黨的領導是我們的最大制度優勢

張峰

【摘要】中國特色社會主義制度是一個嚴密完整的科學制度體系，其中具有統領地位的是黨的領導制度。黨的領導作為最大制度優勢，內在地蘊含著不斷推進黨的領導制度化、法治化的要求。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央明確提出黨的領導制度化、法治化的任務，以更宏觀的視野、更長遠的考慮、更強勁的力度來推進黨的領導，推動黨的領導制度化、法治化建設取得重大成就，為黨的領導地位提供了更加有力的制度和法治保障。

【關鍵詞】黨的領導? 制度優勢? 制度化? 法治化

【中圖分類號】 D25? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.21.001

習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100周年大會上指出：“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、命運所系。”這是總結中國共產黨百年歷史經驗得出的一個極為重要的結論。中國特色社會主義制度是一個嚴密完整的科學制度體系，其中具有統領地位的是黨的領導制度。黨的領導制度是我國的根本領導制度。正是在這個意義上，習近平總書記指出：“黨是最高政治領導力量，黨的領導是我們的最大制度優勢。”[1]黨的領導作為最大制度優勢，內在地蘊含著不斷推進黨的領導制度化、法治化的要求。習近平總書記指出：“推進黨的領導制度化、法治化，既是加強黨的領導的應有之義，也是法治建設的重要任務。”[2]黨的領導制度化、法治化，就是使黨的領導制度成為國家根本制度，在憲法及相關法律中牢固確立起來，建立健全黨總攬全局、協調各方的領導體制和工作機制，建立健全黨內法規體系，使黨的領導地位得到強有力的制度和法治保障。這是中國共產黨在國際共產主義運動中獨樹一幟、獨立自主、避免嚴重挫折甚至發生類似東歐劇變“多米諾骨牌效應”的重要原因。正如習近平總書記指出的，“中國最大的國情就是中國共產黨的領導。什么是中國特色？這就是中國特色。中國共產黨領導的制度是我們自己的，不是從哪里克隆來的，也不是亦步亦趨效仿別人的。無論我們吸收了什么有益的東西，最后都要本土化。十月革命的風吹進來了，但我們黨最終也沒有成為一個蘇聯式的黨。冷戰結束后，蘇聯解體、東歐劇變，我們仍然走自己路，所以我們才有今天。”[3]黨的領導制度化、法治化的百年歷程生動地證明了這個道理。

新民主主義革命時期中國共產黨在局部執政條件下領導制度的形成及法治化探索

新民主主義革命與舊民主主義革命的不同之處在于它是由中國工人階級及其政黨來領導的革命。毛澤東指出：“這個革命不能由任何別的階級和任何別的政黨充當領導者，只能和必須由無產階級和中國共產黨充當領導者。”[4]中國共產黨在這場革命中確立起領導地位，并把馬克思主義關于國家的學說與中國實際相結合，找到了一條以農村包圍城市、武裝奪取政權的革命道路，開始了國家制度和法律制度建設的探索。

第二次國內革命戰爭時期，我們黨建立了黨對軍隊絕對領導的原則和制度，在領導工人運動、農民運動的基礎上，通過武裝斗爭在全國三百多個縣建立了蘇維埃政權，形成了八九個地區性蘇維埃政權。1931年11月，中國共產黨在中央蘇區召開中華蘇維埃第一次全國代表大會，成立中華蘇維埃共和國臨時中央政府，通過了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》。全國蘇維埃臨時中央執行委員會作為最高政權機關，先后頒布120多部法律、法令，初步建立起具有鮮明階級性和時代特征的蘇維埃法律體系，并基本形成了較為完整的司法組織系統，有效保障了在中國共產黨領導下工農群眾的民主權利和有序的政治參與。

抗日戰爭時期，中國共產黨建立了以延安為中心、以陜甘寧邊區為代表的抗日民主政權，先后建立19個大塊根據地，總面積達100萬平方公里（占當時全國面積的11%），人口逾1億（占當時全國人口的28%）。在抗日根據地，中國共產黨建立起全面領導的體制。首先是黨對工農群眾的領導，分為政治上的領導與組織上的領導兩方面。毛澤東指出：“在有共產黨組織的地方，那些地方的工人農民，凡是贊成共產黨的主張，他們就是接受了共產黨的政治上的領導，如果已經組織起來，那末，也已有了組織上的領導。”[5]其次是黨對政權的領導。在抗日根據地政權中實行“三三制”原則，共產黨員只占三分之一。毛澤東創造性地提出通過質量占優勢的共產黨員發揮模范作用來實現黨的領導，指出：“必須保證共產黨員在政權中占領導地位，因此，必須使占三分之一的共產黨員在質量上具有優越的條件。只要有了這個條件，就可以保證黨的領導權，不必有更多的人數。所謂領導權，不是要一天到晚當作口號去高喊，也不是盛氣凌人地要人家服從我們，而是以黨的正確政策和自己的模范工作，說服和教育黨外人士，使他們愿意接受我們的建議。”[6]

中國共產黨在抗日根據地的領導，是一元化的領導。鑒于當時有些根據地鬧獨立性，發表了本不應當由根據地發表的意見，不能完全服從中央指揮，黨中央作出《關于增強黨性的決定》和《關于統一根據地黨的領導及調整各組織間關系的決定》。毛澤東后來回顧說，“中央作出了關于增強黨性的決定、關于黨的領導一元化的決定等來進行糾正”[7]。1943年10月1日，毛澤東提出《抗日根據地的十大政策》，其中第三大政策就是統一領導。他指出：“統一領導。實行一元化的領導很重要，要建立領導核心，反對‘一國三公’。”[8]黨的一元化領導，保證了全黨服從中央，保證人民軍隊聽從黨的指揮，保證了全黨的團結統一，為奪取抗日戰爭的勝利進而取得新民主主義革命的勝利提供了根本的政治保證。

在中國共產黨領導的根據地，著眼于建立新中國的人民代表大會制度的長遠考慮，進行了制定人民憲法的探索。1941年5月1日，經中共中央政治局批準，公布了主要由毛澤東起草的《陜甘寧邊區施政綱領》，并經陜甘寧邊區第二屆參議會正式通過，這是中國共產黨領導的陜甘寧邊區制定的具有新民主主義憲法性質的政治綱領。隨后陜甘寧邊區參議會還頒布了《陜甘寧邊區各級參議會組織條例》《陜甘寧邊區選舉條例》《陜甘寧邊區政府組織條例》《陜甘寧邊區高等法院組織條例》《陜甘寧邊區土地條例》《陜甘寧邊區婚姻條例》等單項法規。1946年4月，陜甘寧邊區第三屆參議會通過并頒布《陜甘寧邊區憲法原則》，規定了建立新民主主義共和國的基本原則、政權組織形式和各項基本政策。

1945年4月，毛澤東在黨的七大提出建立新民主主義國家制度的主張，指出：“我們這個新民主主義制度是在無產階級的領導之下，在共產黨的領導之下建立起來的，但是中國在整個新民主主義制度期間，不可能、因此就不應該是一個階級專政和一黨獨占政府機構的制度。”[9]1948年，中共中央發布“五一口號”，號召“各民主黨派、各人民團體、各社會賢達迅速召開政治協商會議，討論并實現召集人民代表大會，成立民主聯合政府”，得到了各民主黨派的熱烈響應，并且表示接受中國共產黨的領導。在中國共產黨和各民主黨派的密切合作和共同努力下，1949年9月21日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議召開，代行全國人民代表大會職權，通過了具有臨時憲法性質的《中國人民政治協商會議共同綱領》，以及《中國人民政治協商會議組織法》《中華人民共和國中央人民政府組織法》，作出關于國都、國旗、國歌、紀年的決議，選舉產生中央人民政府，宣告中華人民共和國成立。《中國人民政治協商會議共同綱領》以國家根本法的形式，確認了中國共產黨領導中國人民奪取新民主主義革命勝利、中國人民掌握國家權力的歷史變革。中國共產黨的領導地位初步具有了憲法依據。

社會主義革命和建設時期中國共產黨作為社會主義事業領導核心地位的確立及法治化建設的曲折發展

新中國成立初期，中國共產黨領導主要表現為對統一戰線政權的領導。新中國的國體是人民民主專政，是共產黨領導下的人民民主統一戰線的政權，是工人階級、農民階級、小資產階級和民族資產階級四個階級的聯盟。周恩來指出：“我國的人民民主專政是共產黨領導下的人民民主統一戰線的政權，應該更重視統一戰線問題。”[10]民主黨派作為小資產階級和民族資產階級的代表參加國家政權。中國共產黨是“領導黨”，首先表現為對民主黨派的領導。為了處理好新中國的政黨關系，毛澤東提出：“究竟是一個黨好，還是幾個黨好？現在看來，恐怕是幾個黨好。不但過去如此，而且將來也可以如此，就是長期共存，互相監督。”[11]民主黨派雖然認同中國共產黨的領導，但不時地還會充當反對派的角色。為此，他提出在堅持“六條政治標準”的政治基礎上進行多黨合作，中國共產黨對民主黨派的領導逐步得到鞏固和加強。

中國共產黨成為全國性的執政黨，發生的一個重大變化是領導方式的變化，即通過國家政權實施對全社會的領導。周恩來指出：“我們已經在全國范圍內建立了國家政權，而我們黨在政權中又居于領導地位。所以一切號令應該經政權機構發出。這點中央已經注意到，各地也應該注意。由于過去長期戰爭條件，使我們形成了一種習慣，常常以黨的名義下達命令，尤其在軍隊中更是這樣。現在進入和平時期，又建立了全國政權，就應當改變這種習慣。”[12]由此，加強黨對政府的領導成了一個新問題。為解決這個問題，1949年11月，中共中央作出《關于在中央人民政府內組織中國共產黨黨委會的決定》和《關于在中央人民政府內建立中國共產黨黨組的決定》。1952年12月，毛澤東明確提出黨對政府工作的領導責任：“一切主要的和重要的方針、政策、計劃都必須統一由黨中央規定，制定黨的決議、指示，或對各有關機關負責同志及黨組的建議予以審查批準”[13]。關于黨政關系，毛澤東提出既有黨政不分，也有黨政分開。“所謂黨政不分的意思，就是黨要統一領導，方針政策要統一;所謂黨政分開，就是說具體業務由各業務部門去搞。”[14]1953年3月，中共中央作出《關于加強中央人民政府系統各部門向中央請示報告制度及加強中央對于政府工作領導的決定》，明確要求：為了使政府工作避免脫離黨中央的危險，今后政府工作中一切主要的和重要的方針、政策、計劃和重大事項，必須經過黨中央的討論和決定或批準。1953年11月，中共中央下發《關于加強干部管理工作的決定》，提出逐步建立在中央及各級黨委統一領導下，在中央及各級黨委組織部統一管理下的分部分級管理干部的體制。毛澤東提出了“黨領導一切”的思想，指出：“黨必須領導一切，領導我們的各種工作。你不懂，就不能管我，有這種想法的人是相當多的，要經過較長時期的斗爭才能解決。我們是依靠政治來領導，離開了政治就談不上領導。”[15]隨后黨制定了過渡時期總路線，領導全國人民進行農業、手工業、資本主義工商業的社會主義改造，建立起社會主義基本制度。

中國共產黨的全面領導地位需要通過國家憲法確定下來。1954年9月，一屆全國人大一次會議通過新中國第一部憲法，在憲法序言中兩次提及中國共產黨的領導。一處是明確在中國共產黨領導下取得的歷史性成就;一處是明確中國共產黨在人民民主統一戰線中的領導地位，由此中國共產黨的領導有了牢固的憲法依據。據此毛澤東在這次會議開幕詞中莊嚴宣告：“領導我們事業的核心力量是中國共產黨。”[16]

為保證黨對國家和社會實施正確的領導，吸取蘇聯共產黨推行“一長制”的教訓，黨中央確立了集體領導的原則，建立起集體領導體制。毛澤東指出：“鑒于種種歷史教訓，鑒于個人的智慧必須和集體的智慧相結合才能發揮較好的作用和使我們在工作中少犯錯誤，中央和各級黨委必須堅持集體領導的原則，繼續反對個人獨裁和分散主義兩種偏向。”[17]1956年，黨的八大根據毛澤東同志提議，增設由黨中央主席、副主席和中央書記處總書記組成的中央政治局常務委員會，作為中央領導集體的核心。

為了糾正經濟建設中“左”的錯誤，克服嚴重的經濟困難，1962年1月中共中央召開擴大的中央工作會議，即“七千人大會”。毛澤東提出：“工、農、商、學、兵、政、黨這七個方面，黨是領導一切的。黨要領導工業、農業、商業、文化教育、軍隊和政府。”[18]他特別強調實行民主集中制，指出：“我們的集中制，是建立在民主基礎上的集中制。無產階級的集中，是在廣泛民主基礎上的集中。各級黨委是執行集中領導的機關。但是，黨委的領導，是集體領導，不是第一書記個人獨斷。在黨委會內部只應當實行民主集中制。”[19]毛澤東的這些思想，對于鞏固和健全黨領導一切的體制機制具有長遠的指導意義，使我國社會主義建設過程中遇到的困難較快地得到克服，在黨的領導下進行同過去時代的斗爭形式有著許多不同特點的偉大的斗爭，保證了黨和國家偉大事業的順利進行。

在“文化大革命”初期，出現了“踢開黨委鬧革命”的混亂局面，使民主和法制受到嚴重破壞。為此，毛澤東重提黨的一元化領導，指出：“要加強黨的一元化領導。增強軍政、軍民、軍隊之間的團結。”[20]1973年12月毛澤東準備重新起用鄧小平時說：“現在，請了一個軍師，叫鄧小平。發個通知，當政治局委員，軍委委員。政治局是管全部的，黨政軍民學，東西南北中。”[21]鄧小平恢復工作后也指出：“當好一個縣委書記并不容易，要有全面的領導經驗，對東西南北中、黨政軍民學各方面的工作都能抓得起來。”[22]黨組織恢復活動并發揮一元化領導作用，為粉碎“四人幫”集團、結束“文化大革命”奠定了組織基礎。黨的十一屆六中全會通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》指出：在“文化大革命”中，黨、人民政權、人民軍隊和整個社會的性質都沒有改變。歷史再一次表明，我們的人民是偉大的人民，我們的黨和社會主義制度具有偉大而頑強的生命力。

中國共產黨的領導地位在憲法中得以再次明確和有效保障。1975年1月，四屆全國人大一次會議通過的“七五憲法”雖然受到“四人幫”干擾破壞，存在許多缺陷，較之于“五四憲法”大大倒退，但也明確了中國共產黨的領導地位。不僅在序言中突出強調了中國共產黨的領導，而且在總綱第二條明確規定：“中國共產黨是全中國人民的領導核心。工人階級經過自己的先鋒隊中國共產黨實現對國家的領導。”同時，規定“公民的基本權利和義務是，擁護中國共產黨的領導，擁護社會主義制度，服從中華人民共和國憲法和法律。”這些規定是中國共產黨歷來的政治主張，也是全國人民的共同意志。1978年3月，五屆全國人大一次會議通過的“七八憲法”，恢復了“五四憲法”的部分條文，但仍然是以“七五憲法”為基礎的，保留了關于中國共產黨領導地位的條款。憲法的這些規定對于糾正“文化大革命”的錯誤，進行撥亂反正是有積極意義的。

改革開放和社會主義現代化建設時期黨和國家領導制度改革開創黨的領導制度化法治化新局面

在改革開放和社會主義現代化建設時期，鄧小平提出黨的建設新課題：“執政黨應該是一個什么樣的黨，執政黨的黨員應該怎樣才合格，黨怎樣才叫善于領導？”[23]同時，圍繞這一課題提出“兩化”任務：“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變”[24]，其實質是改善黨的領導制度。他指出：“我們要改善黨的領導，除了改善黨的組織狀況以外，還要改善黨的領導工作狀況，改善黨的領導制度。”[25]這是鄧小平第一次明確提出“黨的領導制度”概念，改善黨的領導制度分兩個方面來進行。

首先，通過黨和國家領導制度改革推進黨的領導制度化。1980年8月18日，鄧小平在題為《黨和國家領導制度的改革》講話中指出：“改革黨和國家的領導制度，不是要削弱黨的領導，渙散黨的領導，而正是為了堅持和加強黨的領導，堅持和加強黨的紀律。”[26]著眼于解決事關黨和國家長治久安的制度現代化問題，他提出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。”[27]改革黨和國家領導制度，需要解決權力過分集中的現象，由此涉及黨的一元化領導問題。他指出：“權力過分集中的現象，就是在加強黨的一元化領導的口號下，不適當地、不加分析地把一切權力集中于黨委，黨委的權力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導。”[28]顯然，鄧小平反對的不是黨的一元化領導，而是把黨的一元化領導當作口號;反對的不是黨的集中統一領導，而是權力過分集中。

改革黨和國家領導制度，需要解決黨政不分、以黨代政的問題，實行黨政分開。一個重要措施是中央一部分主要領導同志不兼任政府職務，可以集中精力管黨，管路線、方針、政策。鄧小平認為，“這樣做，有利于加強和改善中央的統一領導，有利于建立各級政府自上而下的強有力的工作系統，管好政府職權范圍的工作”[29]。他提出：“真正建立從國務院到地方各級政府從上到下的強有力的工作系統。今后凡屬政府職權范圍內的工作，都由國務院和地方各級政府討論、決定和發布文件，不再由黨中央和地方各級黨委發指示、作決定。政府工作當然是在黨的政治領導進行的，政府工作加強了，黨的領導也加強了。”[30]但必須清楚，這樣做的目的，不是削弱黨的領導，而是加強和改善黨的領導。他強調：“改革的內容，首先是黨政要分開，解決黨如何善于領導的問題。這是關鍵，要放在第一位。”[31]這一時期進行的黨政分開，對于解決效率不高、機構臃腫、人浮于事、作風拖拉等問題有積極的意義，但總的來看僅僅是探索性的。

其次，通過修改黨章和憲法推進黨的領導法治化。鄧小平指出：“國要有國法，黨要有黨規黨法。黨章是最根本的黨規黨法。沒有黨規黨法，國法就很難保障。”[32]黨的十一屆三中全會前夕，他提出修改黨章問題：“修改黨章是要進一步明確黨在四個現代化建設中的地位和作用。”[33]1980年9月，黨的十二大通過《中國共產黨章程》，不僅規定“中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，是中國各族人民利益的忠實代表，是中國社會主義事業的領導核心”，而且規定“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”。

根據加強法制建設的新任務，鄧小平提出要“做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”[34]，成為我國法治工作和法治建設的“十六字”方針。他明確了黨的政策和法律的關系，指出：“我們制定法律的步伐要加快。確實要搞法制，特別是高級干部要遵守法制。以后，黨委領導的作用第一條就是應該保證法律生效、有效。沒有立法以前，只能按政策辦事;法立了以后，堅決按法律辦事。”[35]1980年8月，中共中央政治局擴大會議提出修改憲法的建議，成立憲法修改委員會。鄧小平認為，“五四憲法”是比較完備的憲法，應以其作為基礎來修改，“新的憲法要給人面貌一新感覺”[36]。1982年12月4日，五屆全國人大五次會議通過《中華人民共和國憲法》（“八二憲法”）。憲法序言明確提出在中國共產黨領導下取得新民主主義革命的勝利和社會主義事業的成就，在中國共產黨領導下實現集中力量進行社會主義現代化建設的國家根本任務以及中國共產黨在廣泛的愛國統一戰線的領導地位。由此，在歷史中形成的中國共產黨的領導地位通過憲法而牢固地確立起來。

黨的十三屆四中全會后，以江澤民同志為主要代表的中國共產黨人，繼續推進黨的領導制度化、法治化進程。黨的十五大提出建設社會主義法治國家的目標，將依法治國確定為黨領導人民治理國家的基本方略，明確了黨的領導制度化、法律化的基本含義，“從制度和法律上保證黨的基本路線和基本方針的貫徹實施，保證黨始終發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用。”[37]

首先，強化憲法保障黨的領導地位的作用。由于黨的領導地位是在憲法序言中規定的，憲法序言是立憲的指導思想，是憲法的組成部分，與憲法條文同樣具有最高的法律效力，在憲法序言中充實關于黨的領導地位的內容就顯得非常必要。一個重要舉措是將中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度載入憲法。1993年3月，中共中央采納民建中央建議，向八屆全國人大一次會議提出《關于修改憲法部分內容的補充建議案》，其中第一條就是在憲法序言中增加“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展”。八屆全國人大一次會議通過《中華人民共和國憲法修正案》，將這句話寫進憲法。這一制度是我國各項政治制度中唯一在名稱上標明“中國共產黨領導”的政治制度，是從國家政治制度層面規定了中國共產黨領導的制度。這一制度載入憲法，加重了憲法序言體現中國共產黨領導的分量。相較于此前的東歐劇變，就更能懂得這一基本政治制度入憲的重大意義。蘇聯共產黨的領導地位是在蘇聯憲法第六條規定的：“蘇聯共產黨是蘇聯社會的領導力量和指導力量，是蘇聯社會政治制度以及國家和社會組織的核心”。1990年3月，第三次蘇聯（非常）人民代表大會修改憲法，將其中第六條進行了徹底修改，取消了蘇共領導地位的憲法保障，這使得反對共產黨、反對社會主義在蘇聯成了合法的行動，因此大肆泛濫起來;堅持蘇聯共產黨領導的行動反倒成了“違憲”，這也最終導致蘇共亡黨和蘇聯解體的悲劇。與此形成鮮明對照，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度載入憲法，使得中國共產黨的領導地位有了更加穩固的憲法保障，頂住了東歐劇變、蘇聯解體帶來的國際環境的壓力。

其次，黨的領導制度明確為國家根本制度。2000年1月，江澤民提出堅持和完善能夠保證黨的領導堅強有力和社會主義興旺發達的一整套制度，認為“這套科學的制度，主要應包括黨的領導制度，以及在黨的領導下國家各個方面的具體領導制度和保障這種領導制度能夠有效運轉的法律制度”[38]，并且明確，“中國共產黨的領導和社會主義制度，這是我國最根本的制度。各項方針政策、法律法規、紀律規定都應該在遵循這個根本制度的基礎上發揮作用。我們的歷史責任，最重要的，是要堅持和完善這個根本制度，并把它傳下去，代代遵守”[39]。至此，黨的領導制度被明確為國家根本制度，政治體制改革按照總攬全局、協調各方的原則來推進。進一步加強和完善黨的領導體制，改進黨的領導方式和執政方式，既保證了黨委的領導核心作用，又充分發揮了人大、政府、政協以及人民團體和其他方面的職能作用。

黨的十六大后，以胡錦濤同志為主要代表的中國共產黨人推進黨的領導制度化、法治化取得新進展。一個重要的貢獻是提出“依憲執政”，并概括出“科學執政、民主執政、依法執政”的根本要求。胡錦濤提出探索和完善黨的執政體制，指出：“執政體制，主要是黨通過什么樣的制度和體制機制執政的問題，包括黨和國家的領導制度以及管理和運行制度等方面。”[40]黨的十六屆四中全會通過《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》，提出堅持和完善我們黨在長期執政實踐中形成的行之有效的制度，同時結合新的實際推進制度創新，不斷提高黨執政活動的制度化水平。黨的十七大提出以健全民主集中制為重點加強制度建設，實現國家各項工作法治化。黨的領導制度化的重要成果是黨的十七屆四中全會通過的《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》，其明確提出：“堅持和完善黨的領導制度。科學的領導制度是黨有效治國理政的根本保證。”[41]中國特色社會主義法律體系的形成是黨的領導法治化的重要成果。到2010年底，我國已制定現行有效法律236件、行政法規690多件、地方性法規8600多件，以憲法為統帥，以憲法相關法、民法商法等多個法律部門為主干，由法律、行政法規、地方性法規等多個層次法律規范構成的中國特色社會主義法律體系已經形成。以上法律法規都是在黨的領導下制定的，這既是黨的主張通過法定程序成為國家意志的重大成果，也為黨實現對國家和社會的全面領導提供了重要的法治保障。胡錦濤評價說，“中國特色社會主義法律體系的形成，夯實了立國興邦、長治久安的法制根基，從制度上法律上確保中國共產黨始終成為中國特色社會主義事業的領導核心”[42]。此外，黨內法規制定工作也逐步規范化，2012年5月，中共中央印發《中國共產黨黨內法規制定條例》，提出加快構建內容協調、程序嚴密、配套完備、有效管用的黨內法規制度體系。

中國特色社會主義新時代進一步推進黨的領導入法入規、堅持和完善黨的全面領導制度體系

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央明確提出黨的領導制度化、法治化的任務，以更宏觀的視野、更長遠的考慮、更強勁的力度來推進黨的領導。習近平總書記就黨的領導問題提出了一系列重要論斷，實現了理論上的重大創新：提出黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，進一步明確黨作為中國特色社會主義事業堅強領導核心的地位;提出黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的，是最高的政治領導力量，使黨的全面領導傳統在新時代有了歷久彌新的意義;提出黨的領導是我們的最大制度優勢，確立了黨的領導制度在國家制度體系中作為根本領導制度的地位;提出牢固樹立“四個意識”，為堅持和維護黨中央的集中統一領導明確了基準、立起了標桿;提出“黨大還是法大”是個偽命題而“權大還是法大”是個真命題，破解了黨和法的關系的兩難問題;提出新時代黨的組織路線，為建立黨的堅強組織體系、實施黨對全社會的組織領導提供了基本遵循。正是在習近平總書記的這些重要論述指導下，黨的領導制度化、法治化建設取得了彪炳史冊的重大成就。擇其要，主要有三個方面。

一是推進黨的領導入法入規，堅持依法治國和依規治黨有機統一。依法治國首先要堅持依憲治國，依法執政首先要堅持依憲執政。習近平總書記指出：“我國憲法確認了中國共產黨領導，這是我國憲法最顯著的特征，也是我國憲法得到全面貫徹實施的根本保證。”[43]黨的領導制度化、法治化的一個重大舉措，是黨的領導載入憲法條文。2018年3月，十三屆全國人大會一次會議通過憲法修正案，在憲法序言確定黨的領導地位的基礎上，在憲法總綱第一條第二款“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度”后增寫“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”，實現了黨的領導與國家社會主義根本制度的有機銜接，強化了黨總攬全局、協調各方的領導地位，為黨的領導制度作為國家根本制度提供了最重要的憲法依據。2019年1月，《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》進一步提出：貫徹落實憲法規定，制定和修改有關法律法規要明確規定黨領導相關工作的法律地位。將堅持黨的全面領導的要求載入人大、政府、法院、檢察院的組織法，載入政協、民主黨派、工商聯、人民團體、國有企業、高等學校、有關社會組織等的章程，健全黨對這些組織實施領導的制度規定。

完善的黨內法規體系是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障。習近平總書記指出：“黨和國家的治理體系包括兩個方面：依規治黨，依據黨章黨規黨紀管黨治黨建設黨;依法治國，依據憲法法律法規治國理政。”[44]為此，就要健全黨領導依法治國的制度和工作機制，加強黨內法規制度建設。2013年11月，中共中央印發《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013—2017）》，提出力爭經過5年努力，基本形成涵蓋黨的建設和黨的工作主要領域、適應管黨治黨需要的黨內法規制度體系框架。2016年12月，中共中央印發《關于加強黨內法規制度建設建設的意見》，提出到建黨100周年時形成比較完善的黨內法規制度體系、高效的黨內法規制度實施體系、有力的黨內法規制度建設保障體系。2021年7月，中共中央辦公廳法規局發布《中國共產黨黨內法規體系》。黨內法規制度體系以“1+4”為基本框架，即在黨章之下分為黨的組織法規制度、黨的領導法規制度、黨的自身建設法規制度、黨的監督保障法規制度4大板塊。其中，黨的領導法規制度，是規范和保障黨對各方面工作實施領導的黨內法規制度，涵蓋黨領導經濟建設方面的法規、黨領導政治建設方面的法規、黨領導文化建設方面的法規、黨領導社會建設方面的法規、黨領導生態文明建設方面的法規、黨領導國防和軍隊建設方面的法規等，為黨發揮總攬全局、協調各方領導核心作用提供制度保障。截至2021年7月1日，現行有效黨的領導法規共772部，其中，中央黨內法規44部，部委黨內法規29部，地方黨內法規699部。在黨中央的領導下，黨內法規制度建設取得豐碩成果，有規可依的問題基本得到解決。習近平總書記提出：“下一步的重點是執規必嚴，使黨內法規真正落地。”[45]

二是深化黨和國家機構改革，完善堅持黨的領導的體制機制。根據黨的十九大報告提出的“完善堅持黨的領導的體制機制”新要求，2018年2月，黨的十九屆三中全會明確了深化黨和國家機構改革的指導思想和目標，通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》，這是黨的領導制度化的重大成果。關于這次機構改革的目的，習近平總書記明確指出：“加強黨對一切工作的領導，這一要求不是空洞的、抽象的，要在各方面各環節落實和體現。要通過深化黨和國家機構改革，努力從機構職能上解決黨對一切工作領導的體制機制問題，解決黨長期執政條件下我國國家治理體系中黨政軍群的機構職能關系問題，為有效發揮中國共產黨領導這一最大制度優勢提供完善有力的體制機制保障、堅實的組織基礎和有效的工作體系，確保黨對國家和社會實施領導的制度得到加強和完善，更好擔負起進行偉大斗爭、建設偉大工程、推進偉大事業、實現偉大夢想的重大職責。”[46]《推進黨的紀律檢查體制和國家監察體制改革》提出“完善堅持黨的全面領導的制度”，“建立健全黨對重大工作的領導體制機制”，提出的重要舉措有：建立健全黨對重大工作的領導體制機制，優化黨中央決策議事協調機構;強化黨的組織在同級組織中的領導地位;更好發揮黨的職能部門作用，加強歸口協調職能，統籌本系統本領域工作;統籌設置黨政機構，黨的有關機構可以同職能相近、聯系緊密的其他部門統籌設置，實行合并設立或合署辦公;推進黨的紀律檢查體制和國家監察體制改革。

這次改革的一個重要特點，是統籌設置黨政機構，對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公，解決黨政機構職責重疊、疊床架屋問題，使黨和國家機構職能更加優化、權責更加協同、運行更加高效。然而，也由此引出了“黨政不分”的問題。習近平總書記指出：“處理好黨政關系，首先要堅持黨的領導，在這個大前提下才是各有分工，而且無論怎么分工，出發點和落腳點都是堅持和完善黨的領導。中國共產黨是執政黨，黨的領導地位和執政地位是緊密聯系在一起的。黨的集中統一領導權力是不可分割的。不能簡單講黨政分開或黨政合一，而是要適應不同領域特點和基礎條件，不斷改進和完善黨的領導方式和執政方式。”[47]這次改革是黨中央總結以往正反兩方面經驗作出的重大決策，是黨和國家機構從“黨政不分”到“黨政分開”再到“黨政有分有合”的螺旋式上升過程，體現了政治上層建筑適應經濟基礎要求發展的辯證法。統籌設置黨政機構，能夠避免政出多門、責任不明、推諉扯皮，防止機構重疊、職能重復、工作重合，使黨政機構職能分工合理、責任明確、運轉協調，形成統一高效的領導體制。改革的實際成果證明了這一點。改革后，黨中央機構共計減少6個，其中正部級機構減少4個、副部級機構減少2個;國務院機構共計減少15個，其中正部級機構減少8個，副部級機構減少7個。黨政合計共減少21個部級機構，其中，正部級12個，副部級9個。

三是抓住國家治理的關鍵和根本，堅持和完善黨的領導制度體系。黨的十九大后，推進黨的領導制度化最重要的成果，是2019年10月黨的十九屆四中全會提出堅持和完善黨的領導制度體系，其不僅確立了黨的領導制度作為國家根本制度的地位，而且明確了黨的領導作為制度體系所包含的各項具體制度。我國國家制度和國家治理體系具有十三個方面的“顯著優勢”，第一個就是堅持黨的集中統一領導的優勢;我國國家制度體系建設的十三個方面的“堅持和完善”，第一個方面就是“堅持和完善黨的領導制度體系”。習近平總書記指出，“準確把握我國國家制度和國家治理體系的演進方向和規律，突出堅持和完善黨的領導制度，抓住了國家治理的關鍵和根本”[48]。“中國特色社會主義制度是一個嚴密完整的科學制度體系，起四梁八柱作用的是根本制度、基本制度、重要制度，其中具有統領地位的是黨的領導制度。黨的領導制度是我國的根本領導制度。”[49]黨的領導制度作為國家根本領導制度，派生出中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，黨對人民軍隊的絕對領導制度等。黨的領導制度體系主要由六個方面的具體制度組成：建立不忘初心、牢記使命的制度，是黨實施思想領導的制度;完善堅定維護黨中央權威和集中統一領導的各項制度，是黨實施政治領導的制度;健全黨的全面領導制度，是黨實施組織領導的制度;健全為人民執政、靠人民執政各項制度，是黨對群眾工作的領導制度;健全提高黨的執政能力和領導水平制度，是黨的領導能力的制度;完善全面從嚴治黨制度，是推進黨的自我革命、提高解決自身問題能力的制度。建立健全這些重要制度，強化制度的執行力，堅持制度面前人人平等、制度執行沒有例外，杜絕“破窗效應”，防止“制度虛化”，黨的領導制度體系就能轉化為管黨治黨的巨大效能。黨的十九屆四中全會后，黨的領導作為中國特色社會主義制度的最大優勢在抗擊新冠肺炎疫情斗爭中得到生動具體的體現。習近平總書記指出：“這次抗擊新冠肺炎疫情斗爭的實踐再次證明，中國共產黨是風雨來襲時中國人民最可靠的主心骨，我國社會主義制度是抵御風險挑戰的最有力制度保證。”[50]

我們黨作為百年大黨，長期執政，世所罕見。大就要有大的樣子，大也有大的難處。我們要把中國特色社會主義建設好、建設成，需要一個很長的歷史時期。在這個漫長歷史進程中，確保中國共產黨不垮臺，中國社會主義制度不倒，是一個極難極大的風險挑戰。戰勝這一風險挑戰，為黨的領導提供更加堅實的制度和法治保障無疑是很重要的方面。為此，2020年2月5日習近平總書記提出：“要進一步推進黨的領導入法入規，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志、轉化為法律法規，推進黨的領導制度化、法治化、規范化。”[51]完成這一任務，必將使黨的領導地位得到更加有力的制度和法治保障，確保黨始終成為中國特色社會主義事業的堅強領導核心，“六合同風，九州共貫”，開啟全面建設社會主義現代化國家新征程。

注釋

[1][46]習近平：《論堅持全面深化改革》，北京：中央文獻出版社，2018年，第449、448頁。

[2][43][45][51]習近平：《論堅持全面依法治國》，北京：中央文獻出版社，2020年，第223、214、223、273頁。

[3]習近平：《論堅持黨對一切工作的領導》，北京：中央文獻出版社，2019年，第57頁。

[4]《毛澤東選集》第四卷，北京：人民出版社，1991年，第1313頁。

[5]《毛澤東文集》第二卷，北京：人民出版社，1996年，第244～245頁。

[6]《毛澤東選集》第二卷，北京：人民出版社，1991年，第742頁。

[7][11]《毛澤東文集》第七卷，北京：人民出版社，1996年，第51、34頁。

[8]《毛澤東文集》第三卷，北京：人民出版社，1996年，第69頁。

[9]《毛澤東選集》第三卷，北京：人民出版社，1991年，第1061～1062頁。

[10][12]《人民政協重要文獻選編》（上），北京：中央文獻出版社、中國文史出版社，2009年，第111頁。

[13][17]《毛澤東文集》第六卷，北京：人民出版社，1996年，第252、391～392頁。

[14][15]《毛澤東年譜（一九四九—一九七六）》第二卷，北京：中央文獻出版社，2013年，第40、205頁。

[16]《毛澤東文集》第六卷，北京：人民出版社，1999年，第350頁。

[18][19]《毛澤東文集》第八卷，北京：人民出版社，1996年，第305、294頁。

[20] [21]《毛澤東年譜（一九四九—一九七六）》第六卷，北京：中央文獻出版社，2013年，第431、511頁。

[22][23][24][25][26][27][28][29][30][32][33][34]《鄧小平文選》第二卷，北京：人民出版社，1994年，第36、276、146、269、341～342、333、329、321、341、147、276、146～147頁。

[31]《鄧小平文選》第三卷，北京：人民出版社，1993年，第177頁。

[35]《鄧小平年譜（一九七五—一九九七）》（上），北京：中央文獻出版社，2004年，第527～528頁。

[36]《鄧小平年譜（一九七五—一九九七）》（下），北京：中央文獻出版社，2004年，第799～800頁。

[37][38][39]《江澤民文選》第二卷，北京：人民出版社，2006年，第29、575、576頁。

[40]《十六大以來重要文獻選編》（中），北京：中央文獻出版社，2006年，第321～322頁。

[41]《十七大以來重要文獻選編》（中），北京：中央文獻出版社，2011年，第148頁。

[42]《胡錦濤文選》第三卷，北京：人民出版社，2016年，第510頁。

[44][47]《十九大以來重要文獻選編》（上），北京：中央文獻出版社，2019年，第79、277頁。

[48][49]《習近平談治國理政》第三卷，北京：外文出版社，2020年，第114、125頁。

[50]習近平：《總結黨的歷史經驗 加強黨的政治建設》，《求是》，2021年第16期。

責 編/張 貝