中國脫貧攻堅戰的黑土地篇章
——黑龍江省精準扶貧精準脫貧的成效、經驗與模式

劉學敏，李 強，竇睿音，孫 巖，趙 瑞

(1.北京師范大學 地理科學學部，北京 100875；2.北京師范大學 經濟與資源管理研究院，北京 100875)

引 言

國務院《“十三五”脫貧攻堅規劃》(2016)明確指出：“至2020年，要確?，F行標準下建檔立卡貧困人口實現脫貧，不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療和住房安全有保障(“兩不愁、三保障”)，全國貧困縣全部摘帽?！苯刂?020年3月，全國832個貧困縣中已有780個順利實現了脫貧摘帽，基本解決區域性整體貧困問題。

根據中共中央、國務院《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于建立貧困退出機制的意見》及國務院扶貧辦《貧困縣退出專項評估檢查實施辦法(試行)》，黑龍江省委辦公廳、政府辦公廳制定了《關于建立貧困退出機制的實施意見》。為確保脫貧攻堅成果經得起歷史和實踐的檢驗，貧困縣退出嚴格遵循既定程序。在經過縣級自查自評、市級核查、省級專項評估檢查之后，黑龍江省扶貧開發領導小組按照國家規定的貧困縣退出標準，對各級核查和檢查結果進行審定，并將貧困縣退出結果在省政府門戶網站發布，公開征求社會意見。

黑龍江省共有20個國家級貧困縣，其中，富裕縣、甘南縣、撫遠市、饒河縣、望奎縣等5縣市于2017年退出；龍江縣、克東縣、泰來縣、湯原縣、樺川縣、樺南縣、同江市、綏濱縣、明水縣、蘭西縣等10縣市于2018年退出；延壽縣、拜泉縣、林甸縣、海倫市、青岡縣等5縣市于2019年退出。受國務院扶貧辦和黑龍江省扶貧辦委托，北京師范大學負責組織并參與了全部20個貧困縣市的第三方專項評估檢查。按照國務院規定的貧困縣退出“三率一度”標準，即綜合貧困發生率低于2%(西部地區低于3%)、脫貧人口錯退率低于2%、貧困人口漏評率低于2%、群眾認可度大于90%，北京師范大學帶領的第三方專項評估團隊在20個貧困縣市共走訪了23711個農戶，涵蓋了234個鄉鎮、649個行政村的1968個村組，對縣鄉村各級干部及人大代表、政協委員1500余人進行問卷調查和訪談，對貧困縣退出是否達標予以獨立、客觀、公正的評估。同時，評估團隊系統查閱了各縣市脫貧攻堅的相關資料，實地走訪了各縣市扶貧及帶貧效果顯著的典型企業和合作經濟組織，對黑龍江省的脫貧攻堅工作有了較為全面的了解，形成了對其脫貧攻堅經驗和模式的一些基本認識。

一、貧困縣的基本狀況與貧困特征

1.建檔立卡時的貧困狀況

在黑龍江省20個國家級貧困縣中，有11個縣市屬于大興安嶺南麓貧困片區，分別是龍江縣、泰來縣、甘南縣、富?？h、克東縣、拜泉縣、林甸縣、明水縣、青岡縣、望奎縣、蘭西縣。此外，還有位于小興安嶺西麓的海倫市和東麓的湯原縣、張廣才嶺隆起帶西部的延壽縣、長白山余脈完達山麓的樺南縣以及位于三江平原地區和中俄邊界東段黑龍江烏蘇里江沿江的樺川縣、綏濱縣、同江市、撫遠市、饒河縣(見圖1)。

圖1 國家級貧困縣分布及基本情況

2014年建檔立卡時，20個貧困縣市的農業總人口為520.56萬人，大興安嶺南麓貧困片區的11個縣市占比為67.5%，海倫市的農業人口最多，達到62.8萬人，撫遠市最少，為3.26萬人。20個貧困縣市的建檔立卡貧困戶為24.4萬戶,貧困人口為54.11萬人，其中的甘南縣、綏濱縣、蘭西縣、拜泉縣等四個縣的貧困人口均在5萬人以上，大興安嶺南麓貧困片區11縣市的貧困人口占比達到62.2%。20個縣市的平均貧困發生率為10.4%，貧困發生率在10%以上的有7個縣市，最高的綏濱縣為69.16%。

2.貧困的基本特征

黑龍江省地域遼闊，水土資源豐富，具有發展農業的良好條件，是我國重要的糧食生產基地。但受內部自然環境和經濟發展的地域差異影響，局部貧困的特點十分明顯。

(1)貧困縣發展受自然條件制約較大。黑龍江省屬于寒溫帶與溫帶大陸性季風氣候，呈現春季低溫干旱、夏季溫熱多雨、秋季易澇早霜、冬季寒冷漫長的總體特點?；诓煌膮^位，制約貧困縣市發展的自然條件也各不相同。如泰來縣地處科爾沁沙地的延伸部分，境內沙漠化地表形態占總面積的63%，降水較少，風沙天氣較多，是黑龍江省荒漠化最為嚴重的地區；望奎縣、明水縣、蘭西縣、青岡縣、克東縣、拜泉縣受地形與氣候等因素影響，水土流失較為嚴重，土質貧瘠，鹽堿地分布廣泛；湯原縣、樺川縣、綏濱縣、同江市和撫遠市在春夏兩季雨水較為密集、雨量大，且地勢平坦，排水較為困難，易形成洪澇災害。

(2)貧困縣生產生活基礎設施較為落后。與非貧困縣相比，貧困縣受限于經濟發展水平，生產生活基礎設施建設普遍滯后。缺乏健全、配套的農田水利設施直接影響農業生產效益；缺乏快捷、通達的公路鐵路交通體系影響貧困縣與周邊縣市乃至更廣泛區域的溝通交流，不僅使其難以吸引資金、技術、人才等生產要素的聚集，而且因運輸成本高，各縣市的優特鮮農產品也難以獲得更高的收益；此外，鄉鎮及村屯的醫療衛生設施、文化教育設施、水電路網等基礎設施以及居住環境也不能保障農村居民日常生活的基本需求，成為困擾農村發展和解決貧困人口“三保障”問題的主要障礙。

(3)農業產業結構單一，農民增收途徑有限。幾乎所有的貧困縣都是種植業大縣，主要種植玉米、大豆、水稻等大宗農作物，而經濟效益高的特色品種則較少。同時，貧困縣的農業生產方式仍以靠天吃飯為主，現代農業發展不充分，農產品加工轉化能力不足。養殖業以養牛、養豬、養鵝等為主，主要向市場提供初級產品，缺乏相應的深加工企業，容易受市場價格波動、自然災害、動物疫病等因素的影響。另外，由于農業產業鏈條短，科技含量低，致使農業生產的效益不高，農民收入波動較大，容易陷入貧困境地。

(4)因病、因殘、因災是農戶個體的主要致貧原因。根據第三方評估檢查的結果，就農戶個體而言，盡管致貧原因呈現疊加性、多樣化的特征，但因病、因殘仍是主要原因。絕大多數貧困縣市因病、因殘致貧比例超過60%，有的縣市甚至超過90%(如蘭西縣為92.53%、饒河縣為92.2%、樺川縣為91.16%)。因病致貧的農戶主要是家庭成員患有風濕類疾病和慢支、肺氣腫等呼吸道類疾病，以及更為多見的心腦血管疾病(高血壓、高血脂、腦梗等)，后者往往容易致殘。此外，因災致貧也在一些貧困縣市占有一定比例，如富裕縣占28%、林甸縣占8%、海倫市占7.54%。

二、貧困縣扶貧政策落實情況和脫貧成果

1.扶貧政策落實情況

為實現精準扶貧精準脫貧目標，國家制定了“五個一批”政策(1)黑龍江省的貧困縣無易地扶貧搬遷農戶。(即：發展生產脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態補償脫貧一批、發展教育脫貧一批、社會保障兜底一批)，對建檔立卡農戶實現全覆蓋，根據不同致貧原因進行精準施策，切實解決貧困人口的“兩不愁、三保障”問題。黑龍江省的所有貧困縣市按照國家的統一部署，大力實施產業帶動、轉移就業、危房改造、教育扶貧、醫療救助、保障兜底、基礎設施和公共服務建設等脫貧攻堅舉措，把扶貧政策落到實處，取得了良好的效果。

(1)發展扶貧產業，夯實脫貧根基。產業扶貧是幫助貧困群眾甩“窮帽”、去“窮根”的根本路徑，也是從“輸血式扶貧”轉向“造血式扶貧”的重要體現。各縣針對貧困群眾收入來源不穩定、持續增收能力弱等突出問題，加快了主導產業和特色產業發展，構筑“縣級主導產業頂天立地、鄉鎮特色產業鋪天蓋地”的扶貧產業格局，實現產業帶動脫貧、扶貧壯大產業的雙贏共進。堅持點面結合，通過“點”上精準到戶、“面”上整村帶動，確保每個貧困戶都能參與到持續穩定的產業增收項目中。具體而言，通過創新推廣“菜單式”精準扶貧模式，使貧困戶能夠戶均參與兩個以上產業扶貧項目。針對患病、殘疾、無勞動能力的貧困戶，推廣資產收益類的產業帶動增收(如光伏產業等)；針對有勞動能力和外出勞動意愿的貧困戶，以鼓勵扶持生產經營的方式帶動；針對留守在村里且有養殖意愿的貧困戶，通過政策激勵的方式帶動。

(2)推進轉移就業，保證脫貧的穩定性。貧困戶只有依托穩定的工作、靠自己的雙手奮斗才能從根本上擺脫貧困。各縣以“授人以魚不如授人以漁”為指導思想，始終將轉移勞動力就業作為打贏脫貧攻堅戰的一項重要戰略，制定了系統的就業創業指導與扶持政策，為貧困戶提供精準幫扶和精細服務。主要舉措包括：根據貧困家庭勞動者的意愿和企業的用工需求，有針對性地開展定向式、訂單式技能培訓，切實提高貧困人員的就業技能；通過建立勞務輸出協作對接機制，推動省內外經濟發達地區與貧困縣的勞務合作，提高勞務輸出脫貧的組織化程度；通過成立專業合作社、建設扶貧車間等方式，吸納貧困勞動力就業；組織支持家政服務、服裝加工、手工編織、旅游產品等創業企業入鄉進村，以“企業+農戶”的形式，通過分散加工、家庭作坊等帶動貧困勞動力就業。

(3)實施危房改造，保障農戶居住安全。住房安全是貧困家庭對幸福生活最樸實的要求之一，也是精準扶貧政策落實中的重點和“硬骨頭”。各縣在對貧困戶住房情況進行地毯式排查的基礎上，明確任務，因地制宜，創新危房改造模式。主要做法有：針對有一定能力的貧困戶，采取互幫互助的方式自行改造；針對無法獨立完成改造的貧困戶，由政府安排施工隊伍，采取先施工后結賬的方式，按照統一建設標準改造；對于早期危房改造中遺留的質量問題，做到及時核查、全面整改、徹底消除。

(4)落實教育幫扶，阻斷貧困代際傳遞。教育是阻斷貧困代際傳遞的治本之策。各縣圍繞義務教育階段“控輟保學”的核心，致力于完善農村辦學條件，提高農村教學質量。同時，針對不同就學階段建檔立卡的貧困學生，全面落實“兩免一補”(免教科書費、免雜費、補助寄宿生生活費)、“雨露計劃”“普通高中發展促進計劃”“貧困大學生助學金計劃”等扶貧政策，借助多方資助來降低貧困家庭的教育成本，保障貧困家庭的子女不因貧輟學。此外，最大程度吸納貧困學生接受優質中等職業教育，提高貧困家庭勞動力職業技能和受教育年限，增強其就業和創業能力。

(5)強化醫療保障，避免因病致貧。因病因殘是貧困戶首要的致貧原因，這是所有貧困縣的共性問題，因此強化醫療保障至關重要。各縣建立了城鄉居民基本醫療保險、大病保險、與醫療救助相銜接的醫療保障制度，對貧困戶參加基本醫療保險進行資助補貼；加大貧困戶住院和門診費用的報銷比例，提高大病保險水平；將因病致貧的貧困人口納入醫療救助范圍，實現貧困人口的醫療保險全覆蓋，其他的醫療保障措施還有：“先診療、后付費”的即時結算機制；在基本醫保范圍內增加貧困殘疾人員醫療康復項目；對患重大疾病、老年病、慢性病且需常年用藥的貧困戶，設立個人醫療保險賬戶，配備簽約醫生，解決日常的疾病預防與治療之需。

(6)助力金融扶貧，實施資產收益分紅。為使金融扶貧政策惠及更多的貧困戶，各縣堅持精準支持與整體帶動相結合、創新發展與風險防控相統籌，建立健全了金融支持產業發展與帶動貧困戶持續增收的掛鉤機制，探索了多種產業扶貧信貸產品和模式。一方面，對有貸款意愿、有就業創業潛質、符合貸款條件的貧困戶，通過評級授信，給予“免抵押、免擔?！毙庞觅J款，助其發展產業，增加收入；另一方面，強化對扶貧貸款的事前事后管理，進行全面的信用等級評定，為扶貧小額貸款確定額度提供佐證，確保有據可查、有據可依。

(7)創新生態扶貧機制，實現生態與脫貧雙贏。以生態惠民、生態利民、生態為民為出發點，各縣創新生態扶貧機制，通過創新造林模式，將造林綠化與精準扶貧緊密結合，帶動貧困戶增收脫貧，實現生態改善和脫貧的雙贏。主要做法是：選聘建檔立卡貧困戶為生態護林員，參與防護林建設和儲備林營造，并管護森林資源，防范森林火災，依法制止亂征濫占林地的破壞行為。此外，根據農業生產和農村環境治理的實際需要，設立生態宜居保潔員、秸稈禁燒監管員、草地管理員等公益崗位，吸納更多貧困戶參與生態環境建設。

(8)加強社會保障，實現兜底脫貧一批。對于體弱多病、喪失勞動能力、患重大疾病和重度殘疾等弱勢群體，實行政策兜底是必然之舉。為筑牢兜底保障網，各縣加強農村最低生活保障制度與扶貧政策的有效銜接，確保應扶盡扶、應保盡保。并積極探索農村低保制度與扶貧政策的有效過渡，嚴格遵守脫貧攻堅期內“脫貧不脫政策”的相關規定，對于收入水平超過脫貧標準但仍低于農村低保標準的貧困戶，做到“脫貧不脫保”；對于收入水平超過農村低保標準但仍屬于低收入的邊緣脫貧戶，繼續給予過渡性低保直至穩定脫貧。

2.脫貧任務完成情況

2014年以來，所有貧困縣經過艱苦努力，取得脫貧攻堅的巨大成績。貧困戶的“兩不愁、三保障”總體實現，貧困村的基礎設施和公共服務明顯改善，鄉村面貌發生較大變化，區域性絕對貧困問題得到基本解決，達到了國家的貧困縣脫貧摘帽標準，全部縣市的貧困發生率均在2%以下，圓滿完成脫貧攻堅任務。在“兩不愁”方面，所有農戶都能夠吃得飽，且吃得起肉類、蛋類、奶制品、豆制品等蛋白質食品。所有農戶的飲水安全都能得到保障，水源以自來水和井水為主，少數農戶飲用山泉水或窖水，水質均不存在問題。所有農戶都有日常換洗衣服和應季衣服，能夠保障全年有得穿、有得換。

在“三保障”方面，各縣針對建檔立卡貧困戶、低保戶、分散供養五保戶、貧困殘疾人家庭等重點關注對象，采取新建、修繕、購買、租賃、移住幸福大院等方式，保障住房安全。各縣對于建檔立卡貧困戶實現了基本醫療保險、大病保險、醫療救助的全覆蓋，農戶的慢性病和常見病在縣鄉村三級醫療機構能夠得到及時救治，建檔立卡貧困戶不會因患大病重病而影響基本生活，基本醫療有保障。各縣所有的義務教育階段適齡兒童(只要不是身體原因)都可以接受教育， “兩免一補”等教育扶貧政策得到有效落實。

各縣剩余的未脫貧人口主要是因病、因殘、因災致貧的貧困戶。為確保扶貧路上“不丟一戶，不落一人”，各縣均制定了切實可行的后續保障措施。針對因病致貧的貧困戶，將持續筑牢基本醫療保險、大病保險、醫療救助“三重保障線”，落實“先診療，后付費”“一站式”結算、“一減五免”等政策，加大醫療救助和其他保障政策的幫扶力度，減輕貧困戶就醫負擔，確保患大病重病的貧困群眾基本生活有保障。針對因殘致貧的貧困戶，將健全完善社會救助體系，統籌用好各項社會兜底保障政策，落實低保重度殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼，優先實施貧困殘疾人康復救助項目，確保貧困殘疾人基本生活有保障。針對因災致貧的貧困戶，將在健全自然災害和突發事件的發現報告、應急處置、幫扶干預機制的基礎上，落實對因災貧困戶的急難救助政策，幫助其渡過難關。

3.脫貧戶人均純收入情況

(1)脫貧戶人均純收入。經過幾年的脫貧攻堅，各縣建檔立卡貧困戶的收入有了明顯增加，超過了國家或黑龍江省確定的貧困線標準。2017年，國家確定的貧困線為年人均純收入2952元；2018年和2019年，黑龍江省確定的貧困線分別為3550元和3780元。為反映脫貧戶的收入特點，根據各年度的貧困線標準，進一步將收入劃分為三個檔次(2017年和2018年以4000元為分界線，2019年以5000元為分界線)，分別對應低于貧困線的脫貧戶、高于貧困線但低于分界線的邊緣脫貧戶、高于分界線的脫貧戶。

根據第三方評估檢查的統計結果，可以看出各縣都有少量建檔立卡人均純收入低于貧困線標準，占比小于2%的貧困戶，其中2017年的退出縣比較突出(見下頁圖2)。究其原因，可能存在農戶在調研訪談中“隱瞞”收入的情況。綜合對農戶家庭的實地勘察以及多方佐證核實，確定這些農戶都能夠滿足“兩不愁、三保障”，達到脫貧標準。另外，各縣還有一定比例的邊緣脫貧戶，同樣是2017年的退出縣比較突出，而2018年和2019年退出縣的比例則在4%以下。雖然這些農戶已經脫貧，但承受災病等突發事件的能力還較弱，存在較大的返貧風險。因此，各縣需要在鞏固脫貧攻堅成果階段對這些邊緣脫貧戶予以高度關注，進一步增強其發展能力。

(2)脫貧戶收入結構。依據第三方評估檢查中對收入結構的劃分，農戶的收入由經營性收入、工資性收入、財產性收入、轉移性收入四個部分構成。對比分析不同年度退出縣的脫貧戶和一般農戶的收入結構(見下頁圖3)可以看出，無論是哪個年度的退出縣，其脫貧戶的轉移性收入占比都超過30%。在實地調研中也獲得同樣的信息，幾乎所有建檔立卡的貧困戶，特別是因病、因殘和因災致貧的貧困戶，都獲得了轉移性收入。這一結果反映出各項幫扶政策得到了有效落實，對農戶脫貧產生重要作用。此外，在一般農戶的收入中，經營性收入和工資性收入占比很高，各年度退出縣的經營性收入比例分別為42.78%、50.97%和51.76%，工資性收入比例分別為25.8%、31.19%和38.15%，兩者之和達到70%～80%，說明一般農戶相對于貧困戶具有更強的自我發展能力。

圖2 國家級貧困縣的不同收入檔次脫貧戶比例

圖3 國家級貧困縣的脫貧戶和一般戶的收入來源結構

三、精準扶貧精準脫貧的經驗與模式

1.基本經驗

打響脫貧攻堅戰以來，黑龍江全省干部群眾上下一心、苦干實干，實現了20個國家級貧困縣全部脫貧摘帽清零，其間取得的巨大成就和積累的寶貴經驗值得全面梳理和系統總結。

(1)推進責任落實，形成壓力有效傳導。黨的十八大以來，黑龍江省堅決落實黨中央部署，把脫貧攻堅作為一項政治任務和第一民生工程，實行黨政“一把手”負責制。各貧困縣更是將脫貧攻堅作為首要政治任務，嚴格落實縣鄉村三級責任，逐級簽狀背書，傳導壓力，形成合力?？h(市)委書記和縣(市)長共同擔負全面責任，其他縣級領導擔負各自分管領域的具體責任，責任到人，各自明確任務目標和工作時序。鄉鎮黨委書記和鄉鎮長承上啟下，與包鄉縣級領導共同研究脫貧規劃，具體承擔脫貧攻堅的精準識別、扶貧政策落實等各項工作。在鄉鎮黨委領導下，村“兩委”、駐村工作隊和幫扶責任人共同承擔推進本村各項脫貧攻堅工作的責任。同時，省級層面建立了多渠道、全方位的監督體系和嚴格的考核評估體系，確保真扶貧、真脫貧及脫貧成色，使脫貧結果經得起歷史和實踐的檢驗。

(2)產業發展先行，有力支撐脫貧攻堅。產業發展是貧困縣脫貧摘帽、貧困戶穩定增收的根本之策，各縣均依托產業扶貧政策，把具有勞動力的貧困戶納入扶貧產業發展體系中。黑龍江省產業扶貧的最大亮點之一，就是不少貧困縣通過引入現代化大企業帶動產業發展，如青岡縣的京糧龍江生物工程有限公司和林甸縣的宏福現代農業小鎮等?，F代化大企業擁有雄厚的資本實力、先進的技術設備、強大的市場競爭力，其進入不僅使傳統農業搭上了先進工業資本的快車，實現了跨越式發展，而且使農業產業在起步之初就處于較高平臺，具有支撐貧困縣脫貧摘帽和經濟可持續發展的強勁潛力。盡管農業和工業分屬不同的產業類型，具有不同的工藝規程和生產特點，但在產業現代化和市場經濟的條件下，農業與工業互動的趨勢越來越明顯。大資本的進入促使現代工業和農業產業相融合，以發展工業的思維發展農業，以工業化的理念推進農業現代化，以發展工業園區的模式建設現代農業園區，使工廠化農業成為農業發展的重要內容，從而真正實現以工業帶動農業的目的。

(3)集成多種途徑，推動村集體經濟發展。脫貧攻堅以來，各縣都以推動村集體經濟發展作為重要抓手。不少貧困縣的村屯集體經濟已經由過去的“破零”向當前的“壯大”轉化，集體經濟的收入來源也逐步由“輸血”向“造血”轉變。助推集體經濟發展的主要途徑：一是發展光伏產業。各貧困縣利用光伏扶貧政策，統籌謀劃光伏發電項目，通過建立村級光伏電站、集中式地面電站、聯村電站等方式輻射所有貧困村，使貧困村通過光伏產業實現集體經濟“破零”。二是發展生產性服務業。一些貧困縣由鄉鎮牽頭，組織村集體和有意愿發展農機服務的組織或個人，共同出資組成經營主體，組建專業化農機服務隊伍，開展微利有償服務創收。三是盤活存量集體資產。通過承包、租賃、參股、聯營、合資、合作等方式，對村屯集體所有的機動土地、關閉企業、老村部、學校等公共設施和場地加以開發利用，獲取收益。四是開發當地的山、水、林等資源和民俗文化。由村集體主導，采取合股開發、引資開發等方式，帶領農戶發展休閑旅游業和生態觀光農業，實現旅游與農業、文化的有效對接，促進集體經濟發展。

(4)依托“四個結合”，奠定鄉村發展之路。脫貧攻堅的根本任務是消除貧困，而消除貧困與鄉村發展密切相關。因此，各縣在完成脫貧攻堅任務的同時，做到了“四個結合”。一是與促進縣域發展相結合，堅持一二三產業融合發展，延長產業鏈，拓寬產業幅，提升產業發展層級；鼓勵科技成果轉化，促進創新創業；不斷擴展新經濟業態，培育新經濟增長點。二是與鄉村振興戰略相結合，走城鄉融合、質量興農、綠色發展、文化興盛、鄉村善治、共同富裕之路。三是與增進民生福祉相結合，推進農村基礎設施建設，統籌發展教育、衛生、文化等公共事業，健全完善社會保障體系。四是與夯實基層組織建設相結合，全面加強基層黨組織和帶頭人隊伍建設，鼓勵扶持貧困村黨員帶頭領辦、創辦新型農業經營主體，通過發展“支部+產業”，使黨的組織優勢轉化為扶貧優勢、黨建活力轉化為攻堅動力。

(5)統籌社會力量，形成大扶貧格局。脫貧攻堅需要全社會的廣泛參與，各縣形成了縣委統籌、政府主抓、全員上陣、各界參與的大扶貧格局，加大社會力量參與幫扶，切實解決困難群眾的生產生活難題。一是動員和鼓勵民營企業積極承擔社會責任，開展產業扶貧、就業扶貧和公益扶貧，組織民營企業與貧困村結成幫扶對子，實現一對一、點對點幫扶；二是引導各民主黨派、無黨派人士和社會組織及個人參與扶貧開發和鞏固提升工作，建立社會組織幫扶項目與貧困地區需求信息對接機制，確保貧困戶的發展需求與社會幫扶有效對接；三是鼓勵社會各界使用貧困地區的產品和服務，推動貧困地區和貧困戶融入大市場；四是統籌各類保障措施，建立以社會保險、社會救助、社會福利為主，以社會幫扶、社工助力為輔的綜合保障體系。

(6)著力改革創新，激發“三農”活力。為在脫貧攻堅中激發“三農”活力，各縣著力從以下方面推動改革創新。一是新型經營主體改革，堅持以適度規?；洜I為方向，以長期化按揭貸款為支撐，以社會化綜合服務為依托，以品牌化龍頭企業為牽引，探索可復制、易推廣、受歡迎的家庭農場模式；二是“強鄉擴權”改革，從群眾最關心的事情做起，推進縣直屬部門減政放權，將更多行政權力和公共服務賦予鄉鎮實施，提升基層治理能力；三是農村宅基地盤活再利用試點改革，結合農村危房改造，順應新型城鎮化發展和宅基地“三權分置”的改革趨勢，圍繞小城鎮和中心村，實施增減掛鉤與占補平衡，盤活土地要素；四是集體產權制度改革，堅持以創新農村集體經濟組織管理體制和運行機制為重點，因地制宜，分類指導，不搞一刀切；五是通過市場化運作方式,深入開展農村“三變”(資源變資產、資金變股金、農民變股東)改革，將農村集體和農民擁有的“死資源”變為“活資產”，讓村集體和農民享受到入股分紅的收益，增加農民經濟收入。

2.扶貧開發模式

模式是主體行為的一般方式，是對復雜關系的一種抽象，具有一般性、可重復性、可操作性的特征。黑龍江省在脫貧攻堅中積累經驗的同時，也探索了多種扶貧開發模式。

(1)龍頭企業帶動模式。這種模式雖有多種表現形式，但根本特征是龍頭企業在整個鏈條中起著核心作用，它與貧困戶形成利益聯結機制，一榮俱榮、一損俱損。一是“龍頭企業+基地+農戶”扶貧模式，龍頭企業與農戶以訂單形式建立利益聯結機制，農戶按照企業的生產規范來組織農產品生產；二是“龍頭企業+致富帶頭人+金融機構+農戶”扶貧模式，以企業為主體，致富帶頭人牽頭，貧困戶參與，金融機構提供貸款保障；三是“政府+龍頭企業+農戶”扶貧模式，以政府為主導，龍頭企業帶動，貧困戶參與；四是“龍頭企業+合作社+政府+金融”扶貧模式，由龍頭企業帶動，農戶結成專業合作社，依托政府支持和金融機構扶持；五是“龍頭企業+合作社+農戶”扶貧模式，通過龍頭企業帶動合作社進而帶動農戶。無論具體采用哪種模式，龍頭企業的帶動為貧困縣的脫貧攻堅注入了強勁動能，增添了無窮生機與活力。

(2)村級組織主導模式。這種模式的核心是充分發揮基層組織戰斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，組織帶領貧困群眾發展產業，達到增收的目的。一是資產量化模式，通過村干部帶頭，量化集體資源，貧困戶參與，實現集體和貧困戶“雙贏”；二是干部引領帶動模式，通過鎮、村、組干部帶頭領辦示范點，帶動引導貧困群眾發展產業，拓寬增收渠道；三是支部引領帶動模式，采取“黨支部(黨員)+合作社+基地+貧困戶”方式，引領帶動特色產業發展，助力貧困戶增收致富，增強造血功能；四是“能人+合作社+貧困戶”模式，通過能人把握合作社的經營走向，使貧困戶與合作社之間形成利益聯結機制，發揮合作社的帶貧、助貧作用，為持續穩定脫貧奠定基礎。

(3)發展訂單農業模式?；诤邶埥〉淖匀粭l件優勢，探索大農業、特色化的發展路徑，大力推廣訂單農業。一是通過引進多家農畜產品加工收購企業，鼓勵貧困群眾結合自身生產特點和優勢，與不同類型的企業簽定收購合同，在強化產業支撐的前提下拓寬增收渠道，降低經營風險；二是建立“訂單式高效經濟作物種植+貧困戶、訂單式家禽養殖+貧困戶、產業扶貧項目+貧困戶”等利益聯結機制，規定生產加工企業與貧困戶的訂單年限一般不低于一定時間段(如3年)，使享受產業扶貧政策的企業、新型農業經營主體、致富帶頭人能夠持續帶動貧困戶增收；三是實行農畜產品價格保護措施，在市場價格低于協議收購價時，企業按協議價收購；在市場價格高于協議收購價時，按實際市場價格收購，從而有效化解農戶可能面臨的市場風險。

(4)農戶與公司一體化經營模式。針對農民“種糧貴、儲糧難、變現難、優質優價難”等問題，一些貧困縣市探索了“貧困戶當股東”，使農戶與公司一體化經營的產業扶貧新模式。在種植環節，通過“以銷定產”，引導農民從追求“產量”向注重“質量”轉變；在加工環節，引進中糧集團先進的生產技術和高規格的工藝水準，提升糧食加工品質；在銷售環節，打造品牌產品，全面提升糧食種植的產銷結合度和市場銷售溢價。還有一些貧困縣市按照“運距合理，利益最大化”“租賃為主，并購和建設為輔”等原則，推行“糧食銀行+”模式。農戶可以隨時進行結算，既減少了糧食擔保、搬倒、霉變的費用和風險，又分享了市場價格波動的機會，使農戶的糧食銷售有可能達到理論最高價格。此外，儲糧和售糧保障有利于農民擴大種植規模，促進新型經營主體的發展，構建產、加、銷結合的糧食經營體系，促進貧困群眾持續增收，從而推動當地的農業現代化、規?；M程。

(5)小院經濟發展模式。依托土地資源優勢，充分利用農戶房前屋后的空地，按照“集體經濟+企業+合作社+農戶”模式，發展多樣化的小院經濟，增強農戶自我“造血”能力。農戶經由合作社與大型企業等市場主體合作，企業不僅提供種源、技術等服務，而且按照訂單收購農產品，保證了產品銷售有市場、收益有預期，從而降低農戶的經營風險。政府提供的種子和肥料補貼以及“經濟獎補”政策有助于提高農戶的種植養殖積極性；政府派遣農業技術人員包鄉鎮、包村屯、包小院，通過點對點、手把手的指導和實訓，解決農戶不愿種、不會種、種不好的難題。在此基礎上還衍生出“小院經濟+電商”的扶貧模式，通過“產地直供直發”途徑，不僅可以降低銷售成本、增加銷售收入，而且有利于塑造區域品牌形象，提高農產品的知名度。

(6)邊貿扶貧模式。地處邊境地區的幾個貧困縣市因地制宜，“靠邊吃邊”，探索了富有特色且非常有效的邊貿扶貧新模式。該模式的核心是利用區位優勢，將精準扶貧與發展邊民互市貿易相結合，利用國家的興邊富民政策，組織貧困戶為客商代購貨物以獲得勞務收入。一是通過引進企業發展加工業，建設各類大型專業市場，創造更多的就業崗位；二是大力發展當地優勢產業，采取“合作社+農戶+邊貿扶貧+企業+金融”模式，以合作社帶動邊民，以邊貿帶動扶貧，幫助貧困群眾脫貧致富；三是積極拓展俄羅斯市場，通過邊貿運輸、貨物裝卸、進出口代理等多種方式和渠道，形成有特色的邊貿產業集群。

(7)醫療共同體建設模式。為加強基層醫療服務能力建設，同時讓貧困患者就近享受優質醫療資源，一些貧困縣市探索“上下聯動”的醫療共同體模式。第一個層次是縣級醫院與鄉鎮衛生院的醫療共同體，主要包括：縣級醫院派駐業務骨干到鄉鎮衛生院開展業務大查房和會診活動；患者到縣級醫院做輔助檢查時，可簡化就診手續，檢查報告及影像資料直接回傳到鄉鎮衛生院。第二個層次是縣級醫院與哈爾濱或者北京的大型醫院實現醫聯共建遠程診療，當地醫護人員和外地專家根據電子化病歷共同進行遠程診療，患者也可和專家遠程“面對面”。這種依托先進的信息技術和高水平專家傳幫帶的模式，不僅有利于提升基層醫護人員診療重病和疑難雜癥的水平，而且還有助于真正實現“小病不出村，大病不出縣”，讓貧困戶既減輕病痛折磨又減少經濟負擔。

(8)防貧困“攔水壩”模式。針對前述的邊緣脫貧戶，盡管他們的“兩不愁、三保障”已經解決，但收入不很穩定，容易因災病再次陷于貧困。一些縣市按照“近貧預警、驟貧處置、脫貧保穩”的思路，探索了從源頭上筑起防貧困“攔水壩”模式，確保農村人口脫貧不返貧、非貧不致貧。一是實施防貧保險，通過籌集保險基金設立防貧保障“基金池”，進一步劃定防貧監測線，設定因病、因災救助的起付線，為對象群體“量身定制”綜合性的保障救助措施。二是實施持續幫扶，鞏固救助成效。針對家庭主要勞動力因病、因災全部或部分喪失勞動能力，進而造成家庭收入明顯減少的農戶，建立幫扶聯系人制度，通過扶貧車間、公益崗位、土地流轉等幫扶措施，開展綜合救助。三是強化政策落實的組織領導。建立由扶貧辦、財政局等部門組成的聯席會議制度，定期通報監測情況，研究解決重大問題，通過精準落實責任分工、抓好宣傳引導等舉措，確?；鸢踩驼呗鋵嵉轿?。

四、脫貧攻堅成果鞏固階段面臨的問題與建議

1.需要關注的幾個問題

雖然黑龍江省20個國家級貧困縣已順利脫貧摘帽，但因自然條件和歷史因素制約，還存在一些問題，需要在鞏固脫貧攻堅成果、進一步謀劃鄉村振興的后續工作中予以高度關注。

(1)扶貧產業的可持續性問題。盡管產業幫扶和產業發展是黑龍江省脫貧攻堅的一個亮點，但產業的可持續發展仍然面臨多方面制約。一是目前仍然沿襲傳統的農業生產模式，特色產業發展滯后。一方面，各貧困縣市都依托土地資源優勢發展傳統種植業，但同質化現象嚴重，農業產業鏈條短，單位土地面積的效益低，多元化、市場化、品牌化的農業產業格局尚未完全形成。另一方面，雖然各縣市已經開始培育特色產業，但大都處于起步階段，帶動農戶脫貧的作用有限。二是各縣的產業幫扶方式多以利益聯結為主，由政府主導建立貧困戶與合作社、龍頭企業之間的利益關系，以確保農戶每年享受利益分紅。但合作社普遍規模較小，大多以銷售初級農產品為主，農戶仍位于產業鏈和產品價值鏈的最低端，雖然利益聯結機制可以在短時期內保障農戶穩定增收、可以兼顧對缺乏勞動力貧困戶的兜底保障，但從長遠來看則面臨著能否可持續的挑戰。

(2)貧困村與非貧困村之間的不平衡問題。在實施精準扶貧政策之初，貧困村是根據《全國扶貧開發建檔立卡工作方案》的標準識別的，即：“一高”(貧困發生率高于全省的1倍)、“一低”(村級農民人均純收入低于全省農民人均收入的60%)、“一無”(行政村無集體經濟收入)。經過近幾年的脫貧攻堅，由于政策扶持和資源傾斜，貧困村的鄉村道路、農用電、通訊網絡、衛生所、文化場所等基礎設施建設明顯上了一個臺階，鄉村面貌有了明顯改善。相較而言，非貧困村因投入有限，基礎設施方面變化甚微，遠遠落后于貧困村。貧困村與非貧困村之間的“倒掛”現象不僅加大了兩者之間的矛盾，而且使非貧困村成為制約未來鄉村振興的瓶頸。

(3)應對自然災害的能力提升問題。自然條件差是導致貧困的根本原因，大多數貧困縣受所處地域地形地貌和氣候條件的影響，洪澇、干旱、低溫冷害等自然災害頻發，而且災害波及范圍廣、強度大、危害嚴重。如西部易旱，一些地方(泰來縣)受沙漠化的侵害，東部(撫遠市、綏濱縣等)易澇，中部(蘭西縣、明水縣等)易發冰雹災害；山坡易旱，沿江易澇。由于貧困縣大多以種植業為主，單一的產業結構不具有強大的抗災能力，一旦遭遇自然災害，不僅農業生產本身甚至整個縣域經濟都會受到嚴重影響。因此，脆弱的自然災害應對能力會使災害損失更為嚴重，極易導致農戶返貧或陷入新的貧困。

(4)農村的空心化和老齡化問題。伴隨著城鎮化的快速發展，大量勞動力外出務工使得農村呈現“空心村”現象，這一現象在全國的貧困地區比較普遍。黑龍江省貧困縣的空心化問題更為突出，在全部有勞動力的家庭中，外出務工的比例達到50%～80%。而且，留守在農村的人口也呈現嚴重的老齡化。由空心化和老齡化派生出很多阻礙鞏固脫貧成果、推進鄉村振興的問題，比如：產業發展所需的勞動力嚴重不足、農業技術推廣和職業農民培育難以實施、依靠政府兜底保障的壓力加大、村級組織渙散不能適應農村發展需要，等等。更為重要的是，黑龍江省的不少貧困縣市，如撫遠市、饒河縣、綏濱縣、同江市等位于邊境的地區，在這些縣市維持一定規模的人口既是建設和繁榮邊境地區的必要條件，也是保障邊境穩定和國土安全的根本要求。

2.相關政策建議

(1)以現代農業發展思路，高起點推進扶貧產業的可持續發展。一是按照現代農業的發展思路，從頂層設計和基礎保障兩個方面助力農業經濟提質增效。要完善農業科技支撐體系，加大對新品種、新技術、機械化農具的推廣應用；要加強農業生產技術指導和培訓，引導產業向規模化和標準化發展。二是加大對龍頭企業和鄉村能人的扶持力度，給予持續穩定的政策和資金傾斜，鼓勵其以市場為導向，以三產融合發展為目標，打造區域農副產品品牌，引領和帶動農業產業走向可持續發展。三是在有條件的縣市，借鑒青岡縣和林甸縣引入現代化大型企業的經驗，因地制宜，探索有利于各縣市提高農業現代化水平的途徑。如前所述，青岡縣通過引入京糧龍江生物工程有限公司，不僅消化了本縣及周邊縣市的玉米產量，而且形成了從玉米淀粉生產到麥芽糖、麥芽糊精、玉米油、液體葡萄糖、葡萄糖酸鈉、飼料加工的全產業發展鏈條。林甸縣引入北京宏福農業股份有限公司投資建設的宏?，F代農業小鎮，采用世界最先進的現代智能溫室建造技術及智能化生產設備，確保農產品的高品質、安全性及可追溯性。引入現代化企業的作用，除了支撐貧困縣脫貧摘帽和經濟可持續發展外，還能使農民通過角色轉變形成產業工人的思維模式和行為規范，從而提高從事現代化農業的生產者素質。

(2)以統籌兼顧為出發點，全面改善脫貧村與非貧困村的人居環境。一是要進一步整合資源和資金，加大對困難較大的非貧困村的基礎設施建設力度，加快補齊交通、水利、電網、文化衛生等基礎設施短板，有序推進脫貧村與非貧困村的協調發展。尤其要重點加大對非貧困村受損路面的修復及相關配套設施的完善，打通到村“最后一公里”和到戶“最后一里路”，保障農業生產、農村發展和農民生活的“產業路”“資源路”和“致富路”。二是要遵循以人為本的原則，統籌規劃，加快實施，全面提升農村人居環境質量，無論是脫貧村還是非貧困村，營造山清水秀、干凈整潔、舒適便捷的村屯面貌對于鞏固脫貧成果、推進鄉村振興至關重要。

(3)加強應對自然災害的軟硬件建設，提升防災抗災和減災能力。從貧困縣受自然災害威脅的實際情況出發，有的放矢，加強應對自然災害的能力建設，最大程度地避免農戶返貧或致貧。一是建議高度重視因災返貧、因災致貧的潛在風險，全面提高區域災害防范意識，建立完善的災害預警機制。二是加強防御自然災害的基礎設施建設，旱災易發區要修建土壤蓄水工程，推廣節水灌溉技術；洪澇易發區要建設完善水利基礎設施體系；低溫冷害易發區要大力推廣耐低溫作物的育種和栽培技術，發展特色低溫農業；沙化嚴重地區要做好防風固沙工程建設。三是加快構建市場化的農業災害風險保障體系，建立全面可靠的農業災害保險制度，擴大災害保險的覆蓋范圍，利用保險來抵御風險，為穩定農業生產和保障農民收入保駕護航。

(4)立足現實，以非常舉措和多元政策解決農村空心化和老齡化問題。人口向城鎮聚居既是生產發展的結果，也是生產進一步發展的條件。貧困縣市要解決農村空心化和老齡化的問題絕非易事，各縣市需要從各自的實際情況出發，打破傳統觀念，遵循創新思路，采取非常舉措，通過各種政策組合吸引人口回流和產業入駐，為從根本上鞏固脫貧攻堅成果、推進鄉村振興夯實基礎。對于邊境地區的貧困縣市，應樹立“一個農戶就是一個哨所，一個邊民就是一名流動哨兵”的大局意識，從更高層面謀劃維持一定規模人口的對策?？梢员日諊夜珓諉T隊伍設置“邊防員”公益崗位，給廣大邊民創造更多留在本地從事生產，進而獲得穩定收入的機會，使其能夠在本地安居樂業，以此打造一支永不撤離的邊防隊伍。同時，加大邊境地區貧困縣市的基礎設施建設，為邊境地區的經濟發展和繁榮創造條件，使這里成為吸引人才創業就業的理想之地。

結 語

通過組織和參與20個國家級貧困縣退出的第三方評估檢查，較為全面地見證了黑龍江省脫貧攻堅的過程和結果，筆者認為，黑龍江省的脫貧攻堅成效顯著，經得起歷史和實踐的檢驗，其間積累的經驗、探索的模式彌足珍貴。脫貧攻堅的成績來之不易，能夠實現貧困縣摘帽清零、徹底消除絕對貧困人口得益于干部的無私奉獻、任勞任怨；得益于群眾的積極進取、自立奮斗，所有這一切都將會在黑龍江省的發展史上留下濃墨重彩的一頁。

打贏脫貧攻堅戰是中國歷史性的重大事件，黑龍江省干部群眾共同譜寫的中國黑土地脫貧攻堅的輝煌篇章應是其中的精彩部分。當然，脫貧摘帽不是終點，鞏固已取得的脫貧攻堅成果、進一步推進鄉村振興、讓廣大農村人口過上更加富裕的生活依然任重而道遠。