中外草牧業發展歷程、重點與中國草牧業發展措施

李新一，程 晨，尹曉飛，陳志宏，李 平

(1.全國畜牧總站/中國飼料工業協會，北京 100125；2.中國農業出版社有限公司(數字出版 與管理中心)，北京 100125；3.中國農業科學院草原研究所，內蒙古 呼和浩特 010010)

草牧業是在中國2015年中央“一號文件”中首次以官方文件的形式正式提出來的，包括草原生態保護、草產業、草食畜牧業，以及融合第一二三產業的草畜生產、加工和服務業的完整產業鏈，雖然是一個新詞，但其所包含的內容自古至今一直就有，從最初的草原游牧業到游牧加定居的草原畜牧業、飼草料產業、草畜產品加工業以及旅游服務業等，歷經幾千年歲月，對人類繁衍生息做出了不可磨滅的貢獻。追尋不同國家(地區)草牧業走過的足跡，探尋草牧業的發展歷程和經驗教訓，謀劃中國草牧業發展的措施，既是加強生態文明建設、推進農業供給側結構性改革、實施鄉村振興戰略的迫切需要，也是在經濟全球化、貿易自由化的大背景下充分利用兩個市場、兩種資源推動產業高質量發展的現實選擇。

1 國內外草牧業發展歷程

1.1 原始游牧階段

人類社會在采集狩獵過程中，學會了馴養動物，過著“逐水草而居”的游牧生活，形成了草牧業的雛形。中國草原學家任繼周認為,游牧生活實質上是家畜引導著人的適應性生產行為，畜群依照草地飼草與水源的分布狀況而不斷轉移，人跟著自己的食物源——畜群而游弋，就是一條自然食物鏈，也是最初的人類農業系統和人類最早的仿生學。英國著名歷史學家湯因比在著作中寫到：“游牧生活是利用干旱草原而不毀壞它的最具建設性的生產方式”、“大草原的游牧生活是最有利的生活方式，它可以開發大自然，卻又不把它變為不毛之地”[1]。中國是歷史不曾中斷的文明古國，從距今8000多年伏羲氏時代的原始草原狩獵業，到傳統的草原游牧業，記載草原狩獵和游牧文化的史料非常豐富，比如：藏族先人——古羌人從1萬年前將野牦牛馴化放牧，4500年前將野牦牛馴化成家牦牛，記錄古羌人的史料《后漢書·西羌傳》中描述羌人：“所居無常，依隨水草，地少五谷，以產牧為業”，西藏發現古代巖畫70多處，主要分布在羌塘高原，青海發現10多處巖畫，主要分布在柴達木盆地和青海湖盆地，記載著騎馬、狩獵、放牧等表現人與動物關系的畫面[2]；記錄蒙古族游牧的史書有“逐水草遷徙”的描述，將牧場劃分為冬春營地、夏營地和秋營地等，牧民在長期的游牧過程中總結出“夏季放山蚊蠅少，秋季放坡草籽飽，冬季放彎風雪小”、“冬不吃夏草，夏不吃冬草”等規律。在游牧文化中，受信仰薩滿教所崇尚的自然萬物有靈論和喇嘛教因果法則、慈悲心懷的影響，對自然愛護有加，形成了良好的生態保護意識。現有草牧業發達國家的草原游牧歷史一般較短，比如澳大利亞于18世紀至19世紀初，以牧民隨意放牧的粗放型發展方式為主；美國西部草原從16世紀發展養牛業，17世紀初開始移民至1776年宣布獨立，到18世紀中期歐洲移民進行草原大開發前都是以草原游牧業為主[3]。雖然草原游牧業是在科技不發達、認識水平不高的情況下形成的一種原始草牧業形態，但是積累的草原文化和文明成果中國走在了世界的前列，對現代草原畜牧業發展和生態文明建設具有重要的借鑒價值。

1.2 生態損壞階段

人類在狩獵和游牧過程中，既學會了馴養動物，也學會了采集種子種植飼草和谷物，進行墾草種田。隨著人口增長和經濟發展需要，草地放牧牲畜數量大幅度增加，出現了超載過牧和濫墾亂挖等現象，造成了嚴重的生態問題，阻礙了草牧業的進一步發展。美國西部草原從1865年起牲畜數量逐漸增多，至第一次世界大戰時家畜數量達到了高峰，導致草原資源枯竭，1930年美國林業局調查后確認過牧毀壞了一半以上的草地資源，3/4的草原仍在繼續退化，1933年暴發的黑風暴橫掃了4個州，毀壞農田上千萬畝(15畝=1hm2)[4]；1954年到1963年，蘇聯在哈薩克、西伯利亞、烏拉爾、伏爾加河沿岸和北高加索地區盲目開荒近0.6億hm2，也引起了“黑風暴”災難；澳大利亞在年降雨量200mm以下的少雨地區，草場植被由于過牧而被破壞后需要25年才能恢復[5]。中國對草原的破壞有兩個時期，一是以商鞅變法提出“墾草”政策為代表，墾草造田長達數千年，導致“絲綢之路”沿線草原開墾后又棄耕，出現了沙進人退問題[6]；二是新中國成立后為解決吃肉和吃飯問題，因開墾草原和超載過牧導致草原退化、沙化、鹽漬化，到本世紀初全國約90%的可利用天然草原出現了不同程度的退化，中度和重度退化面積占了近50%，產草量比20世紀80年代平均下降30%～50%，部分草場完全喪失生產能力。特別是受“以糧為綱”思想的影響，出現了對草的歧視問題，有了草包、草寇、草草了事、草菅人命等貶義詞，對我們這個擁有幾千年草原文明史的國家而言應該是一個遺憾，這是導致中國草牧業發展落后于發達國家的根本原因。

1.3 保護建設階段

針對草原超載過牧、濫墾亂挖、管理無序等原因導致的生態環境破壞和草牧業難以為繼問題，各國采取了完善法律、改良草地、科學放牧、種草養畜等措施保護生態環境和促進產業發展。美國1934年通過了“泰勒放牧法案”，規范放牧行為并在西部天然草地上進行補播改良，對補播機具和方法作了改進，約有2533萬hm2天然草地改建為人工植被[4]；加拿大于1935年在農業和農業食品部成立了草原恢復局，致力于草原保護建設、社區牧場管理和技術推廣等方面的工作，90%以上的草場都有圍欄，實行劃區輪牧[7]；蒙古國從20世紀50年代末期開展了草原水利化運動，到20世紀70年代60%以上的放牧草場得到了水源保證[5]；澳大利亞自20世紀50年代以來加強草糧輪作和人工草地建設，將豆科飼草苜蓿或地三葉與作物輪作，20多年時間全澳人工草地總面積增加了近2000萬hm2[8]；日本1967年人工草地面積只有18萬hm2，到70年代初期已發展到35萬hm2[5]；新西蘭在100年前將原來的熱帶常綠森林砍伐后建成人工草地，人工草場約占全國草場總面積的70%，每年還用飛機施肥1～2次，防止草場退化[9]。中國1985年頒布實施了《中華人民共和國草原法》，草原管理走上了法治化軌道；1998年發生世紀大洪水后，開始實施退牧還草、京津風沙源治理、西南巖溶地區石漠化治理等草原保護建設項目，開展草原修復改良；2008年發生三聚氰胺嬰幼兒奶粉事件后，實施了草原生態保護補助獎勵政策、振興奶業苜蓿發展行動等項目；2015年中央“一號文件”提出加快發展草牧業后又新設了糧改飼等項目，加上原有的秸稈養畜、牛羊良種補貼等項目，草牧業發展政策環境向好，草原生態惡化的趨勢得到了初步遏制，農區種草養畜步伐也明顯加快。

1.4 功能拓展階段

隨著經濟全球化和貿易自由化的發展，草牧業產品的國際貿易量顯著增加，全球2001年草產品出口量僅588萬t,目前增加到近1000萬t，國際市場上出口草產品的國家近80個，美國、澳大利亞、西班牙、加拿大、意大利是主要供給國，美國苜蓿產業化生產始于20世紀30年代，種植面積和產量位居世界第一位，2001年美國苜蓿產品出口量為232萬t，2016年出口量增至492萬t，國際市場占有率由28%提高到53%；20世紀90年代起，澳大利亞就開始出口燕麥干草，2000年燕麥草出口量高達246萬t,2007年出口量為76萬t，2016年出口量又增加到125萬t[9]。中國草產品進口量從2008年起逐年增加，牛肉貿易也從2009年開始由凈出口轉為凈進口，2019年草產品進口總量為162.68萬t，約占中國商品草生產總量的16.0%；草種子進口5.13萬t，約占中國草種子生產總量的51.5%；牛肉進口165.99萬t，同比增加60%；羊肉進口39.24萬t，同比增加23%；牛羊肉進口總量約占中國牛羊肉生產總量的18%。2019年發生中美經貿摩擦，2020年又出現了新型冠狀病毒疫情，草牧業產品進出口貿易波動很大，成為影響國際貿易和食物安全的重要商品。草牧業還具有休閑旅游等多功能性，在保護草原生態環境和增加農牧民收入方面發揮著重要作用，美國的第一個休閑牧場是1880年在中西部的北達科他州成立，20世紀五六十年代在公共土地政策方面扶持戶外旅游項目，牧場為游客提供騎馬、擠牛奶等休閑娛樂服務[10]。到意大利中部城市阿布魯佐農場旅游的游客可以參與“領養一只羊”活動，領養人支付領養成本，同時獲得農場生產的羊奶奶酪及香腸等農產品作為回報[11]。1983年德國修訂《市民農園法》，支持農業體驗和休閑度假[12]。農場旅游也是新西蘭比較流行的鄉村旅游方式，游客參觀養殖場，體驗牧羊犬表演、剪羊毛、擠牛奶等活動，品嘗特色的美食和飲品等。中國的鄉村旅游萌芽于20世紀70年代早期，2007年中央“一號文件”中首提農業的多功能性，要求注重開發農業的生態保護、觀光休閑、文化傳承等功能，2016年全國鄉村旅游接待游客近21億人次，營業收入超過5700億元，從業人員845萬，帶動670多萬戶農民受益[13]。中國有美麗的草原、悠久的文化和燦爛的文明，發揮旅游服務功能具有很大的潛力，是今后推動草牧業發展的重要抓手。

2 國內外草牧業發展重點

2.1 草原畜牧業

草牧業發達國家重點從科學管護、改良種草、劃區輪牧等方面發展草原畜牧業。美國將占全部草原40%的國有草場通過設立自然保護區、國家公園進行有效保護，對退化草原采取圍欄封育、輪牧、人工種草、改善水文條件、公有化等措施加強保護利用，相繼出現了多種放牧制度和方法，如連續放牧、延遲放牧、季節放牧、輪牧、延遲-輪牧、休閑-輪牧等[4]；加拿大規定天然草場放牧強度不得超過產草量的50%～60%，人工草場放牧強度不得超過產草量的80%，如果載畜率和放牧強度超過了規定的標準，國家有權進行干預，收回租給私人的草場[14]。澳大利亞采取補播、施肥、灌溉等措施改良草地，在不補飼的放牧條件下奶牛年產鮮奶5t以上，肉牛18月齡體重可達350kg以上，降低了飼養成本，提高了經濟效益，還通過劃區輪牧提高載畜量20%、畜產品增加30%[9]。新西蘭明確放牧系統理論和管理戰略，包括目標(畜產品種類、數量)、規劃(家畜數量、畜種、草種)、管理(營銷、放牧、飼料儲存、飼草高度)等，采取儲存青干草和青貯飼草達到飼草料平衡，很少使用精料[15]。蒙古國根據草原類型對牲畜進行了區劃，西北部杭愛山區各省以牛、綿羊為主，中部平川草原各省以綿羊、牛為主，西南部戈壁則以駱駝、山羊為主，馬均勻分布在各類地區；為保證牲畜冬季補飼需求還加大了天然草地打草量，1981年達到119.7萬t，比1970年增長了129%[16]。中國從本世紀初開始實施退牧還草、京津風沙源治理等項目，尤其是2011年開始實施草原生態保護補助獎勵政策后，有力地促進了草原保護建設工作，2017年草原承包面積、禁牧面積、休牧面積、輪牧面積和圍欄面積分別是2001年的1.68倍、9.46倍、25.06倍、6.84倍和5.32倍(見表1)；2017年全國天然草原鮮草產量和全國天然草原理論載畜量比2010增長9.07%和7.50%，草原綜合植被蓋度比2011年增長4.3%；全國天然草原超載率比2010年下降了18.7%(見表2)。總體上看，中國草原保護建設工作滯后于發達國家30～50年，當前正處于保護建設的關鍵時期，尚未進入生產和生態協調發展階段。

表1 2010～2017年全國草原保護建設情況(單位:萬hm2)

表2 2010～2017年全國天然草原生產生態情況

2.2 飼草料產業

世界上絕大多數國家都把建設高質量的人工飼草料基地作為緩解草原放牧壓力、推動草牧業發展的重要措施，有的國家在具備條件的天然草地種植飼草，有的國家在耕地上種草或者實行糧草輪作，飼草料加工能力不斷增強，草產品種類也很豐富。美國的苜蓿種植面積僅次于小麥、玉米和大豆，是第四大作物，被稱為“草黃金”；荷蘭約有2/3的耕地用于種植苜蓿，還有一部分耕地種植飼用玉米，兩者合計占全國農用地面積的近70%[17]；日本1965年僅有14萬hm2耕地種植飼草，1971年達到62.1萬hm2，現有種草面積100萬hm2以上[18]；澳大利亞人工草地面積占全國草原總面積的58%，處于世界領先地位；新西蘭已有60%以上的國土成為人工草地[9]。各國在擴大人工草地面積的同時還提高了單產，澳大利亞從20世紀50年代到60年代平均單產提高9.6%，美國從1955年到20世紀70年代初單產提高8.7%，法國從1965年到1969年五年內單產提高15%[5]。美國從1927年開始開發草粉生產，丹麥在20世紀60年代就采用先進的快速烘干法和集約化生產方式生產草粉，法國1950年才開始生產草粉，但發展速度很快，成為苜蓿粉主要出口國[19]。中國本世紀初在西部大開發戰略的引領下，出現了一個飼草產業發展的小高潮，后來因為糧食產量下滑又回歸到種糧上來，出現了一個低谷，此后由于2008年發生三聚氰胺嬰幼兒奶粉事件，國家實施了振興奶業苜蓿發展行動和糧改飼等項目，飼草料產業在徘徊中發展。中國飼草料種植包括土地翻耕種草和天然草原改良及飛播種草三類，2017年全國種草保留面積1970.47萬hm2，比2001年增長了16.65%，其中人工種草、改良種草分別為1202.27萬hm2、714.07萬hm2，分別比2010年增長了24.93%、14.36%(見表3)。全國商品草生產面積、總產量分別為133.48萬hm2、1018.69萬t，分別是2001年的7.33倍和6.83倍，草產品加工企業(含合作社)795家，比2001年增加了787家(見表4)。中國商品草生產能力和水平不強，全國每年累計種草保留面積近2000萬hm2，其中商品草生產面積僅占6.7%，在數量和質量上缺乏國際競爭優勢。中國人多地少，不能照抄照搬西方國家的做法，比如加拿大耕地面積約6800萬hm2，永久性耕地占0.3%左右，人均耕地面積約1.8hm2；中國耕地面積約1.22億hm2，永久性耕地占8.1%左右，人均耕地面積僅約0.1hm2；美國平均每個家庭農場的耕地面積達到了809.37hm2，最多的突破了8093.7hm2[20～21]；歐盟15個國家家庭農場的平均經營規模是18hm2，中國戶均經營規模也就0.5hm2，發展飼草產業要充分利用各種資源走精細化管理的道路。

表3 2001～2017全國種草情況(單位:萬hm2)

表4 2001～2017年全國商品草生產情況

2.3 草食畜產業

世界上奶牛、肉牛和羊等主要草食牲畜總體上呈現數量增加、規模擴大、單產提高、科技推動的趨勢，比如美國肉牛業始于500多年前哥倫布發現新大陸時，1984年牛肉產量1092.7萬t，2005年牛肉產量達到1146萬t，約占世界總產量的24%。德國歷史上以養殖奶牛為主，20世紀60年代開始重視肉牛生產，西德1960年牛肉產量為105萬t，1980年達到157萬t，成為牛肉輸出國[22]。日本食用牛肉始于1853年，2016年牛肉消費量為123.1萬t，比1960年增加了8.4倍，人均消費量為6.0kg，較1960年增加4.9kg[23]。澳大利亞細毛羊產業始于18世紀后期，19世紀已發展為農業的主要產業，綿羊的數量和羊毛產量多年居世界第一位，號稱“綿羊王國”[24]。1960年到2003年，荷蘭奶牛單產水平由3996kg提高到7493kg，家庭農場的數量由18.5萬個減少到2.5萬個，平均飼養規模由9頭增加到59頭，全國牛奶總產量從672萬t增加到1107萬t[25]。1996～2014年世界各國奶牛的平均養殖規模均在增長，新西蘭、澳大利亞和美國平均養殖規模分別達到410頭、268頭和181頭，德國和荷蘭的平均養殖規模在50頭左右[26]。中國肉牛和羊的養殖歷史悠久，但近現代以來由于受“豬糧安天下”思想的影響，牛羊養殖業相對滯后，20世紀90年代通過發展秸稈養殖業，牛羊養殖數量有所增長，近年來在膳食結構調整的拉動下牛羊肉產品價格連續多年上漲，肉牛和肉羊養殖數量進一步增加，2008年發生三聚氰胺嬰幼兒奶粉事件后，中國奶業也在政策的推動下快速發展。2018年，牛和羊的飼養量分別為13312.8萬頭和60724萬只，分別是1949年的3.03倍、14.33倍；牛肉、牛奶和羊肉產量分別為644.1萬t、3074.4萬t和475.1萬t，分別是1980年的23.94倍、26.94倍和10.68倍(見表5)；奶牛年存欄100頭以上、肉牛年出欄50頭以上、羊年出欄100只以上的規模化飼養比重分別為61.4%、26.0%和38.0%，分別比2003年提高了48.9%、12.5%和10%(見表6)。中國牛肉和奶類人均消費量分別為46kg和27.3kg，只有世界平均水平的48.9%和25.5%;美國、德國、巴西的牛肉、羊肉和奶類三項產

表5 1949～2019年中國牛羊養殖數量和牛奶產量

值約占其肉蛋乳總產值的54.9%、57.5%和59.0%，而中國僅占18.2%[27]。隨著人民生活水平提高、飲食結構變化和農業供給側結構性改革的推進，中國牛羊等草食牲畜生產還有很大的增長空間。

表6 2003～2018年全國奶牛、肉牛、羊規模化飼養比重(%)

2.4 畜禽飼草種業

草牧業發達國家都非常重視種業建設。美國從1776年獨立起就開始從歐洲大陸和中南美洲引進作物種質資源，20世紀40年代草種子生產還是飼草生產的副產品，平均產量150～300kg/hm2，到20世紀90年代牧草種子的平均單產量達到1125kg/hm2，每年僅苜蓿育成登記品種就多達150～250個[28～29]；加拿大的飼草種子生產開始于19世紀末，在普列利草原實驗站通過100多次引種試驗，選出了具有高產特性的無芒雀麥和粗穗披堿草，20世紀50年代開始在飼草種子生產中實行審定制度，70年代引入切葉蜂后解決了紫花苜蓿種子生產中昆蟲傳粉問題，種子產量迅速增加，在世界紫花苜蓿種子生產中占有重要的地位[30]；英國1670年成立了世界上最早的種質保存庫，自1969年起開始了自愿的種子認證制度，1976年加入歐盟后開始實施強制認證制度；澳大利亞原產牧草種質資源比較貧乏，近20年來組織派遣考察隊從土耳其、以色列、伊拉克、伊朗、阿富汗等地區重點收集禾本科種質資源約1.5萬份[28]。全球范圍內領先的牛育種公司也主要分布在美國、加拿大等發達國家，美國ABS Ulobal公司2013年有1800多萬劑凍精銷售至全球90多個國家[31]；以色列從20世紀20年代起加強奶牛繁育體系建設，經歷了五次大的奶牛雜交和品種引進，培育出了現在牛奶產量居世界首位的以色列荷斯坦奶牛[32]；世界肉羊產品的主要出口國，尤其是國際競爭力比較強的國家也都建立了種畜禽繁育體系。中國雖然擁有豐富的黃牛品種資源，但是改良繁育水平不高，出肉率低、生長速度慢，不適合優質牛肉生產；奶牛主要是中國荷斯坦牛及其雜交改良牛，純種荷斯坦奶牛比例不到50%，與發達國家有較大差距。中國的草種業發展比較早，20世紀80～90年代就開始支持草種田建設，1987年開始全國草品種審定工作，1998年建設了飼草種質資源保存庫和備份庫，2008年起開始組織全國性的草品種區域試驗，已保存飼草種質資源近7萬份，審定新草品種584個。同發達國家相比，中國飼草種業發展較為落后，2017年種子田面積9.73萬hm2，種子產量98877t，分別比2001年減少了38.0%和22.5%，多年生種子產量和一年生種子產量波動都很大(見表7)。草品種選育能力也不強，1987～2019年年均審定飼草新品種不到18個，最多的2010年為46個，最少的2012年僅有9個，育成品種數量不到審定品種總量的一半，年均不到7個(見表8)。

表7 2001～2017年飼草種子田面積(萬hm2)及產量(t)

表8 1987年～2019年審定品統計(單位:個)

3 中國草牧業發展措施

3.1 轉變發展理念

2018年中國人均占有糧食472kg,超世界人均125kg;肉類人均61kg,超世界人均18kg;水產品人均46kg,超世界人均23kg。發達國家畜牧業總產值占農業總產值的比重在50%以上，有的高達80%，中國畜牧業總產值占農業總產值的比重不到30%。中國牛肉人均消費量不到世界平均水平的50%，人均乳品消費僅為世界平均水平的1/3、亞洲的1/2；牛肉、羊肉和奶類三項產值占肉蛋乳總產值的18.2%，分別比美國、德國、巴西少36.7%、39.3%和40.8%。中國口糧消費每年約2億t，占糧食總產量的1/3；飼料糧消費3億t～4億t，糧食安全已轉變成飼料糧安全，間接地體現出豬和雞等耗糧型畜牧業的生產問題。從世界生產消費趨勢看，今后中國農業的重點應轉到畜牧業發展上來，特別是要下大力氣發展牛羊等草食畜牧業。要加強宣傳引導，改變人們對草牧業的歧視問題，提高對保護生態環境和種草養畜的認識，創造有利于草牧業發展的氛圍。

3.2 科學設計規劃

中國有2.2億農戶，戶均經營規模約0.5hm2，加上流轉的土地戶均也就是0.7hm2。中國人均草地占有量約為0.33hm2，不足世界人均草地面積的一半，中國種草保留面積不到草地總面積的5%，與發達國家的差距更為明顯。中國發展草牧業既要繼承和發揚悠久的草牧業文化和草原文明成果，還要借鑒發達國家現代科學技術和管理經驗，發揮好氣候和土壤類型多樣的優勢，充分利用北方天然草原、南方草山草坡、各類農閑田資源以及種植業結構調整騰出來的耕地，科學合理設計不同地域和不同需求的草牧業發展目標，選擇適宜的草牧業生產技術和發展模式。

3.3 強化科技支撐

中國草地生產力水平不高，單位面積草原的產值僅相當于美國的1/20，澳大利亞的1/10，荷蘭的1/50。發達國家草牧業科技貢獻率已達到70%以上，而中國尚不足30%。中國在四千多年發展歷史過程中形成的飼草作物與糧食作物輪作、間作、套作，用于培肥地力和飼養牲畜的生產模式出現了中斷，而美國等國家學習借鑒了中國的做法，近些年來在作物栽培、土壤農化、植物保護、水土保持、農業機械等理論和技術上取得了系統性成果。中國現代草牧業的發展滯后于發達國家幾十年，在種業、機械、草地改良、農田種草和草畜融合發展技術上有很大的差距，要堅持引進消化吸收再創新、自主創新和集成創新相結合。其中，現代育種技術和大型機械研制等主要是通過引進消化吸收再創新來解決；適合山地飼草種植收獲加工的機械設備、適宜小氣候帶的飼草品種選育等科技成果主要通過自主創新來解決；要加強物聯網、互聯網、空地一體化等現代信息技術的應用，提升科技支撐能力和水平。

3.4 完善政策措施

世界各國都對草牧業發展予以大力扶持，比如澳大利亞對農場主征收收入稅七年統一計算，虧損或沒有實現利潤不繳納收入稅；新西蘭對虧損農場也不收稅，還給予一定比例的稅收返還；歐盟20世紀90年代把生態補貼納入政策支持范圍，成為農業補貼政策的核心，不再實施價格補貼；美國20世紀80年代開始實施土地休耕保護計劃(CRP)，通過政府財政補貼開展休耕還林、還草；英國在第二次世界大戰后，采取補貼制度推動肉牛業發展；日本20世紀50年就開始實施草原保護建設工程措施，并采取扶持政策刺激國內肉牛產業發展等。本世紀以來，中國采取了草原生態修復、牛羊改良、種植業結構調整種草、農牧民補助獎勵等扶持草牧業發展的政策措施，但總體上還不足以支撐草原生態保護和草牧業發展的需要。黨的十九大提出了發揮市場機制在資源配置中的起決定性作用和更好發揮政府作用的經濟體制改革要求，中國推動草牧業發展要在市場機制的引領下，充分考慮草牧業在確保生態安全、維護食物安全和增加農牧民收入等方面的重要作用，研究出臺財政、金融、稅收、土地等方面的全面性、系統性的政策措施。

3.5 加強法制建設

發達國家的草牧業發展過程也是一個持續立法、修法和完善法律的過程。美國制定了一系列與草牧業有關的法律，包括1934年的“泰勒放牧法案”，1960年的《多用途可持續生產法》，1969年的《國家環境政策法》，1974年《森林和草原可更新資源法》，1976年的《聯邦土地政策和管理法》，1978年的《國有草原改良法》等。意大利于1985年實施了第一部關于農業旅游的國家法律，成為首個將農業旅游納入法律體系的國家。澳大利亞有著嚴格的草地管理法律制度，如新南威爾士《1901年西部土地法案》、昆士蘭州《1994年土地法》、南澳大利亞《1989年牧場土地管理和保護法案》、西澳大利亞《1997年土地管理法案》、北部疆域《1992年牧場土地法》等。中國與草牧業有關的立法工作主要開始于20世紀80年代，相關的法律制度包括《中華人民共和國草原法》、《森林法》、《種子法》、《畜牧法》等國家法律和《草種管理辦法》等部門及地方規章，但由于資源、生態、產業分屬不同的部門進行管理，法規之間的銜接配套不夠緊密，有些地方還存在沖突或者尺度不一致等問題，在生態文明建設、農業結構調整、產業多功能性發揮等方面還有法律法規的空白點，需要盡快研究完善，為草牧業發展提供健全的法制環境。

4 小結

中國有著幾千年的草牧業發展史，近現代以來受“以糧為綱”、“豬糧安天下”等思想的影響，在草牧業發展能力和水平上滯后于發達國家。通過借鑒和引進發達國家的現代理念和先進技術，充分利用后發優勢實現跨越式發展，是中國改革開放以來發展經濟的成熟經驗，中國在現代草原畜牧業、飼草料產業、草食畜產業和畜禽牧業種業等方面，無論是起步時間還是發展水平都滯后于發達國家，既要積極向發達國家學習，又要立足中國國情，走出一條具有中國特色的草牧業發展道路。