湖北水利改革發展的成效、問題及對策

姚 玲,馬麗梅,林沛榕

(湖北省水利水電科學研究院 湖北省水利水電科技情報中心，湖北 武漢 430070)

湖北省地處長江中游，江河縱橫、湖泊密布。長江自西向東橫貫全省，境內流程1 061 km；漢江自西北向東南斜插過境，于武漢匯入長江，流程858 km。除長江、漢江外，全省集水面積在50 km2以上的河流有1 232條、長度5 km以上的河流有4 229條(不含長江、漢江)。納入全省湖泊保護名錄的湖泊有755個。舉世矚目的三峽工程、南水北調中線水源地丹江口水庫均在湖北省境內。

目前，湖北省已基本形成防洪、排澇、供水三大工程體系。全省5級以上堤防超過1.7萬km，各類水庫6 928座，分蓄洪區45個，泵站4.8萬多處，涵閘2.2萬座，萬畝以上灌區533處，千噸萬以上自來水廠774個。湖北省江河干堤長度、大型水庫座數、大型排灌泵站裝機容量、分蓄洪區數量和容積均居全國首位。

1 湖北水利改革發展成效

“十三五”時期，湖北省認真貫徹落實習近平總書記提出的“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路，在省委、省政府的領導下，持續深化水利體制機制改革，不斷加強水利基礎設施建設，努力提高現代水治理水平和公共服務能力，為經濟社會高質量發展夯實了水利支撐[1]。

1.1 成功防御水旱災害

先后戰勝了2016、2017年以及2020年發生的3次流域性和區域性大洪水，并有效抗御了2019年的伏秋連旱，成功實現了防洪保安全、抗旱保供水、減災保發展的工作目標。

1.2 補齊補強水利短板

鄂北地區水資源配置一期工程全線通水，荊江大堤綜合整治、荊南四河堤防加固工程基本完建，重點易澇地區外排能力提升、五大湖泊堤防整治、入江重要支流治理、小型水庫除險加固等前一輪水利補短板“四大工程”建成受益，水利基礎設施網絡體系進一步完善。

1.3 推動河湖長制提檔升級

在全國率先實現河長制與湖長制一體化部署下，落實五級河湖長3.8萬人，持續不斷地開展“碧水保衛戰”主題行動，河湖生態環境大為改善。

1.4 抓好河湖生態環境保護

積極開展水資源消耗總量和強度“雙控”行動，5年來全省萬元GDP用水量下降近30%，農業灌溉水有效利用系數從0.5提升到0.524，堅決守住了水資源開發紅線。

1.5 鞏固提升水利脫貧攻堅成果

全面完成953萬人農村飲水安全鞏固提升任務，規劃內242.3萬建檔立卡貧困人口飲水安全問題全部解決。全省農村自來水普及率已由2015年的79.1%提升至現在的94.70%，分散工程供水人口由656.7萬人減至139.94萬人。入戶難度最大的恩施州，農村自來水普及率已由2015年底的75.35%提升至92.5%。建成移民美麗家園示范村300多個，11.7萬建檔立卡水庫移民基本實現了兩不愁、三保障。

2 存在的主要問題

湖北省心腹之患仍是“水多、水少、水臟”，江漢平原是“水袋子”“洪水走廊”，巨大的過境客水產生的水“多”極易造成洪澇災害；鄂北、鄂西北是“旱包子”，因降雨少且分布不均，干旱缺水依然嚴重；工農業發展帶來的水污染問題也不可小視。

2.1 水災害頻發，防洪薄弱環節仍然存在

“十三五”時期，全省所有市州均發生過洪澇災害。據調查，發生頻率最高的是荊門市、恩施州，連續4年發生過；其次是武漢市、宜昌市、襄陽市、咸寧市等地區，5年內有3年發生過；再次是十堰市、隨州市、孝感市、天門市、隨州市、潛江市；仙桃市、黃石市、黃岡市發生頻率相對較低。

(1)大江大河(長江、漢江)防洪安全有隱憂。長江、漢江沿線仍有部分堤段未達到設計標準，尤其是穿堤建筑物年久失修，影響堤防工程的整體安全問題不容忽視。蓄滯洪區配套建設滯后，分洪條件不充分。

(2)部分重要支流防洪問題未解決。據調查，涉及12個市州45個縣(市、區)，鄂西南武陵山區未解決的重要支流主要為清江、郁江、酉水河、沮漳河、香溪河等；鄂東北桐柏大別山區未解決的重要支流主要為府澴河、漢北河、巴水、舉水、浠水等；鄂東南幕阜山區未解決的重要支流主要為陸水、富水等；漢江中游區未解決的重要支流主要為唐白河、沮漳河等；江漢平原區未解決的重要支流主要為府澴河、荊南四河等。

(3)中小河流防洪標準偏低。全省中小河流數量眾多、線路冗長，一般以10～20年一遇的防洪標準建設堤防，且有部分堤防尚未達到此標準，歷史欠賬多，治理任務重。

(4)山洪災害易發生。全省9個市/州28個縣(市、區)仍存在不同程度的山洪災害問題，鄂西南武陵山區尤為突出，治理任務重，難度大。

(5)河渠溝塘淤積較嚴重。全省17個市/州均存在不同程度的河渠溝塘淤積問題。最為嚴重的是江漢平原區，其次是鄂西南武陵山區和鄂東北桐柏大別山區。

(6)城市防洪排澇問題日益凸顯。由于城市大面積硬化，隔絕水源滲透涵養通道，加上城市排水管網設計標準低、體系不健全，遇短時強降水襲擊時，往往形成嚴重漬澇局面。

2.2 水資源供需矛盾依然存在，供水保障能力仍顯不足

隨著經濟社會發展，一些地區的產業、人口耗水逐漸接近水資源承載上限，水供需矛盾日趨尖銳。

(1)農村飲水安全保障能力不足。部分區域農村飲水安全寬限覆蓋有隱憂。全省還有188.35萬農村人口飲水為基本安全，屬于現行標準下寬限覆蓋。這部分人口受居住環境、水源條件、氣候變化等因素影響，飲水安全保障存在不牢固、易反復的隱憂。農村飲水安全工程建設有短板。早期建設的工程標準不高，設施配套不全，部分工程設施陳舊，管網老化失修。有的地方工程布局不合理，有待進一步優化。城鄉供水二元管理體制，導致集鎮供水行業監管職責不明、邊界不清，不利于城鄉供水融合發展、公共服務均等化。

(2)農業抗旱奪豐收能力不足。全省各地不同程度地存在灌區水源無保障、渠道老化損毀、灌溉水滲漏浪費嚴重，量水設施不全，水的調控能力差、灌溉面積逐年萎縮等問題，農業生產抗旱保豐收能力在逐年下降。特別是大型灌區的實際灌溉面積萎縮非常嚴重，農業灌溉節水工程建設還相對薄弱，農業灌溉用水利用率不高；全省很多灌區渠道急需整修改造。

2.3 水污染事件時有發生，水生態環境受損仍然嚴重

部分中小湖泊和中小河流仍存在不同程度的污染和富營養化現象。據調查，僅從基層水利工作者感官評價，江漢平原區、漢江中游區生態環境總體情況最好，鄂西南武陵山區、鄂東南幕阜山區次之，鄂東北桐柏大別山區、鄂西北秦巴山區綜合情況較一般。過去大量圍墾造地，造成江河湖沼萎縮和江湖阻隔，水系連通性差，水環境承載能力低，生態嚴重退化。據統計，生活污水是水環境污染的最主要污染源(32.89%)，其次為農業面源污染(農藥、化肥等)(23.95%)、養殖業污染(22.34%)、工業廢水(17.25%)和其他(3.57%)。

2.4 水利監管能力較為薄弱，治水管水能力有待提升

水利行業普遍存在重建輕管的現象，水利行業信息化能力不適應水利行業強監管的需要，亟待構建覆蓋江河水系及水利工程的一體化監測感知體系。目前仍然存在水文測站布設不全，流域數字化、監測自動化設施不足；信息互聯互通與協同開發程度不高，交換共享機制不暢，利用率低；水利業務平臺一體化程度低，現有系統無法融合，智能化水平不高；信息化管理水平不高，人才、資金、技術能力也不足；運維經費難以保障，監管缺乏標準化、規范化流程，公眾參與監管維護意識不強；水利人才隊伍建設難以適應行業強監管需要，基層執法能力有待提高等問題。

3 對策與建議

3.1 完善防洪排澇體系

(1)實施長江、漢江以及重要支流等河道整治工程。開展河道清淤疏浚、整修加固堤防、生態建設等工程，補齊防洪短板，提升全省大江大河防洪能力。

(2)繼續實施中小河流防洪治理。按照集中連片的原則，以堤防達標、岸坡整治、水系連通、河道疏浚、生態修復等為主要措施，統籌兼顧沿河防洪防護工程及河道生態恢復建設，解決地區水資源、水災害、水環境、水生態問題。

(3)實施病險水閘除險加固工程。為病險水庫水閘配套必要的監測和調度設施，推進水庫、水閘安全鑒定，排查病險隱患，確保工程安全運行。

(4)加快蓄滯洪區規劃建設。以“分得進、蓄得住、排得出”為目標，結合長江蓄滯洪區布局優化調整方案，重點推進洪湖東分塊、杜家臺等重要蓄滯洪區建設，強化蓄滯洪保留區的管控。

(5)逐步推進重點澇區綜合治理工程建設。更新改造續建排澇泵站，對各級排水溝渠進行清淤整形等。

3.2 提升供水保障能力

(1)實施重點引調水工程。按照“東西互補、南北互濟”的水資源配置體系，重點實施鄂北二期、引江補漢、一江三河等引調水工程，加快推進大別山南麓水資源配置、鄂東南水資源配置工程，大力實施鄂坪調水、清江引水等工程。

(2)推進重點水源工程。加快新建一批大中小型水庫，著力提高干旱易發區、部分城鎮的水資源供給水平，加快形成大中小微并舉、水源調節互補的供水保障體系。加快城市應急和備用水源建設，力爭地級及以上城市實現雙水源。

(3)農村供水保障提標升級。通過分區分類分期新建一批骨干水源工程、調水工程，推進一批城鄉供水一體化工程，建設一批區域供水規模化工程，標準化更新改造一批老舊供水工程和管網。

(4)提高飲用水水源地監測和應急預警能力。對飲用水源地保護科學規劃，完善飲用水水源地保護聯防聯控機制、完善重要飲用水水源地核準和評估考核制度，建立健全飲用水供水保障體系，提升飲用水突發水環境污染事件應急處置能力。

(5)實施灌區續建配套與節水改造。大力推廣節水灌溉技術，促進水資源節約集約高效利用。圍繞鄉村振興戰略和保障糧食安全，結合水源工程布局，新建蘄水、太湖港、浮橋河等一批大中型灌區，提高糧食生產能力和農業綜合生產能力保障。

3.3 強化水生態治理

(1)加強重點河湖生態治理與修復。對長江、漢江流域重要干支流，尤其是府澴河、通順河等河流生態敏感區和水環境問題突出的河段，結合生態保護紅線劃定，強化水域空間管控，維護河流健康。對江漢平原重點湖區，包括漢江中下游區、四湖流域、洞庭湖四口區、鄂東南水網區等水污染較嚴重、水生態系統脆弱、功能退化的重要湖泊開展水生態修復，促進沿湖地區經濟社會協調發展。

(2)加強重點地區水源涵養與水土保持。開展三峽、丹江口庫區以及秦巴山區、武陵山區、大別山區等國家級重點生態功能區生態環境修復，逐步提升山水林田湖草生態系統穩定性和生態服務功能，保護生物遷徙廊道及生物多樣性，加快打造長江綠色生態廊道，加強水源涵養林建設，及受損岸、消落帶、陡坡耕地、石漠化等水土保持治理[2]。

(3)實施農村水系綜合整治。推進水系連通及農村水系綜合整治，解決農村水系連通不暢、生態基流不足和配套設施不足等問題；運用清淤疏浚、岸坡整治、水系連通、景觀綠化等措施，聚焦小微水體綜合整治，集中連片推進、水域岸線并治，建設宜居宜業的美麗鄉村。

(4)推進農村水電綠色轉型。積極開展綠色小水電示范電站創建，引導農村水電綠色轉型，實施“一站一策”，強力推進小水電清理整改，嚴格生態流量泄放，不斷改善河湖生態環境。

3.4 推進智慧水利建設

(1)建設水利數據共享平臺。采用“一云兩端”架構，搭建江河湖庫水系數據資源池，形成“湖北水利一張圖”；整合業務平臺及門戶網站，升級現有網絡，形成數據匯集、交換和共享機制，打造“湖北水利一張網”。

(2)提升全省水情、墑情的監測水平。按照監測和監管要求補充水文站網，提升既有站點監測能力，完善既有站點監測要素，建設全省水文監測中心，構建水利信息立體采集感知體系，完善符合實際的雨情、水情、汛情、災情預報預警體系和信息統一發布平臺。

(3)提升重點水利工程自動測報能力。加強長江、漢江重要堤防、大中型水庫、泵站等水利設施水文預測預報預警能力，構建天地空一體化水利感知網，加強現代化技術裝備在水旱災害探察領域的應用。

(4)優化水利決策智慧系統。充分運用水利云提供的大數據分析、機器學習、遙感解析、水利模型等平臺能力，建設覆蓋全省的水情旱情監測預報預警、水工程聯合調度、河湖監控、水旱災害防御風險評估及決策支持等智能應用系統，提升我省水利業務精細管理、預報預測、分析評價和決策支撐能力。

3.5 細化水利行業監管

(1)抓好水資源監管。落實最嚴格水資源管理制度，加強需水管理,提高水資源利用效率和效益，繼續開展農業、工業級城鎮生活等重點領域和重點行業節水，全面推進重要飲用水水源地安全達標建設。加強水資源統一調度管理，加快實現從供水管理向需水管理轉變，從粗放用水方式向高效用水方式轉變，從過度開發水資源向主動節約保護水資源轉變[3]。

(2)細化江河湖庫監管。依據水法、防洪法等法律法規，完善現有河湖管理制度，研究建立河湖資源損害賠償和責任追究制度，加強規劃對河湖管理的指導和約束作用。嚴格規范涉河建設項目和活動審批，加強涉河建設項目全過程監管，做到源頭嚴防、過程監管。

(3)細化水利工程監管。推進水利安全生產標準化和規范化建設，實施常態化監管，全面提升水利工程質量水平，健全質量與安全監督管理體制機制，實現質量監督制度化、規范化。積極推進水利工程建設管理體制改革，創新水利工程建設管理模式。加強水利誠信體系建設，建立水利信用信息管理系統，實現水利建設項目信息公開，確保各類水利工程建設項目實行全面信息公開和動態監管。

(4)細化水土保持監管。健全水土保持制度、責任、支撐保障體系，繼續開展水土流失動態監測，確保水土流失違法違規行為及時發現并依法查處。

3.6 深化體制機制改革

(1)深化“放管服”改革。優化項目審批流程，落實“雙隨機一公開”制度，推進“互聯網+水利政務服務”，持續優化營商環境。

(2)推進水利投融資機制改革。加大各級公共財政的投入力度，拓寬水利建設資金渠道，用足用好開發性金融支持政策，鼓勵和吸引社會資本投入水利建設[4]。

(3)深化農業水價綜合改革。全面推進農業水價綜合改革，分類建立有利于節水增效、有利于工程運行、有利于現代農業發展的農業水價合理形成機制。搞好用水權初始分配，穩步開展水資源使用權確權登記，積極培育水權交易市場。

(4)深化水利工程管理體制改革。堅持監管并重，完善水利建設市場誠信體系，強化工程質量與安全監督，開展國有水利工程劃界確權工作，把水利工程管理和保護范圍劃定與河湖管理范圍劃定有機結合，分類推進水利工程產權制度和管理體制改革，促進水利行業高質量發展。

(5)完善河湖長制工作。從“履職”和“長效”兩個方面考慮加強河長制工作。不斷完善河湖長制組織體系，真正突破“最后一公里”問題。要鞏固河長制從“有名”向“有實”轉變的良好局面。

湖北水利的發展，應緊緊圍繞長江經濟帶、漢江生態經濟帶及湖北“一芯兩帶三區”區域和產業戰略布局，補齊水利建設短板，提升行業監管能力，著力解決水利發展中的不平衡不充分問題，為新時代湖北高質量發展提供堅實的水安全保障。