浦東新區(qū)稅收法規(guī)的制度創(chuàng)新空間

王樺宇

2021年6月23日，上海市十五屆人大常委會第三十二次會議召開，審議并表決通過了《上海市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強浦東新區(qū)高水平改革開放法治保障 制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定》（以下簡稱“上海市人大常委會決定”），該決定自2021年6月23日起施行。該決定一方面是及時承接落實全國人大常委會授權(quán)決定，完善與支持浦東大膽試、大膽闖、自主改相適應(yīng)的法治保障體系;另一方面，也是對上海市制定浦東新區(qū)法規(guī)的相關(guān)要求以及浦東先行制定管理措施等法治保障工作加以明確。

稅收法定是稅法上的建構(gòu)性原則，由稅收要素法定、稅收要素確定和征稅程序合法三個層次的內(nèi)容有機構(gòu)成。《立法法》第8條規(guī)定，“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能制定法律。《立法法》第9條規(guī)定，對應(yīng)當(dāng)制定法律但尚未制定法律的事項，全國人大及其常委會有權(quán)作出決定，“授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)”。這是我國授權(quán)立法的主要權(quán)源性規(guī)定，也是我國現(xiàn)行部分稅收立法以暫行條例形式存在的法律基礎(chǔ)。此次，全國人大常委會決定授權(quán)上海市人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)浦東改革創(chuàng)新實踐需要制定浦東新區(qū)法規(guī)，是一次大膽的立法創(chuàng)新，在現(xiàn)有授權(quán)立法規(guī)定基礎(chǔ)上新增了浦東新區(qū)法規(guī)的全新概念，使浦東新區(qū)探索更高水平的改革開放有了明確的法律依據(jù)，同時也為浦東新區(qū)大膽闖、大膽試提供了有力的法制保障。此次立法授權(quán)是改革開放以來全國人大常委會首次在非經(jīng)濟特區(qū)的上海市進行授權(quán)，即可以“比照經(jīng)濟特區(qū)”的法規(guī)來制定地方性法規(guī)。經(jīng)濟特區(qū)和非經(jīng)濟特區(qū)立法的最大差異，就在于經(jīng)濟特區(qū)立法可以變通法律行政法規(guī)的規(guī)定。

浦東新區(qū)法規(guī)對稅收事項進行立法探索，預(yù)計更多的是指稅收政策方面（圖/視覺中國）

根據(jù)全國人大常委會的授權(quán)決定，對法律沒有規(guī)定的，不屬于中央立法的事項，上海市地方可以制定，這是“先行性立法”。另一種情況是“變通立法”，國家層面已經(jīng)有法律規(guī)定，比如說，國家法律規(guī)定是這樣的，根據(jù)“依法立法”的要求，不能與之抵觸。所謂變通，它是特事特辦，法律條文如果跟國家法律規(guī)定不一致的也可以允許，這就是變通，此種變通仍需要遵循憲法規(guī)定以及法律和行政法規(guī)基本原則，但畢竟已經(jīng)有很大的立法彈性空間了。如此，上海擁有兩類不同性質(zhì)的地方立法，一類是適用于全上海的地方性法規(guī)，一類是專門為浦東制定的法規(guī)，在浦東新區(qū)實施。按照黨中央《貫徹落實稅收法定原則的實施意見》，要加快落實稅收法定原則，目前除《增值稅法》《消費稅法》《土地增值稅法》《關(guān)稅法》《房地產(chǎn)稅法》外，其余稅種立法均已完成法律制定程序。從稅收法定的核心內(nèi)涵來看，稅收要素的法定、確定以及程序合法的法理約束是為了更好地規(guī)范征稅權(quán)并保障納稅人權(quán)利，浦東新區(qū)法規(guī)基于人大常委會授權(quán)就部分稅收政策進行適度的探索性規(guī)定或變通規(guī)定，在不影響整體稅法規(guī)范和稅制秩序并嚴格遵循公權(quán)力約束原則的前提下，宜認為具有正當(dāng)性。

2021年7月15日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持浦東新區(qū)高水平改革開放打造社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的意見》（以下簡稱《意見》）發(fā)布。《意見》指出，“支持浦東勇于挑最重的擔(dān)子、啃最硬的骨頭”，打造社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)，提出2035年和2050年的發(fā)展目標，并提出七方面重大舉措。《意見》還明確提出了上海市人大及其常委會“可以對法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等作變通規(guī)定，在浦東實施”，這也是“全國人大常委會授權(quán)決定”的主要政策依據(jù)。在“全國人大常委會授權(quán)決定”出臺后，上海市人大常委會出臺的相應(yīng)的實施決定，按照市委的統(tǒng)一部署，上海市人大常委會接下來還有很多工作，比如編制浦東新區(qū)立法需求的清單，編制浦東新區(qū)變通適用法律的清單，兩個清單出來以后，還要編制專項包括稅收事項在內(nèi)的浦東新區(qū)立法計劃。上海市人大及其常委會獲得全國人大常委會立法授權(quán)以后，關(guān)鍵是怎么依法用足用好立法資源，提高浦東新區(qū)法規(guī)的立法質(zhì)量和效益，尤其是和浦東新區(qū)形成合力，在經(jīng)濟社會各領(lǐng)域存在立法空白、規(guī)定不清晰或需要根據(jù)浦東開放開發(fā)實際需要變通的方面進行探索立法。全國人大常委會的這項授權(quán)決定是一個開始，將為浦東打造社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)保駕護航，其中也包括相關(guān)稅收立法和政策的引導(dǎo)、規(guī)范和支持。

縱觀《意見》中涉及的稅收政策內(nèi)容，有幾個明顯的特點：一是聚集擴大開放和促進創(chuàng)新的稅收政策，特別是一些重點發(fā)展的行業(yè)和改革領(lǐng)域，比如用于臨床研究的藥品、關(guān)鍵領(lǐng)域核心環(huán)節(jié)生產(chǎn)研發(fā)企業(yè)、公司型創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)、境外投資和離岸業(yè)務(wù)、服務(wù)出口、自由貿(mào)易賬戶等，這是與浦東新區(qū)的“高水平改革開放”的引領(lǐng)區(qū)新定位密切相關(guān)的。二是意見提及的這些稅收政策都設(shè)定了適當(dāng)?shù)那疤帷＿@一方面是由于我國目前正在落實稅收原則，稅收立法權(quán)在中央，這些優(yōu)惠政策目前在法律層面還需要相關(guān)立法進行確認，所以使用了諸多“研究探索”的表述，且當(dāng)時全國人大常委會的授權(quán)決定尚未發(fā)布;另一方面是因為即便是作了浦東的稅政管理授權(quán)，比如“浦東認定的研發(fā)機構(gòu)”等，但也作了相應(yīng)限制性規(guī)定，比如“在浦東特定區(qū)域”“在浦東具備條件的區(qū)域”等，但這也為下一步改革和落實意見精神預(yù)設(shè)了一些適度空間。三是結(jié)合了浦東新區(qū)授權(quán)立法的新情況，作了“強化法治保障”的特別規(guī)定。也就是說，這些財稅政策的推行未來可能會陸續(xù)通過授權(quán)立法的方式在浦東先行先試，為后續(xù)財稅政策的出臺預(yù)先確認了法治基礎(chǔ)，這也正好是全國人大常委會授權(quán)決定的政策基礎(chǔ)。需要特別指出的是，浦東新區(qū)授權(quán)立法是指全國人大常委會授權(quán)上海市人大及其常委會進行浦東新區(qū)法規(guī)的立法，而非指浦東新區(qū)人大及其常委會的立法。

2021年8月25日，上海市人大常委會向社會公開征集浦東新區(qū)法規(guī)立法需求項目。本市社會各界和公民可以重點就以下浦東新區(qū)法規(guī)涉及領(lǐng)域提出立法需求項目：（一）圍繞推進高水平制度型開放，需要為浦東新區(qū)提供法治保障的立法項目;（二）圍繞 “大膽試、大膽闖、自主改”要求，對不適應(yīng)浦東新區(qū)改革創(chuàng)新實踐需要的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等進行變通實施的立法項目;（三）圍繞貫徹落實國家重大戰(zhàn)略任務(wù)和本市重大改革創(chuàng)新，需要在浦東新區(qū)先行先試并提供法治保障的立法項目;（四）其他需要為浦東新區(qū)率先構(gòu)建經(jīng)濟治理、社會治理、城市治理等治理體系提供法治保障的立法項目。此次向社會公開征求意見，體現(xiàn)了新時期上海市人大常委會“科學(xué)立法、民主立法、依法立法”的指導(dǎo)原則，并重點突出了對高水平開放、大膽改革、鼓勵創(chuàng)新和加強治理的立法項目的偏重有限度。通常理解，浦東新區(qū)法規(guī)對稅收事項進行立法探索，應(yīng)該更多的是指稅收政策方面，也即可以在現(xiàn)行稅收實體法律和程序法律的指導(dǎo)原則下，適度體現(xiàn)浦東作為先行先試示范區(qū)的特殊性，可以作出適當(dāng)?shù)摹⒕哂刑剿鞴δ艿淖兺ㄐ砸?guī)定。

根據(jù)《意見》中相關(guān)政策的指引性規(guī)定，在與稅收有關(guān)的浦東新區(qū)法規(guī)制定過程中，以下政策領(lǐng)域和重點事項可能會被優(yōu)先關(guān)注：一是關(guān)于打造自主創(chuàng)新新高地。在加快關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)方面，出臺許可浦東認定的研發(fā)機構(gòu)享受進口自用設(shè)備免征進口環(huán)節(jié)稅、采購國產(chǎn)設(shè)備自用的給予退稅政策;在打造世界級創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)集群方面，在浦東特定區(qū)域開展公司型創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策試點，在試點期內(nèi)，對符合條件的公司型創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)按照企業(yè)年末個人股東持股比例免征企業(yè)所得稅，鼓勵長期投資，個人股東從該企業(yè)取得的股息紅利按照規(guī)定繳納個人所得稅。二是關(guān)于深度推進高水平制度型開放。在浦東具備條件的區(qū)域，研究探索適應(yīng)境外投資和離岸業(yè)務(wù)發(fā)展的稅收政策;在風(fēng)險可控的前提下，研究探索支持浦東企業(yè)服務(wù)出口的增值稅政策;在不導(dǎo)致稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移的前提下，探索試點自由貿(mào)易賬戶的稅收安排。三是增強全球資源配置能力。支持上海期貨交易所探索建立場內(nèi)全國性大宗商品倉單注冊登記中心，開展期貨保稅倉單業(yè)務(wù)，并給予或落實配套的跨境金融和稅收政策。可以樂觀預(yù)估的是，浦東新區(qū)稅收法規(guī)或相關(guān)涉稅條款將會在未來一段時間陸續(xù)出臺，這在為上海浦東新區(qū)更深層次改革和更高水平開放的同時，也將會引領(lǐng)全國稅制改革優(yōu)化探索的新趨勢和新潮流，打造全國稅收改革與法治協(xié)同發(fā)展的新高地和新范例。

（作者系上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院副教授、財稅法研究中心副主任）