長江經濟帶和長江大保護背景下更好發揮流域機構作用的探討

鄭 毅，胡旭東

(長江水利委員會 網絡與信息中心 《人民長江》編輯部，湖北 武漢 430010)

世界范圍內，人類總是擇水而居，大江大河往往是人類文明的發源地，大江大河的健康與安全某種意義上決定了一個文明的興旺發達。長江是中國第一、世界第三大河流，是中華民族的母親河，長江的健康與安全關乎著中華民族的永續發展，意義十分重大。黨的十八大以來，習近平總書記時刻關心著長江的保護與發展，親自部署謀劃了一系列長江保護與發展的重大戰略事項。關于長江經濟帶的學術研究也是如火如荼。如汪倩研究了長江經濟帶水資源分布狀況與經濟發展情況的匹配適應性[1]，提出應該以五大發展理念為引領，在長江經濟帶內開創資源和經濟發展協調有序的新局面；羅芳等研究了長江經濟帶農業水資源利用效率的差異性[2]，其研究得出長江經濟帶內的東中西部農業水資源利用效率差異較大，應加大各方協作，利用黃金水道提升東中西部的農業互補性；劉錄三等[3]綜述了長江大保護背景下長江流域水生態環境安全面臨的主要問題、形式與對策。這些研究多從水資源、水環境等等方面闡述長江面臨的問題、現狀等，提出了未來的對策措施，但較少涉及政府機構的管理提升方面。為此，本文針對長江流域的水利流域機構，針對其流域管理者這一特殊角色，通過總結其管理成績和不足，探討了未來在長江大保護背景下如何進一步提升管理水平、發揮好作用的相關對策與措施。

1 長江經濟帶的產生

長江流域橫貫中國東中西部，流域面積180萬km2，占中國國土面積的18.8%，涉及19個省、自治區(直轄市)。長江大保護是長江經濟帶發展戰略的核心之一。長江經濟帶的提出經歷了一個較為長時間的過程：最早，中國生產力經濟學研究會在20世紀80年代提出的關于“長江產業密集帶”的思考、以及學者陸大道提出的“點—軸”系統理論[4]等都是長江經濟帶戰略的最初雛形，其核心思想大同小異，均是以長江沿線若干重要城市為依托(尤其以上海為最主要核心)，通過產業輻射，并以長江航運為樞紐形成一定的經濟聚集帶。

進入20世紀90年代，國務院提出了發展長三角地區經濟的戰略構想，并進一步在黨的十四大提出“建設以上海為龍頭的長江三角洲及沿江地區經濟帶”。作為這一戰略思路的延續，黨的十四大和十四屆五中全會均提出“建設以上海為龍頭的長江三角洲及沿江地區經濟帶”，謀劃以上海為龍頭，同時依托長江沿線各省市建設長江經濟帶。以上便是長江經濟帶的最初孕育過程。

黨的十八大以后，2012年李克強總理在視察江西、2013年習近平總書記在視察湖北長江航運時提出關于長江流域打造黃金水道，增加經濟活力的意見。隨著時間軸的推進，關于進一步建設長江經濟帶的政策思路越來越清晰。2014年3月和12月，李克強總理、習近平總書記分別在政府工作報告和相關批示中對發揮長江黃金水道作用，建設好長江經濟帶提出了相關要求，核心是發揮一盤棋思想，加強統籌協調，為全國各區域協調均衡發展做出新貢獻。2016年3月，中央政治局召開會議審議通過了《長江經濟帶發展規劃綱要》，并于5月印發。這是自20世紀90年代后，長江經濟帶發展重新成為國家發展戰略。

2016年1月，在重慶召開的推動長江經濟帶發展座談會上，習近平總書記提出了著名的“共抓大保護，不搞大開發”要求，這就是長江大保護提法的由來。由上述政策發展脈絡可見，長江經濟帶最初是一個純粹的經濟地理概念，但隨著社會各項事業的發展、人民群眾日益增長的對美好生活的希望，經濟發展和生態環境保護共同成為了長江經濟帶發展的兩大主題。

2 長江流域機構

長江水利委員會是長江的水利流域機構，該機構是水利部派駐長江流域的水行政管理部門，機關總部位于湖北省武漢市，同時在上至金沙江下至入海口的沿江各地設有水文分局，是舉世矚目的三峽工程和南水北調中線工程的主要設計參與者。下文將結合長江大保護需要，介紹與長江大保護有關的長江水利委員會相關職責。

(1)負責制定流域各項綜合規劃和水利專項規劃并監督規劃實施情況，擬定流域水法規。

(2)負責管理流域水資源，開展生產、生活、生態用水協調工作。組織開展流域取水許可總量控制工作，組織實施流域取水許可和水資源論證制度，組織長江流域重要水工程的水量調度(如南水北調中線工程)。

(3)負責長江流域水資源保護工作。組織編制長江流域水資源保護規劃，組織擬訂長江流域內跨省(自治區、直轄市)江河湖泊的水功能區劃并對實施情況展開監督；向生態環境部門提出限制排污總量意見。

(4)負責防治流域內的水旱災害。作為流域防汛抗旱工作協調、指導角色，按照相關授權對重要的水工程實施水旱災害減災調度和應急調度(如納入長江流域統一防洪調度的水庫群)。

(5)負責長江宜賓以下干流河道采砂的統一管理和監督檢查。指導、協調流域內水土流失防治工作，組織有關重點防治區水土流失的預防、監督與管理。

隨著長江大保護要求的提出，長江保護成為一個立體性、全方位的工作，因此管理工作中不能顧此失彼，不能只看到一方面而無視另一方面，必須樹立整體保護的理念。與長江保護相關的各單位、部門也要通力合作，互相補位。因此，長江委作為長江流域機構今后應該更加積極主動作為，圍繞山水林田湖草是一個生命共同體的思想，補齊短板、發揮優勢，不僅要聚焦于水中，還要關注岸上。下面，本文將基于國內流域保護的研究現狀以及《長江保護法》頒布的大背景，探討今后長江水利委員會如何更好發揮流域機構牽頭作用，提升流域水資源管理水平，從而構建人水和諧的自然空間，提升人民福祉，提高流域生態環境質量，為滿足人民群眾對美好生活的追求貢獻自己的力量。

3 《長江保護法》對長江大保護和流域機構管理水平的促進作用

3.1 對長江大保護的要求

《長江保護法》是我國第一部關于流域保護的法律。可以這么說，之所以出臺《長江保護法》就是為了更好地推進長江經濟帶建設，更好開展長江大保護。《長江保護法》已于2021年3月1日起正式施行，這是在長江大保護中貫徹習近平生態文明思想和習近平法治思想的重大實踐，貫徹實施好《長江保護法》就是不折不扣落實好習近平總書記歷次視察長江所提出的各項指示要求的最好回應。下面簡要介紹《長江保護法》中對于加強長江大保護的相關要求[5]。

(1)建立國家層面流域管理協調機制。《長江保護法》規定要在國家層面建立長江流域協調機制，起到統領各級協調八方的作用，對事關全局的政策、規劃、跨地區和部門的事項進行研究、審查和協調，監督檢查落實情況。這表明一個跨部門的協調機制將會在長江大保護各方面發揮國家層面的指揮協調作用，這將在很大程度上增加相關政策的權威性和落地實施的有效性。

(2)強調規劃引領。《長江保護法》按照國家規劃體系的要求，明確要求應按照國家發展規劃、空間規劃、專項和區域規劃的遞進原則從粗到細、從大到小建立新規劃體系。所有涉水活動均應制定相應規劃，并依照規劃實施。

(3)強調標準體系建設。長江大保護涉及水環境、水生態、農業、水資源等各方面的標準體系。目前各標準體系存在以下問題：有些標準還比較缺乏，比如水生生物保護方面就缺少國家層面的標準；有些標準存在較濃的行業分割，具有局限性、條塊性；各標準尺度不一，標準不銜接，需要提升完善。針對以上問題，《長江保護法》提出國務院有關部門按照職責分工，建立健全長江流域水環境質量和污染物排放、生態環境治理與修復、水資源利用、生態流量、生物多樣性保護、防災減災等標準體系。上述標準體系的提升與完善將對一下步開展長江大保護提供有力的標準體系支撐，做到一把尺子量到底，避免數據不一、標準不同、政策措施各異。

(4)強調生態水量的保障。過去一段時間，《水法》雖然提及在進行水資源開發、航運時應該注意保持生態環境用水需要，但沒有明確提及生態水量，導致中國有些河流生態水量明顯不足。《長江保護法》明確由國務院水行政管理部門會同其他部門提出長江干流、重要支流和湖泊控制斷面的生態流量管控指標，其他河湖生態流量由縣級以上人民政府水行政主管部門會同有關部門確定。同時還明確水行政主管部門對違反生態流量規定的單位和個人有罰款的權限。

(5)強調河湖岸線保護。過去相關水法規只是籠統地提到河湖岸線的利用應該符合防洪、輸水需要。《長江保護法》則對河湖岸線保護提出明確要求：把長江干支流岸線1km范圍內作為化工園區和化工項目的絕對禁區，同時在干流岸線3km范圍內和重要支流岸線1km范圍內禁止任何尾礦庫建設。同時規定對于違法利用、侵占河湖岸線的單位和負責人可處以罰款，其中對違法單位的罰款最高可達五百萬。

(6)要求繼續加強防洪減災體系建設。《長江保護法》要求建立與國家經濟發展相適應的防洪減災工程和非工程體系，提高災害整體防御能力，如要加快病險水庫除險加固改造，提升堤防和蓄滯洪區建設水平，開展水利工程聯合調度，開展河道演變與泥沙變化的調查，完善防洪體系和水文、氣象、通信、預警以及洪澇災害監測系統，提高防御洪水的能力。

(7)持續強化采砂管理。《長江保護法》相較以前的采砂管理條例，對非法采砂的處罰力度更加嚴厲，不再以具體金額罰款加以處罰，而是提出處以貨值金額兩倍以上20倍以下罰款，解決了以往違法采砂違法成本低、收益高的弊端。

3.2 長江水利流域機構存在的差距

由于歷史原因，過去長江委較為關注防洪減災能力建設和供水保障，但在推進流域水生態環境保護與修護以及流域綜合管理提升方面還相對薄弱，如流域法治建設有待加強，水利信息化建設需要提升。即使在防洪減災領域也仍存在短板：如部分中小河流和湖泊防洪標準偏低，蓄滯洪區建設滯后；山洪地質災害防治難度大；防洪非工程措施還有提升空間[6]。

跳出水利行業與其他行業相比，長江委在某些方面也存在差距。比如在監測技術方面，生態環境部門大力應用無人機、機器人等開展污水排放核查，成績顯著；交通運輸部門大力推動了人工智能、5G通訊等先進技術在長江航運中的應用，航運數字化建設加快；公安部門在長江水域治安方面，執法力量充足，效果顯著。相比而言，長江委將人工智能利用在流域監測方面還有待開拓和提升；長江委水事專職執法隊伍經費存在不足，人員不充足，其衛星遙感、視頻監控等信息化執法手段尚未實現。

3.3 長江流域機構提升管理水平的方向與措施

下一步，長江委作為長江流域機構應以《長江保護法》頒布施行為契機，著眼于綜合管理、聯動保護，從山水林田湖草生命共同體的角度持續提升長江大保護水平，當好長江代言人。從以下幾個方面開展論述。

(1)與相關部門、機構開展合作，提升保護的綜合性和全局性。要與各部門配合聯動(自然資源部門、生態環境部門、漁業管理部門、國家公園管理局等)，統籌做好山水林田湖草的長江大保護，推動單個因子維度的修復向生命共同體系統保護的轉變。水資源是地球資源的一部分，在水的規劃方面要符合自然資源部門整體國土空間規劃，因此今后雙方在規劃、標準方面要加強溝通、協調，所制定的相關水資源規劃要經得起實踐和歷史考驗。生態環境部門是國家生態環境的主要管理部門，為了搞好長江大保護必須與生態環境部門加強協調。長江委要繼續做好河湖水功能區規劃研究工作，研究重要河流納污能力，同時，還要利用自身河流監測站點多的優勢，將傳統水文監測拓展至水環境、水生態監測領域，更好服務于長江大保護。目前，長江委已經與生態環境部長江流域生態環境監督管理局簽署戰略合作協議，雙方將在資源信息共享機制、建立涉水行政審批會商機制、深化流域綜合監測合作、開展聯合監督檢查、加強突發水污染事件聯防聯控、深化技術合作交流、加強人才培養交流、強化后勤保障支撐等方面開展全方位戰略合作，共同推進長江大保護。此外，還應與農業農村部長江漁業管理辦公室加強合作，如在長江流域漁業資源保護、促進魚類產卵的水庫生態調度方面展開合作，促使長江流域漁業資源恢復。在采砂和岸線管理方面，應加強與長江航道部門的合作，確保長江航道安全與河勢穩定。

(2)要適時地修訂相關長江流域綜合和專項規劃。要使各規劃間標準、數據、規則更加銜接，突出規劃的指導和引領作用。

(3)以生態水量保障為抓手，提升流域水生態質量。河湖生態流量是落實生態文明建設的重要內容，是維系河湖生態功能、控制水資源開發強度和確保水生態安全的重要指標。過去，水管理部門對生態流量的重視程度不夠高，隨著長江大保護政策的提出，各級水利部門越來越重視河湖生態流量的保障，把它作為提升水生態安全的重要抓手。今后長江委將把推進長江流域河湖生態流量監管全覆蓋作為重要工作內容，明確流域生態流量全覆蓋管理的跨省河湖和主要控制斷面名錄、生態流量保障目標等，完善流域重點河湖生態流量監管平臺，促進生態流量保障工作落地實施。

(4)持續加強長江岸線和采砂管理。目前已經制定出臺了岸線保護與利用相關管理規定，從法律法規方面不斷加強長江岸線資源保護，提高長江岸線資源利用的綜合效益。下一步長江委還要加強制度管理創新：一是探索建立河流岸線生態環境保護紅線制度，凡是劃為紅線的河段禁止岸線的開發利用。二是探索建立規劃環境影響和防洪影響評價制度。通過建立環境影響和防洪影響評價制度，推進在城鎮布局規劃、重大建設項目布局規劃、行業專項規劃等規劃中把環境影響和防洪影響評價制度落到實處，實現經濟社會發展與河道防洪要求、生態環境承載能力和河勢條件的協調統一。三是探索建立岸線使用權出讓、轉讓和退出機制，促進岸線資源集約節約利用[7]。

采砂管理方面，要科學、動態劃定禁采區、可采區與保留區。做到合法采砂與航道整治疏浚棄沙互相利用，促進棄沙的合理利用，特別是長江口疏浚整治過程中存在大量棄沙。要在采砂管理中引入PDCA循環管理方法，通過采砂許可后評價手段及時了解采砂管理成效。在后評價中通過水下地形測量了解實際泥沙分布補給情況，為今后制定采砂分區和編制采砂計劃提供依據[8]。

(5)繼續提升長江流域防洪安保水平。隨著長江流域中上游一大批以三峽水庫為核心的大中型水庫投入運行，困擾中國上千年的長江洪水災害防御工作發生了轉折性變化，特別是成功抵御2020年新中國成立以來僅次于1954、1998年的流域性大洪水，標志著長江流域防洪安保水平提高到了一個新臺階。但發生轉折性變化并不代表今后在洪水防御方面就可以高枕無憂。2018年4月，習近平總書記在乘船考察長江時指出，水患仍然是我們面對的最嚴重的自然災害之一，要認真研究在實現“兩個一百年”的奮斗進程中，防災減災的短板是什么，要拿出戰略舉措。2020年11月4日，在南京召開的全面推動長江經濟帶發展座談會上，習近平總書記提出要健全長江水災害監測預警、災害防治、應急救援體系，推進河道綜合治理和堤岸加固，建設安瀾長江。

對此，長江委高度重視，總結梳理了下一步在提高水災害防御水平上存在的短板：①規劃的蓄滯洪區運用困難，蓄滯洪區的安全建設嚴重滯后。②平垸行洪、退田還湖未全部按規劃實施，63個圩垸未按規劃實施，部分單退垸存在移民返遷情況。③部分上游干流和重要支流河段提防未達標。④部分城市(如重慶市主城區局部等)未達規劃的防洪標準，尚未形成防洪封閉保護圈。⑤洪水風險管理、防汛法規制度、組織指揮、社會保障、科技支撐等防洪非工程體系需進一步完善。

針對以上問題，長江委將分近期2025年和中遠期2035年分步驟提出相應解決措施。一是加強頂層設計，啟動相應防洪規劃的修編工作。二是持續采取工程手段：如加快推進蓄滯洪區建設，探索建立蓄滯洪區運用建設新模式；推進堤防工程達標升級和干支流重點水庫建設；持續開展河道治理，有效穩定河勢，推動岸線高質量發展。三是加強非工程措施，如：強化監測預警手段方法；構建水庫聯合調度平臺，應用AI、數字圖譜等實現智能調度；實現相關重要河段的數字孿生，提高防洪減災信息化手段與水平；進一步建立健全流域法律法規，實現依法治江。

全面推動長江經濟帶發展是國家實現東中西聯動均衡發展的國家戰略，涉及11個省、直轄市，面積約205.23萬km2，占全國的21.4%，人口和生產總值均超過全國的40%。長江大保護是全面推動長江經濟帶發展的必然和內在要求。《長江保護法》的頒布施行對實現長江大保護提供了法律依據和法律保障。長江水利委員會作為長江流域機構，在長江大保護中負有義不容辭的責任，今后將以《長江保護法》為遵循，全方面提升流域機構管理能力，為把一條健康、美麗的長江留給子孫后代做出新的更大的貢獻。