抓住機遇： 推進浦東數字經濟專門立法

李建偉

數字經濟的發展壯大需要法治保駕護航。根據《中共中央國務院關于支持浦東新區高水平改革開放打造社會主義現代化建設引領區的意見》《全國人民代表大會常務委員會關于授權上海市人民代表大會及其常務委員會制定浦東新區法規的決定》，上海應抓住機遇，推進數字經濟專門立法，推動《上海市浦東新區數字經濟條例》（建議名，以下簡稱《浦東新區數字經濟條例》）的制定實施，作為“浦東新區法規”在經濟領域的重要立法。

1995年，尼古拉·尼葛洛龐帝將數字經濟定義為“利用比特而非原子的經濟”。《G20數字經濟發展與合作倡議》將其界定為“以使用數字化的知識和信息作為關鍵生產要素、以現代信息網絡作為重要載體、以信息通信技術的有效使用作為效率提升和經濟結構優化的重要推動力的一系列經濟活動”。上述數字經濟的定義，揭示和預示了數字經濟作為一種革命性新經濟的特性和特點。

進入21世紀以來，數字經濟逐步成為世界各國的發展重點。《數字英國》（2009年）、《數字德國》（2010年）、《意大利數字戰略日程表2014—2020》（2014年）、《美國數字經濟議程》（2015年）、《數字法國計劃》（2015年）等國家數字經濟發展規劃相繼出臺。

《浦東新區數字經濟條例》的立法推進，將有助于探索建立具有領先水平的數字經濟治理體系

十八大以來，黨中央高度重視數字經濟發展與治理。習近平總書記強調：數字經濟是世界經濟發展的重要方向，要大力發展數字經濟，要做大做強數字經濟。2017年數字經濟開始寫入我國政府工作報告。同時，習近平總書記高度重視數字經濟的立法保障。在2018年阿根廷G20峰會上，習近平總書記提出：我們既要鼓勵創新，促進數字經濟和實體經濟深度融合，也要關注新技術應用帶來的風險挑戰，加強制度和法律體系建設。在2020年11月中央全面依法治國工作會議上，習近平總書記指出：數字經濟等新技術新應用快速發展，但相關法律制度還存在時間差、空白區。

《浦東新區數字經濟條例》作為浦東新區法規立法具有五方面較好基礎。一是政策基礎。近年來，黨中央、國務院出臺了一系列關于促進、規范數字經濟發展的政策。如黨的十九大報告提出建設“數字中國”。國家相繼發布了《關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》《國家信息化發展戰略綱要》《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》等政策文件，鼓勵和引導數字經濟全面發展。2021年“十四五”規劃綱要重點提出發展數字經濟，推進產業數字化和數字產業化。相關先行政策為《浦東新區數字經濟條例》奠定了堅實的政策基礎。二是實踐基礎。在數字中國、網絡強國等戰略的推動下，我國數字經濟不斷蓬勃發展，已成為世界第一電子商務大國、第一移動支付大國、第一數字經濟就業大國。國家互聯網信息辦公室發布的《數字中國發展報告（2020年）》顯示，我國數字經濟總量躍居世界第二，達到27.2萬億元，占GDP比重為32.9%，成為引領全球數字經濟創新的重要策源地。根據上海社會科學院數字經濟藍皮書《全球數字經濟競爭力發展報告（2020）》，上海2019年數字經濟總量已接近2萬億元，占GDP的比重近55%。數字經濟在全國和上海的蓬勃發展，為《浦東新區數字經濟條例》立法奠定了堅實的實踐基礎。三是理論基礎。近年來，國內外關于數字經濟理論研究既是重點也是熱點。經“中國知網”以“數字經濟”為關鍵詞檢索，相關研究論文為6283篇，理論成果較為豐富。不過，以“數字經濟”和“立法”為關鍵詞檢索，相關研究論文僅不到十篇。這說明數字經濟具有較好的理論研究基礎，數字經濟立法研究，還具有較大發展空間。四是探索基礎。近年來，我國在數字經濟領域許多方面，已經做了較好的立法探索。在電子商務方面，制定實施了《電子商務法》《電子簽名法》《網絡發票管理辦法》等法律法規。在互聯網金融科技規范方面，制定實施了《網絡借貸信息中介機構業務活動管理暫行辦法》《互聯網金融從業機構反洗錢和反恐怖融資管理辦法（試行）》等法律法規。在互聯網信息服務規范方面，制定實施了《互聯網信息服務管理辦法》《信息網絡傳播權保護條例》等法律法規。在數字經濟安全方面，制定實施了《網絡安全法》《計算機信息網絡國際聯網安全保護管理辦法》等法律法規。相關領域的立法探索，為《浦東新區數字經濟條例》立法奠定了較好的探索基礎。五是比較借鑒基礎。近年來，世界各國制定實施了一系列數字經濟相關法規，如英國于2017年4月發布了替代2010年舊法的全新《數字經濟法案》;白俄羅斯2017年12月制定實施了《數字經濟發展法案》;2019年3月美國發布了《數據保護法：綜述》;2020年12月，歐盟委員會發布了《數字市場法》。2020年3月，國內首部數字經濟促進地方性法規——《浙江省數字經濟促進條例》實施。相關國內外數字經濟立法，為《浦東新區數字經濟條例》的制定提供了良好的比較借鑒基礎。

《浦東新區數字經濟條例》立法應突出五方面功能定位。一是基本法定位。《浦東新區數字經濟條例》作為全國人大創設的浦東新區法規，定位首先是規范數字經濟發展的基本地方性法規。目前，數字經濟領域立法還存在較為分散、“頭痛醫頭，腳痛醫腳”情況;由于溝通不充分、部門本位主義等因素，對同一事項不同部門做出的規定還存在沖突情況;某些重要的數字經濟事項如數據安全、數據開放、人工智能、自動駕駛等領域存在立法滯后的情況。《浦東新區數字經濟條例》應注重數字經濟立法的全面性、系統性和協調性，成為國內首部數字經濟基本地方性法規。二是促進法定位。推進數字經濟立法，主要目標是為了促進數字經濟的發展。當前，數字經濟已經成為世界各國競相發展的重點領域。數字經濟的發展情況如何，將影響甚至決定主要國家的綜合國力和競爭能力。實踐中，還存在數字經濟基礎設施不完備、數字要素流通不暢等一系列問題，有待通過專門立法促進和推動制約數字經濟發展的相關問題的解決。為此，應有效發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用，明確和落實《浦東新區數字經濟條例》促進法的功能定位，科學構建嚴密的數字經濟良法，釋放數字經濟主體潛能，推動數字經濟持續健康發展。三是保障法定位。數字經濟發展，涉及各方面主體權利、利益和安全的保障問題。主要包括個體方面個人信息權利、作為消費者的權益保護;企業方面商業秘密等企業信息權利、作為生產經營者的權益保障;政府等公共部門的數據權利、作為承擔社會管理職能機構的權力保障;國家方面的稅收權力、國家安全的維護和保障等;同時，開放經濟下，數字經濟立法同時需要保障相關境外有關主體的權利、權益。《浦東新區數字經濟條例》立法中應充分做好上述主體的權利、權益和安全的維護與保障。四是規制法定位。以互聯網、大數據、人工智能等為核心的數字經濟發展迅速，但同時也帶來了數據過分采集、泄露、濫用、侵權，網絡詐騙、網絡色情、P2P非法集資，危害國家安全等一系列損害、危害他人及國家權利與安全的問題。《浦東新區數字經濟條例》必須在這方面進行立法規制，保障數字經濟沿著正確的軌道健康發展。五是涉外法定位。習近平總書記指出：“全球數字經濟是開放和緊密相連的整體，合作共贏是唯一正道。”數字經濟的開放性、跨境性，必然導致數字經濟法治的涉外性。2016年，多國領導人共同簽署了數字經濟政策文件《二十國集團數字經濟發展與合作倡議》。我國近年也提出《網絡空間國際合作戰略》《一帶一路數字經濟國際合作倡議》，不斷深化數字經濟國際合作。《浦東新區數字經濟條例》立法，也需要充分考慮數字經濟國際合作和交流的立法保障與規范。

綜上，數字經濟作為新興和新型經濟形態，具有新型的運行模式、組織體系、行為方式和社會關系，蘊含著新型的權利歸屬、權益保護、規則界定、政府職能、法律責任、風險防范、沖突解決等問題，必須通過創設新的法律框架和法律規則來加以促進、協調和規范。《浦東新區數字經濟條例》的立法推進，將有助于探索建立具有領先水平的數字經濟治理體系，形成支持促進和規范數字經濟發展的基本法律規范，助力數字經濟法治水平不斷提高，促進數字經濟健康持續發展。

（作者系上海社會科學院法學研究所副所長、經濟法室主任）