思堅持認為，在未來社會主義國家，在土地問題上，要堅持社會主義的公有制，這是生產力發展的必然要求，也是社會主義國家超越資本主義私有制所必然采取的措施。

我國是共產黨所領導的社會主義國家，我國實行的是以公有制為主導，其他多種所有制經濟共同發展的經濟制度。宅基地和耕地一樣，都是屬于集體所有，現在和以后都不可能實行私有制。對于現實情況宅基地私有化現象，我們需要堅決制止，杜絕此種現象的繼續蔓延。采取穩妥的措施，督促相關農戶退出違規占用的宅基地。

（三）堅持土地國有化的發展方向

我國目前實行的是城鄉二元化的土地制度，城市采取的是土地國有制，而農村采取的則是土地集體所有制。馬克思堅持未來社會主義國家要采取土地公有制。當然，這個土地集體所有制與國有制都屬于土地公有制的范疇。按照馬克思未來土地所有權理論，我國農村土地集體所有制只是作為向國有制發展的一個過渡形式，未來土地所有制發展方向一定是城鄉統一的土地國有制。我們只有堅持土地國有化的傾向，才能更深刻地理解宅基地流轉、宅基地有償使用、宅基地資格確權等一系列宅基地改革的舉措；只有堅持土地國有化的發展方向，我們才能在宅基地退出改革中制定合適的激勵補償措施和約束誡勉措施。

四、新時代宅基地退出機制的構建

對于退出模式，目前在我國比較有影響力的有以下幾種：一是宅基地置換補償模式，如上海的“宅基地置換”模式，浙江嘉興“兩分兩換”模式，天津的“宅基地換房”模式。二是宅基地資本化補償模式，如四川的“土地銀行”模式，重慶的“地票交易”模式。三是農民自愿退出宅基地模式，如成都的“雙放棄”模式，等等[9]。當然，也有學者針對33個改革試點地，概括出了置換式、變現式和收儲式三種模式[10]。另還有學者總結了比較有典型影響的一些模式，如“平羅經驗”、“余江樣板”與“義烏智慧”等[11]。上述這些宅基地退出模式為創設各地適宜的退出模式提供了有益的參考。我們認為，在新時代宅基地“三權分置”背景下設計宅基地退出機制時，應該針對各地的具體情況和不同人群的退出意愿，有針對性有層次地推進宅基地退出，構建具體包括教育宣傳措施、激勵補償措施、約束懲戒措施、配套保障措施在內的宅基地退出機制。

（一）宣傳教育措施

對農民進行有關宅基地政策、法律和法規方面的宣傳教育，這是落實宅基地退出的前提。宣傳的具體內容應該包含如下：我國以公有制為主體，其他多種所有制共同發展的經濟制度；土地所有制和土地所有權的相關內容；十八大、十八屆三中全會、十九大等黨和國家重要大會上有關宅基地制度改革在內的相關土地制度改革內容；農村土地所有權的歸屬；宅基地所有權、使用權等知識；宅基地確權頒證政策；宅基地退出相關背景與措施；宅基地的“完全分置”，等等。主要措施如下：第一，落實管理。制定與落實縣、鄉、村黨委負責制。宣傳部分由各級領導具體負責，各級層層落實。第二，各縣、鄉鎮配備宅基地退出的專職宣傳員、網絡員，定期對相關內容進行宣傳。第三，利用宣傳片、宣傳欄、宣傳單、宣傳冊、宣傳海報、宣傳黑板報、微信公眾平臺、QQ、微博等多樣化的媒體工具進行宣傳。第四，加大對宅基地退出中典型先進人物的宣傳與報導。

（二）激勵補償措施

采取自愿有償的原則，鼓勵農戶退出多余與閑置宅基地。

第一，合理補償退出多余或閑置宅基地農戶。對于宅基地退出的補償，目前主要有三種觀點：一是認為只對宅基地上的建筑物進行補償；二是認為要對宅基地、房屋、附屬設施進行補償；三是認為應該對現實價值、期望價值、其他價值等多方面進行補償[12]。我們認為，一定要充分考慮農民的利益，讓農民共享國家經濟發展的偉大成果。不但應該對宅基地上的建筑物進行補償，還要對相關附屬設施等進行補償，還要根據各地區經濟發展的具體情況，對諸如農戶的生存保障等進行適當補償。各市州、縣，可以依據各地經濟發展的實際情況，針對該行政區域農村的位置，如城郊、普通農村、山區等，制訂具體的宅基地退出補償標準。

第二，獎勵放棄宅基地資格權農戶。閑置宅基地中，很大一部分是在外定居以及戶口遷往別處或城市的人留下來的。這一部分人的退出意愿是比較強的。可以鼓勵這些人放棄閑置在農村的宅基地，并給予適當的補償和獎勵。鼓勵他們以其他方式維系鄉情。

第三，落實建新后的拆舊，合理分配宅基地退出后的收益。對于建新后的拆舊，不能以罰代管。可以采取鼓勵的方式，對農戶建新后的拆舊進行務工補助。根據舊宅基地所在的位置，對于拆舊后能復墾的，可以繼續讓農戶擁有該地的使用權，該地上農作物的收益可以歸該農戶所有。但是，如果該宅基地拆舊后可以作為村級建設性用地用于開發的，開發后的收益必須由村集體進行分配。集體應制定分配方案，合理分配該開發地的收益，并給予原農戶一定的分配比例。

第四，鼓勵退出，并給予退出典型一定獎勵。鼓勵農戶主動退出多余與閑置宅基地，并給于物質和精神的獎勵。積極探索物質獎勵的標準問題。結合宣傳措施，對該退出典型人物進行宣傳。

當然，這里最大問題是，宅基地退出的資金怎么來？

大部分內地農村村集體沒有村辦企業，且行政村并非營利性組織，村級財政來源基本靠鄉鎮撥付。由村里出錢顯然并不是可行的辦法。因此，村集體可以通過以下幾個方面籌措資金。其一，利用宅基地有償使用所得資金。其二，銀行貸款。如果有村集體企業或有其他經濟來源的，可以采取這種方式。如果退出后的宅基地用于建設性用地，并有固定回報的話也可以采取這種方式。并用這些收入償還貸款。其三，還可以采取申請由政府專項資金補助一部分，再由村集體籌措一部分的方式。

（三）約束誡勉措施

單憑鼓勵或自律，不可能解決目前宅基地退出中所面臨的所有問題，因此，還應該采取一些約束誡勉措施。

第一，落實有償使用。雖然有學者擔心宅基地的有償使用可能會帶來一些負面影響[13]，但改革過去無償使用宅基地的制度是一種趨勢。全國多地也正在進行宅基地有償使用試點，并在積極探索收費的原則、標準，以及有償使用的法權關系[14]。可以把有償使用的宅基地分為兩部分，標準部分和超出部分。兩部分不同收費。標準部分可以比較低，而超出部分可以設計為幾個階梯，超出標準越多，所交費用越多。可以采取先試點的方式，積累經驗后再推廣。有償的標準可以根據各自地區的經濟發展水平合理制訂，力求既不損害農戶利益，同時又以此引導農戶主動退出多余宅基地。

第二，制止和糾正未經審批建房、占用耕地建房、隨意擴大宅基地面積等違規行為。村組、鄉鎮、縣等各級需要緊密配合，為了減輕違規建房農戶的損失，盡量采取先教育說理的方式，力求把違規行為消滅在萌芽狀態。

除此之外，還可以利用危房改造和棚戶區改造等機會落實宅基地退出，對農戶形成約束。

（四）配套保障措施

第一，完善宅基地審批、管理、規劃。加強對鄉鎮國土部門的管理，改革其管理體系，落實其工作職責，制訂和落實追責制，并嚴格監督其工作過程。村委會是第一責任單位，也是最接近村民的基層“政府”，要切實履行自己的職責，嚴控人情關，加強審批與管理，落實農戶建新后的拆舊。針對村委會對宅基地的審批與管理，鄉鎮政府要加強審核，把它和村委會干部年底的評優評先掛鉤，并落實追責制。另外，鄉鎮相關主管部門要和村委會溝通協商，對村莊進行總體規劃，制訂中長期目標。

第二，落實宅基地確權。土地確權，是國家落實土地制度改革的一項重要的舉措。宅基地確權是土地確權的重要組成部分。農村宅基地的確權就是我們所說的農村宅基地的確權登記。宅基地確權，確定的是農戶對于宅基地的資格權。政府對于符合條件的宅基地會依法頒發農村宅基地確權登記證。

我們可以把宅基地確權和落實宅基地的有償使用有機結合起來。可以以宅基地確權為契機，查清楚農戶是否有宅基地超標、一戶多宅、占用耕地等現象。我們可以趁宅基地確權的大好時機，摸清底細，按政策辦事，對于不符合規定的不予確權；對于一戶多宅的只給其中一處宅基地確權；對于宅基地超標的，只給符合標準的確權。通過這種方式，鼓勵宅基地的退出。

第三，完善農村宅基地使用權流轉市場。中央早已明確提出，要探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權，適度放活宅基地使用權。自此，宅基地“三權分置”在全國33 個試點改革地進行了實踐。到現在，已經積累了比較多的經驗和教訓。我們可以以此為契機，在總結全國各地試點經驗的基礎上，完善農村宅基地流轉市場，控制私下交易，搭建政府交易平臺，規范交易，合理分配交易收益。

除此之外，繼續完善針對農村的各項民生政策。完善農村醫療保險和養老保險措施，提高惠農補助，提高人民的生活水平，提高人民群眾的滿意度，解決農民的后顧之憂。