后疫情時(shí)代如何適應(yīng)氣候變化

劉慧心 崔瑩

2021年是全球氣候危機(jī)愈演愈烈的一年，我們看到美國和加拿大猖獗的野火、西歐和河南嚴(yán)重的洪災(zāi)，以及馬達(dá)加斯加持續(xù)的干旱，各類極端事件頻繁發(fā)生，都不斷地提醒著人類氣候變化的嚴(yán)峻事實(shí)。根據(jù)政府間氣候變化專門委員會(huì)（IPCC）最新發(fā)布的第六次評估報(bào)告（AR6），全球地表氣溫預(yù)計(jì)將在至少本世紀(jì)中葉前持續(xù)增長，且很大概率在2040年前較工業(yè)化前水平升高1.5℃。隨著氣候變化趨勢愈加難以遏制，人類必須考慮如何應(yīng)對來自于氣候變化的影響，盡可能地去適應(yīng)氣候變化。另外，在2021年，新冠疫情的沖擊也依舊持續(xù)地影響著整個(gè)社會(huì)秩序。在此背景下，2021年11月4日，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）發(fā)布了最新的《2021年適應(yīng)差距報(bào)告：風(fēng)暴前夕》（下文簡稱《報(bào)告》 ），提出了要在后疫情世界中適應(yīng)氣候變化。 本文將對該報(bào)告的關(guān)鍵內(nèi)容進(jìn)行總結(jié)，分析中國適應(yīng)氣候變化的現(xiàn)狀與未來發(fā)展，并對中國強(qiáng)化適應(yīng)氣候變化的行動(dòng)提出建議。

一、《2021適應(yīng)差距報(bào)告：風(fēng)暴前夕》報(bào)告要點(diǎn)

作為UNEP《適應(yīng)差距報(bào)告》的第六版，2021年報(bào)告延續(xù)了往年的基本框架，將其內(nèi)容分為三部分：（1）全球適應(yīng)規(guī)劃、資金和實(shí)施的現(xiàn)狀和進(jìn)展;（2）新型冠狀病毒疫情造成的新后果; （3）氣候變化適應(yīng)進(jìn)展展望，并對全球適應(yīng)氣候變化的基本情況以及重點(diǎn)議題的進(jìn)展做出了全面分析，為《巴黎協(xié)定》下2023年的全球盤點(diǎn)進(jìn)行了相關(guān)的準(zhǔn)備工作。

（一）全球適應(yīng)規(guī)劃、資金和實(shí)施的現(xiàn)狀和進(jìn)展

盡管受到新冠疫情影響，但是全球適應(yīng)氣候變化工作依舊穩(wěn)步推進(jìn)。報(bào)告統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，目前約有79%的國家已經(jīng)通過了至少一項(xiàng)國家層面的適應(yīng)規(guī)劃文件，例如計(jì)劃、戰(zhàn)略、政策或法律等。雖然新冠疫情影響到部分國家適應(yīng)計(jì)劃的編制，尤其是最不發(fā)達(dá)國家，但是相較于2020年，通過了至少一項(xiàng)適應(yīng)規(guī)劃文件國家的比例依舊提高了9%，另外還有9%的國家正在起草制定它們的第一份適應(yīng)規(guī)劃文書，全球適應(yīng)氣候變化的意識和行動(dòng)正在進(jìn)一步強(qiáng)化。

從各國適應(yīng)規(guī)劃的具體情況來看，規(guī)劃的充分性和有效性有所改善，但整體水平依舊有待提高。在充分性上，超過三分之二的國家對重點(diǎn)領(lǐng)域的氣候風(fēng)險(xiǎn)提出了一系列的適應(yīng)方案，且更大程度地強(qiáng)化了適應(yīng)規(guī)劃過程中利益相關(guān)方的參與（相較于2020年提高22%），大規(guī)模地將性別因素納入適應(yīng)規(guī)劃的考量（相較于2020年提高40%），體現(xiàn)了對于適應(yīng)主體的密切關(guān)注。在有效性上，各國通過在適應(yīng)規(guī)劃中制定更為詳細(xì)的投資制度、法規(guī)和激勵(lì)措施（相較于2020年分別提高約20%），一定程度上提高了適應(yīng)規(guī)劃的可實(shí)施性，但整體上制定了相關(guān)制度的國家比例依舊不足50%。同樣，在對于行業(yè)或地方適應(yīng)規(guī)劃的縱向協(xié)調(diào)以及監(jiān)測和評價(jià)機(jī)制的建立方面，適應(yīng)規(guī)劃中存在相應(yīng)內(nèi)容的比例依舊不足三分之一。全球適應(yīng)規(guī)劃情況雖然在上一年度內(nèi)有所改善，但規(guī)劃的不充分、不完善可能為氣候?yàn)?zāi)害的發(fā)生遺留更大的風(fēng)險(xiǎn)。

發(fā)展中國家適應(yīng)成本的提高，加之適應(yīng)資金供給的不變或減少，導(dǎo)致適應(yīng)資金缺口不斷擴(kuò)大。根據(jù)《2016年適應(yīng)差距報(bào)告》的測算，發(fā)展中國家年度適應(yīng)成本到2030年預(yù)計(jì)為1400億-3000億美元，到2050年為2800億-5000億美元，而截至目前，最新的適應(yīng)成本估算普遍處于上述估計(jì)的上限范圍，這主要源于全球氣候風(fēng)險(xiǎn)的不斷提高。尤其在全球無法將升溫幅度控制在《巴黎協(xié)定》約定的2℃以內(nèi)的情況下，適應(yīng)氣候變化的成本將越來越高。而在資金供給端，受新冠疫情影響，政府和金融機(jī)構(gòu)提供的部分資金可能優(yōu)先用于緊急的衛(wèi)生和財(cái)務(wù)需求，適應(yīng)資金預(yù)計(jì)將趨于穩(wěn)定甚至下降?！秷?bào)告》預(yù)計(jì)發(fā)展中國家氣候適應(yīng)成本已經(jīng)是當(dāng)前公共氣候適應(yīng)資金流的5-10倍，而且有證據(jù)顯示當(dāng)前的氣候適應(yīng)缺口正在逐步擴(kuò)大。

發(fā)展中國家的適應(yīng)資金需求和供給的主要領(lǐng)域基本匹配。基于26個(gè)發(fā)展中國家向《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）提交的國家自主貢獻(xiàn)（NDC）和國家適應(yīng)計(jì)劃（NAP），報(bào)告分析了這些國家分部門的適應(yīng)資金需求，發(fā)現(xiàn)主要的適應(yīng)資金需求來源于農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、水和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理四個(gè)部分，適應(yīng)資金需求占比分別為26%、22.6%、15.2和12.5%。而對于適應(yīng)行動(dòng)的實(shí)施，經(jīng)合組織（OECD）數(shù)據(jù)顯示，在2010至2019年間，前十大捐助者資助了2600多個(gè)項(xiàng)目，其中農(nóng)業(yè)、生態(tài)系統(tǒng)、水資源、基礎(chǔ)設(shè)施是除了多領(lǐng)域項(xiàng)目之外占比最大的項(xiàng)目類別，占比分別為22%、21%、12%和10%。較為重合的領(lǐng)域分布體現(xiàn)了在當(dāng)前適應(yīng)實(shí)施工作中對于優(yōu)先部門事項(xiàng)的清晰理解。但是在實(shí)施水平上，除了總體不足外，還發(fā)現(xiàn)有超過三分之一的項(xiàng)目不滿足OECD將適應(yīng)作為其“活動(dòng)設(shè)計(jì)的根本或動(dòng)機(jī)”的要求，當(dāng)前所實(shí)施的適應(yīng)工作嚴(yán)重滯后于氣候變化需求。

（二）新冠疫情對適應(yīng)規(guī)劃和資金的影響

新冠疫情的發(fā)生提高了適應(yīng)工作開展的難度。報(bào)告研究顯示，新冠疫情和氣候變化的同時(shí)發(fā)生引發(fā)了復(fù)合風(fēng)險(xiǎn)，造成全球整體適應(yīng)能力的降低。尤其在新冠疫情影響下，一些經(jīng)濟(jì)部門發(fā)展放緩，失業(yè)和貧困加劇，造成弱勢群體在面對極端天氣時(shí)更加脆弱。同時(shí)，新冠疫情的發(fā)生雖然督促了部分國家開展NAP的編制，但是證據(jù)顯示，對于更多國家，新冠疫情延緩了NAP的編制進(jìn)程。截至2021年7月底，154個(gè)發(fā)展中國家中僅有24個(gè)完成并提交了它們的第一份NAP，仍有至少125個(gè)國家處于NAP編制的過程中。

盡管新冠疫情后的復(fù)蘇計(jì)劃為綠色復(fù)蘇提供了機(jī)會(huì)，但是這些機(jī)會(huì)沒有得到很好的利用。截至2021年8月15日，全球各國已經(jīng)啟用了16.7萬億美元的財(cái)政刺激計(jì)劃用于應(yīng)對新冠疫情造成的經(jīng)濟(jì)影響，為加強(qiáng)適應(yīng)投入，構(gòu)建更加綠色、更具韌性的經(jīng)濟(jì)社會(huì)創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。然而，實(shí)際證據(jù)表明，刺激資金應(yīng)用于綠色復(fù)蘇和韌性復(fù)蘇的比例十分有限，部分復(fù)蘇計(jì)劃甚至導(dǎo)致了氣候韌性的削減。在研究的66個(gè)國家中，僅有不到三分之一的國家在其刺激計(jì)劃中明確支持了適應(yīng)氣候變化的相關(guān)舉措，這些國家大多受到氣候變化最直接的影響，包括一些小島嶼發(fā)展中國家。

新冠疫情加劇了部分國家的負(fù)債壓力，可能阻礙未來氣候適應(yīng)資金的支出。新冠疫情對許多國家造成了財(cái)政上的壓力，許多國家需要通過增加負(fù)債來資助國家的援助和復(fù)蘇計(jì)劃。國際貨幣基金組織（IMF）數(shù)據(jù)顯示，全球平均公共負(fù)債占GDP的比重已在2020年達(dá)到97.3%，較疫情前的預(yù)測水平高出了13個(gè)百分點(diǎn)。更高的負(fù)債水平、更緩慢的經(jīng)濟(jì)增長，以及更低的主權(quán)信用評級，都對政府在未來加大適應(yīng)投資形成了阻礙。

需要總結(jié)新冠疫情下進(jìn)行適應(yīng)規(guī)劃和融資工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。由于新冠疫情的爆發(fā)會(huì)加重氣候變化帶來的風(fēng)險(xiǎn)，建立綜合管理機(jī)制以完善災(zāi)難的風(fēng)險(xiǎn)管理是重要的應(yīng)對措施，能將系列化的風(fēng)險(xiǎn)管理和適應(yīng)目標(biāo)相結(jié)合。也可利用現(xiàn)有的適應(yīng)政策去強(qiáng)化對于復(fù)合風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)劃，例如利用現(xiàn)有的適應(yīng)規(guī)劃去對疫情下的弱勢群體提供幫助，或者提高財(cái)政對于韌性的支持。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體應(yīng)當(dāng)在設(shè)置適應(yīng)要求的前提下大力增加直接捐贈(zèng)和優(yōu)惠貸款的規(guī)模，支持地方能力建設(shè)，以幫助發(fā)展中國家在應(yīng)對新冠疫情所造成的經(jīng)濟(jì)沖擊的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的適應(yīng)目標(biāo)。

（三）全球適應(yīng)氣候變化進(jìn)展展望

全球適應(yīng)氣候變化在規(guī)劃、資金和實(shí)施方面取得了普遍的進(jìn)展，但適應(yīng)工作的進(jìn)展速度和規(guī)模依舊難以滿足不斷增長的需求。相較于上一年度報(bào)告，《2021年適應(yīng)差距報(bào)告》發(fā)現(xiàn)國家層面的氣候適應(yīng)工作在全球范圍內(nèi)有明顯的加速，體現(xiàn)在適應(yīng)氣候變化的社會(huì)接受程度顯著提高、適應(yīng)規(guī)劃文件的發(fā)布速度提升、適應(yīng)規(guī)劃設(shè)計(jì)愈發(fā)成熟等。然而，從整體水平上來看，適應(yīng)規(guī)劃文書的充分性和有效性卻不盡如人意，在縱向政策協(xié)調(diào)以及監(jiān)測和評價(jià)等機(jī)制的建立方面，全球適應(yīng)規(guī)劃的覆蓋比例仍舊較低。同時(shí)，在資金方面，適應(yīng)成本的增速快于適應(yīng)資金的增速，這進(jìn)一步加大了適應(yīng)缺口的彌補(bǔ)難度。未來在氣候風(fēng)險(xiǎn)日益增長的背景下，氣候變化產(chǎn)生的影響將更加顯著，部分氣候變化影響將不可逆轉(zhuǎn)。適應(yīng)工作需要立即加速，以減少全社會(huì)在氣候變化影響下的損失和損害。

二、中國適應(yīng)氣候變化工作進(jìn)展與現(xiàn)狀

中國已將主動(dòng)適應(yīng)氣候變化作為實(shí)施積極應(yīng)對氣候變化國家戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，并在向UNFFCC提交的更新版NDC中詳細(xì)闡述了中國主動(dòng)適應(yīng)氣候變化的具體進(jìn)展 。通過對《中國落實(shí)國家自主貢獻(xiàn)成效和新目標(biāo)新舉措》、各年度《中國應(yīng)對氣候變化的政策與行動(dòng)》等文件和信息的整理分析，我們歸納得出以下中國適應(yīng)規(guī)劃、資金和實(shí)施方面的進(jìn)展與現(xiàn)狀：

第一，已發(fā)布并持續(xù)完善國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略規(guī)劃文件。早在2013年，中國便制定并發(fā)布了《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》，明確了2014-2020年中國適應(yīng)氣候變化工作的面臨形勢、總體要求、重點(diǎn)任務(wù)、區(qū)域格局和保障措施，對基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)、水資源、海岸帶、森林以及人體健康和旅游業(yè)等重點(diǎn)領(lǐng)域的適應(yīng)行動(dòng)做出了詳細(xì)規(guī)劃，并提出了加強(qiáng)金融支持，完善氣候風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與評價(jià)相關(guān)體制建設(shè)的具體措施，形成了兼具充分性和有效性的適應(yīng)規(guī)劃。2020年起，中國啟動(dòng)了《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略2035》的編制，開展了大量綜合性、系統(tǒng)性的工作，并將適應(yīng)氣候變化與科學(xué)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、消除貧困等工作有機(jī)結(jié)合，在新的適應(yīng)戰(zhàn)略規(guī)劃中體現(xiàn)了對于復(fù)合風(fēng)險(xiǎn)的綜合考量 ，預(yù)計(jì)將進(jìn)一步提高我國適應(yīng)規(guī)劃的全面性與成熟度，夯實(shí)適應(yīng)工作的開展基礎(chǔ)。

第二，在適應(yīng)資金的籌措方面，中國積極推動(dòng)綠色金融體系建設(shè)，起到了提升適應(yīng)資金的作用。中國在2016年發(fā)布了《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)化了綠色金融的頂層設(shè)計(jì)，先后在浙江、江西等六省九地設(shè)立了綠色金融改革創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)，對于引導(dǎo)資金流向綠色領(lǐng)域，助力適應(yīng)氣候變化的能力建設(shè)起到了一定的推動(dòng)作用。截至2020末，中國綠色貸款余額近12萬億元，存量規(guī)模居世界第一;綠色債券存量超過8000億元，規(guī)模居世界第二。 根據(jù)中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院的統(tǒng)計(jì)，在2020年中國綠色債券募集資金投向分布中，生態(tài)保護(hù)和適應(yīng)氣候變化類項(xiàng)目占比約為13%?？梢钥闯觯m然適應(yīng)類項(xiàng)目在現(xiàn)有綠色金融支持領(lǐng)域中占比不高，但中國已在利用綠色金融工具支持適應(yīng)氣候變化方面有所進(jìn)展。

第三，在適應(yīng)工作的實(shí)施方面，中國已開展多層次、多維度的適應(yīng)氣候變化行動(dòng)。早在2016年，中國便制定了《城市適應(yīng)氣候變化行動(dòng)方案》，將30個(gè)城市納入試點(diǎn)，進(jìn)行適應(yīng)型城市建設(shè)，對不同城市的氣候脆弱性評估、氣候變化監(jiān)測體系、投融資模式等方面開展規(guī)劃，并啟動(dòng)了相應(yīng)的適應(yīng)工程或項(xiàng)目，取得了階段性的成果。對于重點(diǎn)領(lǐng)域的適應(yīng)氣候變化行動(dòng)，中國特別發(fā)布了《林業(yè)適應(yīng)氣候變化行動(dòng)方案（2016-2020年）》，并大力開展農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水資源、公眾健康、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的技術(shù)研究和適應(yīng)能力建設(shè)，對切實(shí)推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域的適應(yīng)工作起到了積極作用。

第四，中國已全面布局氣候風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警的機(jī)制建設(shè)，優(yōu)化了對于突發(fā)事件的應(yīng)急響應(yīng)能力。中國于2017年發(fā)布了《國家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃（2016-2020年）》，研發(fā)了氣候變化綜合評估模型、災(zāi)害信息管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫、災(zāi)情數(shù)據(jù)庫等氣候風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測工具，累計(jì)安排中央預(yù)算投資超過190億元用于提高氣象災(zāi)害和極端天氣氣候事件的監(jiān)測預(yù)報(bào)能力，在氣候風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測方面已實(shí)現(xiàn)諸多進(jìn)展。

三、對中國強(qiáng)化適應(yīng)氣候變化行動(dòng)的政策建議

第一，盡快發(fā)布《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略2035》，進(jìn)一步完善我國適應(yīng)氣候變化的總體規(guī)劃。雖然我國已經(jīng)建立了相對全面的氣候適應(yīng)規(guī)劃，對于重點(diǎn)領(lǐng)域的適應(yīng)工作進(jìn)行了布局，但是相較于《報(bào)告》中對于適應(yīng)規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)要求，中國的適應(yīng)規(guī)劃還需在很多層面進(jìn)行更深入的優(yōu)化與完善。建議進(jìn)一步提升戰(zhàn)略文件的充分性和有效性，盡快完成《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略2035》的編制和發(fā)布工作。例如在包容性方面，可以強(qiáng)化更多利益相關(guān)方的參與，制定明確的利益相關(guān)方參與流程，讓受氣候變化影響最為顯著的行業(yè)或區(qū)域代表提出其最迫切的適應(yīng)訴求和適應(yīng)方案。同時(shí)，國際適應(yīng)規(guī)劃也展示出了對于性別因素愈加關(guān)注的趨勢，這是中國現(xiàn)有適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略所缺失的一個(gè)要素。考慮到氣候變化對于女性更加顯著的影響 ，中國也應(yīng)當(dāng)將性別平等議題提上議程，例如可按照不同性別分析氣候變化背景下的適應(yīng)差距和居民需求，也可對特殊地區(qū)不同性別的就業(yè)率設(shè)置預(yù)期目標(biāo)。

第二，強(qiáng)化氣候資金籌措機(jī)制的建立，引導(dǎo)更多資本流入適應(yīng)氣候變化領(lǐng)域。國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心的研究數(shù)據(jù)顯示，2016-2030年，中國累計(jì)適應(yīng)氣候變化資金需求約為24.08萬億元，年均1.61萬億元。其中，基礎(chǔ)設(shè)施、森林、農(nóng)業(yè)和水資源是適應(yīng)資金需求的最主要領(lǐng)域，占比分別達(dá)到58.9%、19.7%、8%和6.8%。對應(yīng)我國“十二五”期間年均約0.78萬億元的適應(yīng)投資，中國年均適應(yīng)氣候變化缺口約為8300余億元，依舊面臨較大適應(yīng)資金的籌措需求。分析我國當(dāng)前綠色金融工具的發(fā)展情況，可以發(fā)現(xiàn)適應(yīng)類項(xiàng)目的資金籌措機(jī)制依舊有所欠缺，僅有少部分氣候資金流入了適應(yīng)領(lǐng)域，建議在我國大力推動(dòng)氣候債券、韌性債券、巨災(zāi)保險(xiǎn)等金融產(chǎn)品的創(chuàng)新，并積極籌措國際多雙邊機(jī)構(gòu)的氣候資金，助力我國適應(yīng)工作的開展。

第三，將氣候韌性建設(shè)納入城市規(guī)劃管理，持續(xù)評估和監(jiān)測城市基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)對氣候風(fēng)險(xiǎn)能力。雖然我國城市的適應(yīng)氣候變化工作已經(jīng)得到了有序的推進(jìn)，且在眾多領(lǐng)域取得了顯著進(jìn)展，但是面對日益嚴(yán)峻的氣候風(fēng)險(xiǎn)和現(xiàn)實(shí)的氣候?yàn)?zāi)害，現(xiàn)有的適應(yīng)措施依舊顯示出了明顯的不足。以2021年7月發(fā)生的河南暴雨為例，特大災(zāi)害的意外發(fā)生造成了大量的人身和財(cái)產(chǎn)損失。這一方面提醒城市要在氣候變化背景下更新氣候?yàn)?zāi)害的應(yīng)對理念，在城市規(guī)劃中充分考慮基礎(chǔ)設(shè)施的氣候風(fēng)險(xiǎn)防范能力，預(yù)設(shè)極限條件下災(zāi)害發(fā)生的情景，并進(jìn)一步完善氣候風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測、預(yù)警、應(yīng)對和善后相關(guān)工作;同時(shí)，還建議地方政府協(xié)同金融機(jī)構(gòu)進(jìn)一步提高巨災(zāi)保險(xiǎn)對居民以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的保障能力，以減輕巨災(zāi)發(fā)生情境下的經(jīng)濟(jì)損失。

作者：劉慧心，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院氣候金融研究中心副主任;崔瑩，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院助理院長