黨內民主集中制的百年歷程及現實啟示
——以歷次版本的《中國共產黨章程》為考察對象

武思浩，郭海靜

（1.山東大學 馬克思主義學院，山東 濟南 250100；2.中國礦業大學 馬克思主義學院，江蘇 徐州 221116）

縱觀黨的百年歷程，民主集中制是一個根本性的大問題，是我們黨和國家共同的組織原則，而作為中國共產黨理論樣態的民主集中制，其內含了黨內民主和黨內集中兩個基本的構成要素，是黨內民主和黨內集中的有機結合體。黨章作為黨的根本大法，不僅科學規定了民主集中制的內涵原則，而且在諸多方面彰顯了民主集中制的精神，反映了民主集中制的演變。站在建黨百年新的歷史起點上，以歷次版本的《中國共產黨章程》為考察對象，通過歷史的梳理、文本的考究、特點的歸納，全面審視和總結百年來黨內民主集中制的歷史變遷和經驗啟示，這對于我們正確理解黨內民主集中制的內涵要義、科學把握黨內民主和黨內集中的辯證關系、繼續推動民主集中制的制度完善和加快構建以民主集中制為核心的黨內法規制度體系具有深遠意義。

一、黨內集中至上：從一大黨綱到七大黨章

從一大通過的黨綱到七大制定的黨章，身處革命戰爭年代的中國共產黨人在繼承列寧式民主集中制思想的基礎上，不斷對其進行豐富和發展，形成了以“集中至上”為主要特點的黨內民主集中制。雖然民主集中制的概念是否由列寧提出尚存在爭議，但是中國共產黨的民主集中制毫無疑問是來源于列寧的建黨原則，并深受其影響。從中共一大通過的《中國共產黨第一個綱領》到中共四大通過的《中國共產黨第一次修正章程》，民主集中制并沒有被明確規定下來，但是黨章中已經內在蘊含著民主集中制的思想。一大黨綱第三條“本黨承認蘇維埃管理制度”[1]1就可以解釋為黨要實行代表會制或委員會制，這是民主集中制規定的組織制度的基本形式，是其重要組成部分，并且綱領已經提出中央委員會和地方委員會共同構成黨的組織體系。二大黨章作為中國共產黨第一部正式黨章，內容全面系統，相對一大黨綱更加完整地體現了民主集中制原則。它規定“全國大會及中央執行委員會之議決，本黨黨員皆須絕對服從之”[1]7、“本黨一切會議均取決多數”[1]8等。三大和四大通過的黨章修正章程只是在二大黨章的基礎上進行了局部性的修改，基本保持一致，并無根本性變化。自五大黨章起，民主集中制開始作為一個“關鍵詞”頻繁出現在黨章文本中。

從一大黨綱到七大黨章，黨內民主集中制是以集中為主要特點的，“在當時實質上是‘大集中’與‘小民主’的辯證結合”[2]。在民主集中制的內涵方面，七大黨章在總結建黨以來關于民主集中制理論發展的基礎上首次對其內涵進行了闡釋，指出“民主的集中制，即是在民主基礎上的集中和在集中領導下的民主”[1]51，表面上看這一內涵已經把民主集中制的兩大要素作為并列關系統一起來，但實際上無論是用“民主”修飾“集中制”還是把“民主”當作是“集中領導下的民主”，這都反映了七大黨章對于民主集中制仍然是以黨內集中為主要特點。在民主集中制的原則方面，六大黨章首次闡釋了民主集中制的根本原則，指出“下級黨部一定要承認上級黨部的決議”[1]36，可以看出，當時黨章對于民主集中制原則的闡述雖然增加了黨內民主的方面，但仍然是以黨內集中的方面為主。這些規定進一步明確了黨在當時對于民主集中制的理解是一種集中制，是一種權力來自黨員群眾而又強調權力集中在黨中央的集中制。

這一“集中”的特征不僅表現在黨章所規定的黨內民主集中制的內涵原則方面，而且反映在黨章對于黨員、黨組織和黨的紀律的規范等方面。在黨員方面，這一時期的黨章規定了黨員必須承認本黨黨綱（或宣言、章程），并且服從黨的決議才能成為本黨黨員，把黨員對黨組織的絕對服從作為入黨的基本條件。同時，這一時期除了七大黨章對于黨員的權利作出初步的規定外，其它黨章均沒有對黨員的權利進行具體的規定，只是對黨員提出了一些嚴格要求，例如“凡黨員若不經中央執行委員會之特許，不得為任何資本階級的國家之政務官”[1]8、“不執行上級機關的決議及其他破壞黨的行為，即認為違背黨的共同意志而處罰之”[1]32。在黨的組織方面，這一時期黨的各級領導機關并非都是按照選舉的方式產生，還有部分通過“公推”和“推舉”的方式產生，這兩種方式與“選舉”不完全等同，“公推”和“推舉”往往會偏重少數人領導下的民主，而選舉更強調多數人基礎上的民主。具體來看，從二大黨章到四大黨章，黨小組組長（或黨支部書記）通過公推的方式產生，地方執行委員會和區執行委員會通過推舉的方式產生，只有中央執行委員會通過選舉的方式產生。五大黨章規定中央政治局互推若干人組織中央常務委員會，省委員會推舉省委員若干人組織常務委員會，市及縣委員會可互推委員三人至五人組織常務委員會，黨支部書記和黨小組組長由公推的方式產生。而六大黨章則規定縣（或省）委員會推舉常務委員會以進行日常工作。在黨的紀律方面，這一時期對于黨組織和黨員的行為規范進行了詳細的規定，尤其是把“紀律”單獨作為一章，凸顯了當時黨對于紀律，對于黨內集中的極其重視。

二、黨內民主為要：從八大黨章到十三大黨章

從八大黨章到十三大黨章，身處建設年代和改革初期的中國共產黨人適應發展形勢的迫切需要，大力發揚黨內民主，這期間黨內民主集中制雖然遭遇了一些挫折，但是從總體上看，形成了以“民主為要”為主要特點的黨內民主集中制。具體來看，可以分為三個階段：

第一，八大黨章以“黨內民主”為主的階段。八大黨章是中國共產黨走上執政地位之后制定的第一部黨章，這一時期的民主集中制是以民主為主要特點的。在民主集中制的內涵方面，八大黨章明確指出：“民主集中制，就是在民主基礎上的集中和在集中指導下的民主”[1]69。這里把集中和民主的關系由“領導”修改為“指導”，盡管一字之差，但彰顯了民主的精神。在民主集中制的基本原則方面，八大黨章增加了“黨的各級領導機關必須經常聽取下級組織和黨員群眾的意見”“黨的各級組織實行集體領導和個人負責相結合的原則”[1]69。這表明這一時期的黨章尤其重視領導機關要經常性地聯系黨員群眾，要在充分民主的基礎上決定黨的政策。在黨員方面，八大黨章在七大黨章的基礎上對黨員的權利進行了擴充，增加了“對于黨的工作提出建議；在工作中充分發揮創造性”“在黨的會議上批評黨的任何組織”[1]66等。這些規定為發揚黨內民主，發揮黨員的積極性提供了重要保證，極大地改善了黨的領導者和被領導者之間的關系。同時，八大黨章提出“對于黨的決議如果有不同意的地方，除了無條件地執行以外，可以保留和向黨的領導機關提出自己的意見”[1]66，這一規定保障了少數人的基本權利，這不僅是黨內民主所應有的，而且是必須的，因為黨員權利是保障黨內民主的前提條件，沒有黨員權利，黨內民主就無從談起。在黨的選舉方面，這一時期的黨章規定“黨的選舉必須能夠充分表現選舉人的意志”、“選舉……必須切實保障選舉人有批評、不選和調換每一個候選人的權利”[1]70等，這不同于之前黨章允許黨的領導機關通過公推、推舉的方式產生，在一定程度上保障了選舉的民主性。在黨的中央組織和地方組織關系方面，這一時期規定“凡屬地方性質的問題和需要由地方決定的問題，應當由地方組織處理”[1]71，給予了地方獨立處理問題的廣泛權力。事實上，從遵義會議以來，中央在處理重要問題時，總是盡可能地征詢和聽取各地方各部門的意見，對于不同的意見一般也可以在黨的組織內部和黨的會議上自由切實地進行討論。在黨的會議制度方面，八大黨章針對黨的代表大會不能按期召開的弊端，創造性地提出了黨代表大會常任制。一方面，由于代表的資格是常任的，代表要向選舉他們的選舉人負責，就必須經常性地聽取下級黨組織的意見和經驗，必須加強與下級黨員群眾的聯系和溝通；另一方面，這使得黨內的重要問題都可以經過黨代會討論作出決定。總之，試行黨代會常任制，其根本目的就是要探索一條推進黨內民主發展的有效路徑。

第二，九大黨章到十一大黨章黨內民主、黨內集中遭破壞的階段。這一階段的黨章是在無產階級專政下繼續革命的錯誤理論指導下形成的，將錯誤的理論和方針寫進黨章，對黨內民主和黨內集中造成了一定程度的破壞。在民主集中制的內涵原則方面，雖然保留了黨的組織原則是民主集中制，但是刪除了民主集中制的內涵，刪改了歷屆黨章規定的關于民主集中制基本原則的具體內容。在黨員方面，刪除了關于黨員權利的內容，黨員的民主權利遭到剝奪。在黨的機構設置方面，一方面，黨的監察機構被撤銷，黨的各級領導機關的任命和撤職，往往取決于少數人的意志，甚至還出現了以黨章規定黨的接班人的錯誤做法；另一方面，取消了設立中央書記處，刪除了集體領導的內容，個人崇拜代替集體領導，黨的集體領導原則遭到嚴重削弱。盡管十一大黨章恢復了關于民主集中制的表述，恢復了黨的各級委員會實行集體領導和個人分工負責相結合的原則，恢復了設立從中央到地方的紀律檢查委員會以維護黨的民主集中制原則和紀律，防止和糾正各種錯誤的黨群關系，但由于“左”的錯誤尚未肅清，黨的民主集中制尚未完全恢復。

第三，十二大黨章到十三大黨章“黨內民主”再度為主的階段。這一階段的黨章是在十一屆三中全會以后改革開放新時期制定的新黨章。這一時期的黨章清除了“左”的錯誤，繼承和發展了八大黨章中關于民主集中制的正確規定，全面系統地闡明了民主集中制，重新延續了“黨內民主為主”的特點。在民主集中制內涵方面，黨章賦予了民主集中制以新的內涵，即“在高度民主的基礎上實行高度的集中”[1]105。這一修改把“集中指導下的民主”一句刪掉，突出強調了這一時期黨章對于發揚民主的極端重視。這一理論創新“強調了民主是集中的前提，民主制約集中的思想，這對于糾正當時存在的離開民主講集中的傾向和擴大黨內民主是有積極意義的。”[3]在民主集中制的原則方面，黨章增加了“上下級組織之間要互通情報、互相支持和互相監督”、“黨禁止任何形式的個人崇拜”[1]105-106的規定。這些都是為把我們黨建設成為具有健全民主集中制的黨的需要，是為努力糾正黨內存在權力過于集中的現象、改善黨內民主不足的需要。在黨員方面，黨章增加了黨員可以向黨檢舉、揭發任何組織和黨員，可以要求處分違法亂紀的黨員等方面的權利，并明確規定“黨的任何一級組織直至中央都無權剝奪黨員的上述權利”[1]103，這為黨員行使權利提供了制度上的保障，也進一步發揚了黨內民主。在黨的選舉方面，黨章嚴格規定了選舉程序，這包括選舉人要對候選名單經過充分醞釀討論再進行選舉，任何組織和個人不得以任何方式強迫選舉人選舉，對于選舉中可能出現違反黨章的現象，作出選舉無效的決定等。這使得選舉制度進一步完善，黨員最根本的民主權利得到更好地保障。在黨的決策方面，黨章針對決策中可能出現的問題細化了之前的規定，指出“對于少數人的意見，應當認真考慮”“任何黨員不論職務高低，都不能個人決定重大問題”[1]107。這些都體現了黨章把高度民主的精神貫徹到黨的決策中以及對于民主權利的高度重視。在黨的領導制度方面，這一時期廢止了實際存在的干部領導職務終身制，新規定“黨的各級領導干部，無論是由民主選舉產生的，或是由領導機關任命的，他們的職務都不是終身的”[1]113，這較好地保證黨的集體領導，防止個人專斷的發生。同時規定中央和省、自治區、直轄市一級設顧問委員會，使得許多富有經驗的老同志發揮參謀作用，在一定程度上保證了黨內集中不出現偏差。

三、黨內民主黨內集中相結合：從十四大黨章到十九大黨章

從十四大黨章到十九大黨章，身處社會主義事業和黨的建設發展新階段的中國共產黨人為適應改革開放和現代化事業的蓬勃發展，不斷積累黨內民主集中制實踐的經驗教訓，使得相關理論更加成熟定型，逐步形成了以“黨內民主黨內集中相結合”為主要特點的黨內民主集中制。具體來看，可以分為兩個階段：

第一，十四大黨章到十七大黨章黨內民主和黨內集中初步結合的階段。這一階段的黨章是在建設有中國特色社會主義理論的指導下對十二大黨章和十三大黨章的進一步修正。在民主集中制的內涵方面，“用‘高度民主’、‘高度集中’來表述民主集中制的內涵，事實證明表達意思不夠明確，執行起來難以操作，容易偏頗”[4]。為此，這一時期的黨章更加準確地概括了民主集中制，將其表述為“民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合”[1]125。同時與八大黨章相比，加上“相結合”三個字就是要求在貫徹民主集中制的實踐過程中避免出現極端民主化或專制化兩種傾向，這些修改都使得民主集中制的內涵向前發展了。在民主集中制的原則方面，這一時期的黨章對于民主集中制的六項基本原則進行豐富和發展，增加了“黨的各級組織要按規定實行黨務公開，使黨員對黨內事務有更多的了解和參與”[1]13-14。在黨章中增寫這方面的規定，有利于進一步發展黨內民主，增強黨組織工作的透明度，使黨員更好地了解和參與黨內事務，增強黨的團結和活力。同時將“凡屬重大問題都要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，作出決定”[1]173寫入黨章，這些原則的補充，健全了黨委會內部議事和決策的基本制度，提高了決策的科學化、民主化，有利于進一步健全黨的領導體制和工作機制。在民主集中制的地位作用方面，這一時期的黨章充分論述了民主集中制的重要性，不僅指出其是黨的建設的四項基本要求之一，同時指出其“既是黨的根本組織原則，也是群眾路線在黨的生活中的運用”[1]125，把民主集中制與黨的工作路線聯系起來，既強調了其在集中方面的重要意義，也指出了其在民主方面的價值內涵，把這兩方面的意義統一起來。總之，這一時期的民主集中制理論已經逐步成熟，不會過多地側重于民主或側重于集中，而是更多地強調兩者相結合，強調避免出現兩種錯誤的傾向。

第二，十八大黨章到十九大黨章黨內民主和黨內集中進一步結合的階段。這一階段的黨章是在新的歷史方位下對黨內民主集中制實踐經驗的新總結，進一步促進了黨內民主和黨內集中的有機結合。在黨員權利方面，這一階段的黨章新增了要“尊重黨員主體地位”[5]，加強對“主要領導干部的監督”[5]，不斷細化黨員權利，完善黨內監督，積極擴大黨內民主。在黨的民主集中制的要求方面，黨章新增了“牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識”[6]，并把“黨是領導一切的”[6]寫入黨章；在黨的建設總體要求方面，特別提出要加強黨的“純潔性建設”[6]，整體推進黨的各方面建設，切實維護黨的權威，加強黨的領導，推進正確黨內集中。

四、黨內民主集中制的現實啟示

黨內民主集中制不僅是一個理論問題，而且是一個實踐問題，對百年來黨內民主集中制演進歷程的梳理和內在特征的挖掘是基于現實及未來的需要。中國共產黨人在推進黨內民主集中制發展的過程中，積累了諸多經久不衰的歷史經驗與彌足珍貴的歷史鏡鑒，這為新時代準確理解和長期堅持黨內民主集中制提供了重要啟示。

第一，黨內民主和黨內集中的動態平衡是準確理解黨內民主集中制的核心要義。中國共產黨的民主集中制是在繼承列寧式民主集中制的基礎上，隨著黨的產生、發展、壯大而不斷進行理論創新的。回顧建黨以來民主集中制的演變歷程，可以看出，由于黨處在不同的發展階段、面臨的中心任務不同、黨內實際的政治生活狀況不同、黨的建設的側重點不同，黨內民主集中制會表現出不同的形式。早在抗戰初期，毛澤東就提出了這一思想：“在反動和內戰時期，集中制表現得多一些。在新時期，集中制應該密切聯系于民主制。”[7]

大體上，在革命戰爭年代，為了適應奪取政權、贏得戰爭的需要，黨章中規定了一些必要的民主制度，但主要強調集中和紀律，黨內民主集中制以加強黨的集中統一、鞏固黨的權威為主要特點；在建立政權之后，為了吸取斯大林的教訓改善黨內關系，適應社會主義建設的需要，黨章特別強調了對黨員權利的重視以及對黨內民主制度的探索，黨內民主集中制以發揚民主作風、提高黨員積極性為主要特點；在十一屆三中全會以后，為了吸取文革教訓，黨章恢復了關于民主集中制的許多規定，并著重增加了許多黨內民主方面的內容，黨內民主集中制以加強黨內民主、改善黨內集中為主要特點；十四大以來，為進一步推進中國特色社會主義發展的需要，黨章對民主集中制的有關規定不斷進行創新發展。總體而言，“在無產階級奪取政權、進行社會主義革命的階級斗爭時期，集中相對更多一些；而在無產階級取得政權以后，在社會主義的和平建設階段，特別是在無產階級政黨的工作重心轉移到經濟工作和現代化建設時期，民主就應該更多一些，建設高度的社會主義民主就成為個現實任務”[8]。盡管在不同的歷史時期，黨內民主集中制表現出不同的特點，但這并非是指這一原則和制度的多變，而是在不同的歷史條件和發展階段下，人們對其認識的程度和方向不同。正確認識黨內民主集中制始終不能脫離黨內民主集中制是黨內民主和黨內集中的有機結合這一基本要求，即不管如何強調黨內民主，都要在此基礎上形成黨內集中；不管如何突出黨內集中，都是在黨內民主的基礎上形成的。當然，我們不僅應該從理論的角度認識到黨內民主和黨內集中是辯證統一的，在任何時候都要堅持“民主基礎上的集中”和“集中指導下的民主”兩個過程的統一，而且應該從政治實踐的角度看到，在民主集中制原則貫徹落實的過程中，民主和集中的地位和作用不是絕對均衡的，二者要達到的是一種動態平衡的狀態。因此，當出現某種傾向或某種偏離時，在全面把握民主集中兩個方面的同時，適當地強調某一方面，這不僅是可能的，而且是必須的。顯然，這和那些片面強調民主高于集中或集中高于民主以及那些認為民主集中制的本質是集中制或者民主制的觀點有著本質性的區別。

第二，當前形勢下重點發揚黨內民主是長期堅持黨內民主集中制的首要前提。十八大以來，隨著全面從嚴治黨向縱深發展，中國共產黨堅決貫徹執行民主集中制，并且在黨內民主集中制的建設方面取得了較大成果，為推動黨內政治生活健康發展發揮了重要作用。但是不容忽視的是，這其中也存在一些問題，諸如一些黨員干部對于某些重要問題不進行民主討論，根據自己的判斷自行決策，一些黨員干部漠視黨員群眾訴求，脫離群眾，還有一些黨員干部組織觀念淡薄、組織紀律渙散等等。這些現象的產生與黨內民主集中制的貫徹執行有著密切的聯系，黨內民主和黨內集中不充分的問題都存在，但是總體上看，這些問題產生的原因主要是在民主方面，甚至一些黨員干部政治意識不夠、脫離黨組織，有一部分原因也正是由于不能夠正確地進行民主，他們往往是在有利于自身利益的方面集中，在與自身利益相脫離的方面民主。因此，當前形勢下，在貫徹黨內民主集中制的過程中應當首先強調黨內民主。

這是因為，從理論層面來看，沒有黨內民主就沒有黨內集中，黨內集中的目的是為了更好地實現黨內民主，并且長期以來黨的建設一直強調黨內民主的極端重要性。黨的十六大提出“黨內民主是黨的生命”；黨的十七大提出“黨內民主是增強黨的創新活力、鞏固黨的團結統一的重要保證”[9]。黨的十八大提出“健全黨內民主制度體系，以黨內民主帶動人民民主”[10]40。這些重要思想的提出把黨內民主提到了前所未有的高度，表明了我們黨對于加強黨內民主的迫切需要。同時，十六大黨章增寫了加強和完善黨內監督制度的規定，十七大黨章增寫了中央政治局和黨的地方各級委員會的常委會定期向該一級的委員會報告工作和接受監督的內容，十九大黨章增寫了規范黨內政治文化，營造良好政治生態的規定，這些規定的增加表明了我們黨對于發展黨內民主道路的持續探索。

從現實層面來看，鄧小平在對黨和國家領導制度弊端進行分析的時候就曾指出：“我們歷史上多次過分強調黨的集中統一，過分強調反對分散主義、鬧獨立性，很少強調必要的分權和自主權，很少反對個人過分集權。”[11]可見，在鄧小平看來，我們黨應該吸取歷史教訓，正確認識到現階段民主集中制的中心是民主。黨的十八大以來，習近平總書記也多次提到當前形勢下黨內民主集中制的重點是發展黨內民主。他在2013 年參加河北省委常委班子專題民主生活會時指出：“綜合分析，貫徹民主集中制，民主不夠、集中不夠的問題都存在，但從各級領導班子看，主要還是民主不夠。”[12]在2013 年全國組織工作會議上，他進一步指出：“目前，在貫徹執行民主集中制方面，既有發揚民主不夠導致的主要領導獨斷專行的問題，也有正確集中不夠造成的領導班子軟弱無力的問題，相對來說，前者更為突出一些。”[10]353特別是十八大以來，我們黨在民主集中制執行方面一直強調，一把手要帶頭執行民主集中制，帶頭發揚黨內民主，防止個人專斷，黨之所以要抓領導干部這個關鍵少數與目前黨內民主不夠的因素是分不開的。因此，在當前形勢下，堅持黨內民主集中制應當以發揚民主為重點，在改善集中方面下功夫。