關于建設國家草原自然公園的思考

姚天沖，周自達

(東北大學文法學院，遼寧 沈陽 110169)

從2013年國家公園體制試點的提出到2019年《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)發布，我國在國家公園體制試點和管理方面取得了很大的進步。此外，生態環境部門還對國家公園的管理體制進行了改革。2018年4月，按照《深化黨和國家機構改革方案》的要求，自然資源部整合了六七個部委的自然保護區和自然公園等管理職能，組建了國家林業和草原局(以下簡稱國家林草局)，成立了國家公園管理局。2020年5月，國家林草局印發了《關于開展國家草原自然公園創建試點工作的函》(以下簡稱《草原公園試點函》)，公布了全國首批39處國家草原自然公園試點建設名單(表1)，這標志著我國國家草原自然公園建設正式啟動。我國國家公園體制試點正處于發展階段，這使得國家草原自然公園在自然保護地體系中長期缺位,只有建立健全以國家草原自然保護區為基礎、國家草原自然公園為補充的草原自然保護地體系，才能滿足國家生態文明建設需求，促進民族地區經濟和諧發展和可持續發展[1]。

表1 中國39處國家草原自然公園建設試點名單

1 國家草原自然公園概述

1.1 國家草原自然公園的定義

國家草原自然公園是指具有較為典型的草原生態系統特征，有較高的生態保護和合理利用示范價值，以生態保護和草原科學利用示范為主要目的，兼具生態旅游、科研監測、宣教展示功能的特定區域。草原自然公園是自然保護地體系的有機組成部分，是草原自然保護地體系的重要組成部分，國家通過體制試點建立草原自然公園，可以填補草原類公園在自然公園為補充的自然保護地體系中的空白。國家草原自然公園具有以下特點：一是草原自然公園的景觀具有典型性和代表性；二是草原自然公園具有生態保護與科學利用的示范價值和目的；三是草原自然公園須同時具有環保、科學研究、教育宣傳、生態旅游和區域發展五大功能[2]。國家草原自然公園是由國家林草局劃定和管理的草原類公園，它既不同于嚴格意義上的草原自然保護區，也不同于一般意義上的草原旅游景區，它是將草原資源保護和資源有效利用進行有機地統籌，是一項既科學又合理的草原生態環境保護政策。

1.2 國家草原自然公園的定位

2013年，黨的十八屆三中全會首次提出了國家公園體制建設。草原自然公園作為自然公園的一種新類型，是在2019年印發的《指導意見》中首次被明確提出并定位為自然保護地體系的重要補充部分(見表2)。在《指導意見》中，進一步提出了要構建國家公園(主體)、自然保護區(基礎)和各類自然公園(補充)為一體的三級自然保護地管理體系，這使得國家草原自然公園作為“自然公園”的一種新類型在自然保護地體系中發揮補充價值[3]。至此，我國形成了國家公園(主體)、自然保護區(基礎)和各類自然公園(補充)為一體的三級自然保護地管理體系，建立了自然保護區、風景名勝區、水利風景區、草原公園、森林公園、地質公園、濕地公園、礦山公園、沙漠公園、海洋公園等自然保護地。其中，國家公園體制試點10處，國家級自然保護區474處，國家級風景名勝區1051處，國家級水利風景區878處，國家

表2 中國三類國家自然保護地統計

級森林公園897個，國家級地質公園214個，國家級海洋公園111個，國家級礦山公園72個，國家級濕地公園899個，國家級沙漠(石漠)公園120個，國家級草原自然公園試點39個(見表3)。

表3 中國各類國家自然公園統計

1.3 國家草原自然公園的基本原則

根據《草原公園試點函》通知，國家草原自然公園試點應遵循“生態優先、綠色發展、科學利用、高效管理”的基本原則。首先，生態優先是國家草原自然公園的首要原則，草原生態環境的脆弱性促使草原生態系統需要優先保護，這是草原實現可持續發展的重中之重；草原生態保護與資源利用存在緊張關系，如果二者并重只會造成草場的大規模退化和草原生態系統的惡化，不利于生態文明建設和可持續發展。第二，綠色發展是國家草原自然公園的主要原則，是實現國家草原自然公園可持續發展的保障，具有低碳、清潔、環保的效益，有利于對草原生態系統造成最小的威脅和減少各種不利損害。第三，科學利用是國家草原自然公園的補充原則，生態優先保護并不意味著草原資源的不開發、不利用，而是需要因地制宜的、科學的開發利用草原資源，突出解決生態優先保護與草場資源利用之間的緊張關系，推進草畜平衡，進一步實現牧民牧區增收問題。第四，高效管理是國家草原自然公園的關鍵原則，草原生態環境遭受破壞是因為管理體制機制的落后和混亂，國家草原自然公園在建設中應避免草原監管薄弱的現象，優化和改革職能機構交叉與重疊，實現草原生態系統的高效管理。

1.4 國家草原自然公園的實施主體

國家草原自然公園試點由國家林草局設立和管理。根據《草原公園試點函》規定，國家林草局、省級林草主管部門和39處試點單位是草原自然公園的實施主體。其一，國家林草局對國家草原自然公園試點創建進行指導，國家林草局草原管理司具體負責開展國家草原自然公園試點申報、創建、指導、驗收及監督等工作，國家林草局自然保護地司負責國家草原自然公園設立、范圍調整及撤銷的評審工作；其二，省級林草主管部門具體承擔本(省、區)國家草原自然公園試點創建工作,推薦開展國家草原自然公園試點并組織申報；其三，39處試點單位應滿足國家草原自然公園試點建設基本條件,自愿參與草原保護修復和合理利用示范,可以是企事業單位也可是農村集體經濟組織，開展試點前試點單位需征得相關草原權利人的同意。

2 建設國家草原自然公園的必要性

2.1 防止草場大規模退化的需要

建國以來，我國北方草場出現了不同程度退化和遭受了嚴重破壞，特別是在1960年之后的40年里，隨著人口數量的增加和牲畜存欄量的暴增，由于盲目開墾和超載過牧，加之缺乏系統的草場保護制度，所以使得草場退化越來越嚴重，面積不斷減小，導致植被消失和草場退化蔓延。據調查，20世紀60年代僅個別地區的草場出現退化，但到70年代中期草場退化面積已經占到草場總面積的15%，到90年代最嚴重時草場退化面積達到51%。天然草場作為一種自然資源是人類的寶貴財富，是草原畜牧業賴以生存和發展的基礎[4]，但超載過牧等人為因素無疑是造成草場退化的最直接原因。2000年以來，隨著國家退耕還林、禁止放牧等政策和生態治理法律法規的出臺，大規模的草場退化得到了遏制，但草原法律制度不健全和管理體制的落后使得我國的草場保護與修復仍需要走很長的路。此外，我國雖然建立了部分草原自然保護區，但由于資金缺乏、管理體制落后以及體系不完善，使得草原自然保護區形同虛設。而國家公園體制試點的提出和草原自然公園的建立，可以彌補草原生態系統存在的漏洞，有利于草原自然保護地體系的形成和草原生態文明建設，也有利于保護大面積的草原資源。

2.2 完善草原自然保護地體系的需要

中國是全球草原資源大國，草場面積約3.93億hm2，約占全球草原面積的12%。從中國的土地資源類型來看，草原資源面積也很大，占國土面積的40.9%，是耕地面積的2.91倍、森林面積的1.89倍[5]。據統計，我國已經建立1.18萬個自然保護地，極大地保護了我國濕地、森林、海洋等各類生態系統和生物多樣性。但是，眾多的自然保護地主要集中在森林、濕地等領域，而我國草原自然保護地少之又少，這使得建立草原自然公園十分緊迫和必要。首先，草原自然公園的建設可以豐富草原自然保護地類型。與濕地、海洋等自然保護地體系相比，我國草原自然保護地體系相對單一，到目前為止我國僅建立了國家級草原保護區4個，省一級草原自然保護區9個，其余都是市縣一級的自然保護區，自然保護區等級普遍偏低，且很多典型的草原生態系統尚未建立自然保護區保護起來[6]。其二，草原自然公園的建立擴大了草原自然保護地面積，目前為止我國各級草原自然保護區僅有40多個，面積僅占全國草原的0.6%左右，保護草原面積約24萬hm2，分別占全國自然保護區總數的0.33%和面積的0.16%，占比遠低于各類自然保護地占國土陸域面積的比例，這與我國草原大國的地位極不相稱(表4)。其三，創建草原自然公園可以彌補草原生態系統保護漏洞，因為國家草原自然公園的建立可以豐富草原自然保護地體系的種類，擴大草原保護地面積，解決草原生態優先保護與資源科學利用矛盾的關鍵問題。

表4 中國草原自然公園與草原保護區統計

2.3 維護草原生物多樣性的需要

草原自然公園是重要的自然保護地類型，是我國建立和完善以國家公園為主的自然保護地體系的重要組成部分。我國草原自然保護地的數量較少，保護面積較小，已不能滿足草原資源保護與可持續利用之間的需求。而草原自然公園的建設可以有效保護生物多樣性，因為草原自然公園的建設需要滿足典型性和面積要求，只有草場面積原則上超過500hm2以上的區域才有條件建立公園，而規模化的草原自然公園建設有利于維護草原生態系統穩定和生物多樣性，為各種生物提供食物來源和棲息地，有利于豐富我國草原植被和種質資源。草原生態系統需要受到嚴格保護是由草原生態的脆弱性決定的，一旦草原生態環境遭受破壞，其難以修復且生態修復成本高昂。此外，草原生態系統猶如一座巨型的基因庫，其中分布著種類繁多的草原植被和生物，這使得保護草原生態系統成為實現人類可持續發展和維護草原生物多樣性的重要措施，也為國家自然保護地體系的建設打下了堅實物質基礎。因此，建立國家草原自然公園是我國保護草原自然資源和生物多樣性的最有效途徑。

2.4 促進少數民族地區經濟發展的需要

我國草場80%主要分布在北方，北方以傳統的天然草原為主，草原面積2.93億hm2，占全國草原面積73.35%。同時，全國近4億人口生活在草原及附近地區，這使得草原生態環境保護和資源的有效利用對于少數民族實現脫貧攻堅和達到小康社會至關重要[7]。除此之外，草原對于蒙古族、維吾爾族在內的同胞來說具有特殊的感情和意義，這不僅關乎民族地區的經濟發展，還關乎民族地區的長期穩定和民族團結。因此，建設草原自然公園必須兼顧和考量民族地區的政治、經濟和生態問題，應以草原自然保護區為主體，將草原自然公園開發和宣傳作為民族團結和生態保護的教育基地，在優先保護的前提下劃出部分區域適當發展旅游業，通過旅游業帶來的可觀收益促進草原自然公園的可持續發展[8]。建立國家草原自然公園是保證草原自然資本存量并發揮草原自然資本效力的有效手段，能夠極大地促進民族地區經濟發展和提升少數民族群體幸福感。在草原自然公園建設中開展生態旅游，能夠為自然公園保護與維護籌集大量資金來維持基礎建設和日常管理工作，也能改善草原自然公園與當地牧區牧民之間的關系,使其真正成為草原自然公園建設的擁護者、參與者和治理者，促進自然公園保護事業持續發展。

3 建設好國家草原自然公園的幾項措施

3.1 完善草原自然保護地法律法規體系

完善草原自然保護地體系是迄今為止最有效的保護草原自然生態系統、維護草原生物多樣性的理想模式，但建設草原自然保護地體系涉及諸多利益主體、管理部門，是一個復雜的系統工程。國家草原自然公園與草原自然保護區立法,核心是要將這個復雜的系統工程所涉及的各種利益關系予以妥善調整,處理好人與自然的關系、人與人之間的社會關系，只有正確認識草原自然保護地體系的方位與使命,才可能解決立法的基本需求[9]。草原自然保護地法律法規體系的完善，是保護草原生態系統最有效的方式之一。但是，我國自然保護地相關立法層級較低，國家雖然也加快了《國家公園法》的立法過程，但已經頒布的《自然保護區條例》僅屬于行政法規，其位階低于法律，這使得《自然保護區條例》難以統領與自然保護區有關的各項法律法規。雖然我國已經頒布了《草原法》和《基本草原保護條例》，但是這些法律法規的制定沒有統籌和兼顧草原生態系統，也沒有將草原自然公園、草原自然保護地政策和制度納入其中。為了制定草原生態保護長效機制，需要以生態文明建設為指導，以國家公園為主體的自然保護地為指引，健全我國草原自然保護地體系[10]。同時，我國尚未修訂各部門分別制定的草原法規和規章，而這些立法存在部門法傾向,也存在分散化、類型化等問題，尚沒有形成以國家公園為主體、自然保護區為基礎、各類自然公園為補充的統一體系。我國自然保護地管理體系已經實現單一化，由國家林草局、國家公園局統一行使，但是過去各部門已經頒布的部門規章之間缺乏協調性，僅限于特定類型的自然保護地立法，這使得自然保護地體系存在漏洞和局限性。

3.2 建立國家草原自然公園的準入制度

國家草原自然公園是“國家名片”，必須要建立嚴格的準入制度，以保證和建設高水平和高質量的草原自然公園。創建新的草原自然公園，應滿足《草原公園試點函》所規定的基本條件(表5)。草原自然公園作為國家級生態保護試點區域，國家林草局要求需要滿足一些基本條件，其一是具備典型性和代表性：所在試點區域的草原生態景觀具有典型性和代表性;或者區域生態地位重要;或者草原生物多樣性豐富;或者生物物種獨特;或者草原主體功能及合理利用具有示范性。其二是面積要求：所在試點區域的草場面積原則上不低于500hm2,草原自然公園試點中草地面積一般應占公園總面積的80%以上。其三是權屬關系明確：所在試點區域的土地所有權、使用權權屬無爭議,所劃定的四周范圍清晰,相關權利人同意建設國家草原自然公園。其四是景觀、科研價值高：所在試點區域的自然景觀優美或者具有較高歷史文化價值；或具有重要或者特殊科學研究、自然教育價值。其五是交通便利：所在試點區域的交通方便,且具有通達性。經過對現有自然保護地歸并、整合、優化,只有符合以上條件的自然保護地才具備國家草原自然公園試點的資格。因此，在設立新的國家草原自然公園過程中，應該嚴格把控草原自然公園的準入機制，以便建設一批高質量的國家草原名片。

表5 國家公園與草原自然公園基本條件

3.3 健全國家草原自然公園長效投入機制

國家草原自然公園的建設應該有明確的計劃，國家林草局應定期出臺草原生態保護機制，發布以五年為周期的草原自然公園保護規劃，實現草原自然保護地體系的循環有序發展。這需要國家林草局拿出草原自然公園和草原保護區的維修經費，用于草場維護和修復。國家林草局和省級林草主管部門應該發揮草原保護和管理的主導作用，不斷加大草原自然公園和保護區的投入力度，給予草原自然公園和保護區環境維護、生態系統修復、科研、生態教育和監測等工作資金保障[11]。為此，第一要建立草原自然公園資金投入機制。資金的投入是建設好草原自然公園的先決條件，國家和地方政府需要通過財政撥款支持草原生態環境保護與修復，加大草原自然保護地資金投入規模。第二，要建立草原自然公園資金增長機制。在中央和省級層面，草原管理部門應定期出臺草原自然公園建設規劃，逐年增加草原生態保護專項資金支持，將資金用于急需草原生態修復的區域。第三，要建立健全草原自然保護地資金整合機制。地方草原管理部門，應加大草原自然保護區和自然公園的資金整合力度，確保資金的合理分配和使用，理清草原保護區和草原自然公園的交叉、重疊區域，避免草原資金的重復投入和下發。第四，建立草原自然公園資金精準實施機制。草原自然公園并非一劃了之，還需要對其各區域進行功能定位，精準對各區域進行資金投入。

3.4 建立草原資源利益分配和生態補償機制

一項制度的貫徹和落實離不開權責益的明確，草原自然公園建設也需要處理好各主體之間的權責益關系。同時，在草原自然公園建設中，應做好征地后的生態補償問題，從而解決牧區民眾缺少草地帶來的損失。首先，要處理好所有權關系。根據《憲法》規定，自然資源的所有權由國家或集體所有。草原作為一種給人帶來收入的經濟資源，其所有權由誰享有需要進一步明確，是國家享受完全的所有權，還是集體享受完全的所有權，還是國家和集體按不同比例享受所有權，這需要進一步立法明確規定。為了促進民族地區經濟發展，應該主要以集體享有草原自然公園的所有權為主，并通過法律賦予牧民對草原資源的收益權。其次，還需要明確草原自然公園的管理權，是由政府行使管理權，還是將這種管理權限下放到以社區為中心的牧區，如何明確政府和牧區所享受的具體的管理權限，又由誰來行使草原遭到破壞的監督權等。第三，一旦國家草原自然公園遭到破壞和污染，由哪些主體承擔責任，以及草原自然公園旅游開發的利益如何分配，這些都需要法律進一步明確。此外，在建設自然公園過程中雖然不存在權屬問題，但是如果在試點過程中沒有顧及給牧區人民造成的間接損失，那么草原生態保護必然得不到人們的擁護和支持，因此政府應該建立健全生態補償機制，對國家草原自然公園生態環境保護做出貢獻的社區及農戶通過轉移支付的方式給予生態補償,這樣有利于調動草原地區農牧民自覺維護草場資源和草原生態系統的積極性。

4 結語

我國已建立各類各級自然保護地1.18萬處，已形成橫向三類(國家公園、自然保護區和自然公園)和縱向三級(主體、基礎和補充)自然保護地體系，這為我國生態文明和美麗中國建設創造了良好條件。但是，在自然公園中如何進一步清晰劃分各類自然公園，如何明確各類自然公園之間的橫縱向關系，以及風景名勝區和水利風景區是否屬于自然公園等問題，國家亦需要對這些制度和問題在自然保護地體系中進行更詳細的明確和落實。