在鄉村振興中農民住有優居的路徑思考

劉瑋芳

（池州職業技術學院，安徽池州 247000）

一、研究背景

通過對相關政策文件的系統梳理，目前鄉村振興戰略中對提升農村人居環境主要有以下幾方面的要求。一是要堅持規劃引領，注重規劃先行。二是要持續推進多規合一，統籌實施“一張藍圖”。三是要分類管理，充分考慮村莊自然條件、空間形態、發展水平、產業結構、區域文化等因素，因村施策，合理安排整治任務和建設時序，分步實施、梯次推進。四是要注重保護、留住鄉愁。統籌農村田園風貌保護和人居環境整治，注重特色生態、鄉土風光和民俗文化，強化鄉愁元素符號，留住地域風貌，保護鄉情美景，促進人與自然和諧共生、村莊形態與自然環境相得益彰。一系列的政策舉措為探尋農民實現住有優居提供了指導方向，但在實施中依然存在一定的難題。

二、村民居住環境現狀及主要問題

要實現農民“住有優居”就要摸清農民的居住環境現狀，剖析具體原因，才能找到切實解決農民住房現實問題，提升六合區農民居住環境的應對策略及具體路徑。

以南京市六合區為例，相關部門通過調查區屬九個街（鎮）現狀農村房屋質量（表1）。

表1 六合區農村房屋質量統計

六合區農村中危破舊房合計數量在所有自然村中的占比為6.7%。在布點村和非布點村中占比分別為6.9%和6.5%。另外，十戶及以上危破舊房屋涉及214 個自然村、3 336 戶。其中規劃布點村涉及83 個自然村、1 325 戶，非規劃布點村涉及131個自然村、2 011 戶。可見六合區農村還是存在較大數量的危破舊房，較為直接的影響是存在安全隱患且村莊整體環境較差，長此以往村莊將逐漸缺少人氣、缺少活力、缺少生機，進而導致空心化、農戶空巢化、農民老齡化的加劇。

除建筑質量外，公共基礎設施配套以及景觀環境也普遍存在不足。從調研的情況來看主要包括交通布局不合理，道路不成系統。公共設施配套、公共活動設施及場地欠缺，距相關配套標準還有較大差距。村莊景觀缺乏特色化打造，村莊現有肌理未能得到延續等。

三、應對策略

（一）堅持規劃引領，注重規劃先行

通過科學的編制鄉村規劃，來系統安排農村基礎設施及公共服務設施的配置，并且在鄉村規劃內容中應注重鄉村現有肌理的延續，加強地方特色的彰顯，進一步強化對鄉村住房建筑細節的設計引導（圖1-4）。多規合一的要求也應在鄉村規劃編制時進行系統考慮，要做好規劃期內各類建設用地的預測工作，保證村莊規劃與土地利用規劃的銜接。

圖1 現狀建筑

圖2 規劃設計引導

圖3 現狀建筑

圖4 規劃設計引導

（二）引導集中居住，改善農村建筑質量

目前，農村住房建筑現狀存在較大比例的危破舊建筑。其根本原因是很多村莊中年輕人都在外務工，現居人口大都為老年人及兒童，亦或是部分房屋無人居住，這就造成房屋無人維護，建筑質量較差。要緩解農村住房建筑的現狀問題，引導農民集中居住是較為適合的策略。推進農民集中居住能夠節省基礎設施和公共服務設施的投資，促進其高效利用。在自然環境、資源條件較好的區域引導集中居住，能夠為村莊后期發展提供持續的動力。推進集中居住，可以充分整合利用閑置宅基地，從而留住鄉村人口，改善農村現有建筑質量。

（三）制定農民建房實施細則，規范農民建房

因地制宜，制定出臺《六合區農村村民建房規劃管理實施細則》相關規定，根據科學的鄉村規劃，指導村民有序開展住房建設。實施細則要明確對各類村莊管控的標準、審批的具體模式以及村民建房的具體指標。為村民建房管理上有規可依，有據可循，促進村民建房管理工作的合理化、規范化。

四、優化路徑

（一）推進規劃編制進度，優化規劃內容

自2013 年至今，六合區共計編制鄉村規劃126個。根據村莊布點規劃，六合區規劃布點村共計838個，已編制鄉村規劃的覆蓋率約為15%。現有鄉村規劃中，對村莊人口和新增建房的數量及規模做了相應的預測，也對新增房屋建筑的布局做了總體的布局安排。從鄉村規劃編制的數量來看，六合區鄉村規劃的覆蓋率偏低，跟周邊區相比有一定的差距，需加快推進編制進度。因此，在編制美麗鄉村規劃的同時，應加強城鄉規劃體系中鄉村建設規劃的編制。統籌推進多種類型的鄉村規劃編制，盡早實現鄉村規劃編制的全覆蓋。

規劃編制過程中要緊密結合特色資源普查工作，充分利用美麗鄉村片區規劃的成果，進一步摸清鄉村地區特有的歷史文化資源、自然景觀資源。保護原有的村莊形態脈絡，加強歷史文化的保護利用，同時建議充分利用良好的自然生態環境，注重旅游資源和村莊生態環境的保護，尊重村落形態和肌理，在建設中延續村落建筑形態、風格。具體而言，應優化南京市農民住房戶型指導圖集方案，加強其適用性。南京市規劃局已經啟動了南京市農民住房戶型指導性設計方案的施工圖優化設計。在施工圖優化設計時，應與六合區現行建房標準相吻合，體現六合區農民住房設計的現實要求，反映六合區農民住房的特色。把挖掘原生態村居風貌和引入現代元素結合起來，凸顯地域文化特色，防止“千村一面”。在進一步細化農民住房戶型指導性圖則的基礎上，制定相關優惠政策鼓勵農民選用圖集建房，并選取試點進行推廣，通過成功案例示范和生活實質性改善來調動農民的積極性，以期更好地指導六合區農民建房的外觀及戶型設計，美化農村居住環境。現選取了高淳區的特色田園鄉村小茅山腳村規劃設計案例（圖5、圖6），該案例對村莊建筑的整體風貌做出了引導。在之后的鄉村規劃編制中也應通過設計引導來延續鄉村肌理，凸顯當地建筑風貌特色。

圖5 小茅山腳村鳥瞰圖

圖6 小茅山腳村住房單體

現通過對江寧區美麗鄉村建設經驗的借鑒學習，總結其建設經歷的四個重要階段，第一階段是進行村莊規劃建設試點，第二階段是示范區規劃建設，推廣三個示范區，第三階段是統籌推進全域規劃建設，最后一個階段便是將鄉村規劃建設進行品質化提升，利用市場化來打造精品村，營造主題景區。可以看出江寧區的鄉村規劃建設前期是數量和區域上的推開，后期再進行品質化和精品化的打造。江寧區的鄉村規劃建設方式為社會資本、政府、村集體以及農民的多樣化組合，在鄉村規劃建設時經歷了從簡單輸血到造血機制培育的過程。

從具體案例來看，江寧區的鄉村規劃提倡依勢而建，注重差異化和特色化的打造，鼓勵通過就地取材、廢物利用等方式，實現節約資金和鄉土化的要求（圖7）。在建設鄉村時，關注鄉村特色產業的挖掘，利用社會資本的投入帶動鄉村的建設發展，如江寧區在打造觀音殿村時，挖掘出了村莊的非遺文化，通過匯集非遺文化傳承人，利用社會資本的投入，建設了特色非遺文化商品街（圖8）。并且結合村莊自身自然景觀資源，融入當代流行元素，建設了泡泡屋等網紅旅游景點（圖9、圖10），帶動了村莊旅游產業的興旺，最終為村莊的發展提供了不竭的動力。

（二）引導集中居住，改善農村住房條件

引導集中居住主要有兩個具體的方向，一是向規劃發展村集中，二是向城鎮集中。向規劃發展村集中主要是針對零星分散且搬遷意愿強烈的村莊，可通過城鄉建設用地增減掛鉤、土地整治項目，重新規劃建設，提升基本公共服務配套水平，引導其適度集中居住。村民集中的建房方式既可以統規代建，也可以由農戶按規自建，進而引導有改造意愿的農戶到規劃發展村集中居住。在引導農民向規劃發展村集中時，應完善增減掛鉤節余指標流轉辦法，開展節余指標帶空間規模流轉工作，加大增減掛鉤項目的實施力度。加快流量空間指標的歸還，打通增減掛鉤、土地整治與耕地占補平衡通道。

向城鎮集中，是針對有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城入鎮落戶，根據農民意愿，可采取貨幣化補償、實物置換等方式，讓村民退出原有宅基地和承包地，并充分保障其合法權益。向城鎮集中時，應統籌使用財政專項資金和相關涉農資金，減少碎片化，做到整合利用。要引導和鼓勵社會資本投向農村基礎設施領域，對于涉及農民安置和配套基礎設施建設的行政事業性收費，除國家規定外可予以減免。并鼓勵金融機構開展農村住房財產權抵押貸款，支持農民群眾住房條件改善。

在引導集中居住后，還應讓農民生產生活得到保障，在中心村集中的農民要落實好政策保障，仍保留農村戶籍，原享受的最低生活保障、醫療救助等政策保持不變。對進城入鎮安置的農民，應做好其不動產登記發證、戶籍簽轉、社保銜接以及子女入學等問題，讓他們享有與城鎮居民同等的社會保障政策。更重要的，是要在安置地發展好特色的產業，促進集中安置農民解決就業，實現增收。結合當地的資源稟賦，鼓勵發展高效農業、鄉村旅游、農村電商等特色產業，盡可能實現集中居住的農民實現就地就業致富。

圖7 利用鄉土化材料打造的村口

圖8 觀音殿村非遺文化商業街

圖9 觀音殿村泡泡屋景點

圖10 觀音殿村整體鳥瞰圖

五、總結

現結合鄉村振興戰略和黨中央農村工作會議對鄉村建設提出的要求，針對村莊調研中村民居住環境和現狀問題，提出住有優居的應對策略和具體方法，既要讓農民能夠“有住處”更要“住得好”，并且可以“穩得住、能致富”。

現提出通過引導集中居住的方法，可以改善現有危破舊房屋的現狀，按照農民建房實施細則系統管理農民建房，讓農民能夠“有住處”。通過規劃引領，即鄉村規劃的編制，在多規合一的基礎上延續鄉村肌理凸顯當地建筑風貌，優化農民建房戶型設計，可以讓農民“住得好”。引導集中居住后加強產業的發展帶動，落實社會保障政策能夠讓農民“穩得住、能致富”。