銜接貫通協同：新時代紀檢監察體制改革的內在邏輯

卜萬紅

（河南大學 馬克思主義學院，河南 開封 475001）

隨著改革的深入推進，我國紀檢監察體制越來越難以適應黨和國家事業發展的要求。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持問題導向和目標導向，針對紀檢監察體制存在的突出問題，通過強化反腐敗機構、職能的銜接、貫通與協同，重構紀檢監察體制。根據總體部署，黨的十八大后，改革的重點是紀律檢查體制，主要任務是增強反腐敗機構的獨立性、權威性和效能性。以紀律檢查機關為中心，推動反腐敗機構、職能初步實現銜接、貫通與協同。黨的十九大后，改革的重點是國家監察體制，主要任務是組建國家監察委員會，實現其與中央紀律檢查委員會的合署辦公，建立新的紀檢監察體制。以新的紀檢監察體制為中心，實現反腐敗機構、職能在更高層次上銜接、貫通與協同。改革逐步消除了原有體制機制的弊端，推進了國家治理腐敗體系和治理腐敗能力現代化。

一、針對紀檢監察體制的突出問題，明確反腐敗機構職能銜接貫通協同的目標方向

“問題就是時代的口號，是它表現自己精神狀態的最實際的呼聲。”①新時代的紀檢監察體制是針對原有監察體制存在的突出問題展開的。有效解決紀檢監察體制存在的問題，補齊體制短板，建立與建設社會主義現代化強國相適應的新體制。這是改革的目標追求。

（一）加強黨對紀檢監察工作的統一領導

加強黨對紀檢監察工作的統一領導是堅持和發展中國特色社會主義的內在要求。“中國最大的國情就是中國共產黨的領導。”②黨的領導是中國特色社會主義的最本質特征，也是社會主義制度的最大優勢，決定著中國特色社會主義的性質和方向。黨的全部事業都必須建立在這個最本質特征和最大優勢的基礎之上。這是全面深化改革的核心問題。習近平總書記指出，全面深化改革是有明確目標的，“這里面最核心的是堅持和改善黨的領導、堅持和完善中國特色社會主義制度，偏離了這一條，那就南轅北轍了”③。黨的領導弱化、黨的建設缺失、管黨治黨寬松軟是影響黨的執政能力和執政水平，影響黨的先進性和純潔性，造成腐敗滋生蔓延的重要因素。這個問題不解決，就會動搖黨的執政基礎，弱化黨的凝聚力、號召力、戰斗力，威脅黨的領導核心地位，甚至會引發更大的政治風險。紀檢監察體制是加強黨和國家監督、規范權力運行、有效防止不正之風和消極腐敗現象發生的制度保證，必須置于黨的統一領導之下。因此，紀檢監察體制改革的首要任務是從基本制度上解決好黨中央對紀檢監察工作的統一領導問題。只有這樣，才能確保全黨在思想上、政治上、行動上向中央看齊，同黨中央保持高度一致，堅決維護習近平總書記黨中央的核心、全黨的核心地位，堅決維護黨中央權威和統一領導，充分發揮黨中央在全黨的領導核心作用。只有將反腐敗力量置于黨的統一領導之下，才能徹底消除管黨治黨寬松軟的體制機制根源，為黨解決自身存在的問題，實現自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高提供根本制度保障。

（二）補齊紀檢監察體制機制的“短板”

我國原有的紀檢體制和國家監察體制都存在突出的“短板”。主要表現在：一是領導體制問題。紀律檢查機關雙重領導體制仍然存在明顯缺陷，主要表現就是上級紀委領導弱化。雙重領導落實不到位嚴重影響了紀律檢查機關的獨立性和權威性，這導致在查辦腐敗案件時紀檢監察機關受到的掣肘較多，從而嚴重影響了紀律檢查的實際效能。二是資源配置分散問題。我國反腐敗資源總量充足但機構、職能分散，無法形成整體合力。“目前的問題主要是，反腐敗機構職能分散、形不成合力”④，這嚴重制約了紀檢監察機關的辦案能力和辦案效率，進而影響了監督的實際效果。三是監察機關獨立性和權威性不足。國家監察部門始終是作為中央政府的一個職能部門存在，這種制度配置使得監察機關的職能行使受到多方面的制約，難以得到有效發揮。四是責任制落實不到位問題。黨委履行管黨治黨的主體責任，紀委履行監督責任，但少數黨委沒有認真履行主體責任，只選干部，不管干部；少數紀委沒有認真履行監督責任，不能有效維護黨的政治紀律和政治規矩，不敢同黨內消極腐敗現象作斗爭，甚至放任縱容，這導致“有些案件難以堅決查辦，腐敗案件頻發卻責任追究不夠”⑤，形成“破窗效應”。五是監督工作法治化水平不高。在依法治國的總體框架下，法治思維和法治方式應該成為紀檢監察工作的主要方式。但在紀檢監察工作實踐中，少數紀檢監察機關依法履行職責意識不強，有法不依、執法不嚴、知法犯法的問題依然存在，嚴重影響了監督執紀法治化水平。這些表明，我國紀檢監察體制已經難以適應國家治理現代化的需要，“特別是權力監督制約機制存在明顯的缺陷，成為國家治理體系中的短板”⑥。補齊這些體制機制“短板”，是紀檢監察體制改革的重要任務。

（三）建立健全中國特色黨和國家監督體系

改革的最終目標就是建立與我國黨情國情相符合，與中國特色社會主義事業總體進程相適應的黨和國家監督體系。“從總的狀況來說，我們國家的體制，包括機構體制等，基本上是從蘇聯來的”⑦，這套體制有其獨特的制度優勢，但也有其致命的制度缺陷。“我們國家無論在體制、制度上，還是在所走的道路和今天所面臨的前所未有的境遇，都與蘇聯有著相似或者相近乃至相同的地方。”⑧這種狀況的出現，與這套制度自身的缺陷密切相關。如何革除這套體制的弊端，這是全面深化改革必須深入思考和認真解決的問題。紀檢監察體制改革就是要解決傳統體制存在的突出問題，建立健全與中國特色社會主義事業發展相適應的紀檢監察新體制，為全面從嚴治黨提供堅強制度保障。習近平總書記指出，中國特色社會主義事業已經進入“后半程”。當前，“我們的主要歷史任務是完善和發展中國特色社會主義制度，為黨和國家事業發展、為人民幸福安康、為社會和諧穩定、為國家長治久安提供一整套更完備、更穩定、更管用的制度體系”⑨，使我們的社會主義制度更加成熟定型。紀檢監察體制改革也必須圍繞這個改革任務來謀劃，通過理論創新和制度創新，不斷推進紀檢監察體制現代化。這就要求紀檢監察體制改革既要立足于解決黨內監督存在的突出問題，全面加強權力制約監督，確保第一個百年奮斗目標的實現，又要著眼于構建與中國特色社會主義事業長遠發展相適應的中國特色黨和國家監督體系，為實現第二個百年奮斗目標和實現中華民族偉大復興奠定堅實的制度基礎。

二、強化反腐敗機構獨立性、權威性，奠定反腐敗機構職能銜接貫通協同的組織基礎

國際反腐實踐經驗表明，反腐敗機構的獨立性、權威性、廉潔性和專業性是其切實完成自己使命任務的重要保障⑩，而獨立的反腐敗機構是國家廉政體系的制度支柱之一?。建立獨立和權威的反腐敗機構是新時代紀檢監察體制改革的出發點。

（一）強化紀律檢查機關的獨立性和權威性

加強紀律檢查機關的獨立性和權威性是紀檢監察體制改革的切入點。習近平總書記指出，紀律檢查體制改革就是要強化紀律檢查機關的獨立性和權威性，確保其履行黨章賦予的監督執紀問責職責，切實完成黨章賦予的使命任務。改革的重點在于：一是改革完善領導體制。雙重領導制度是紀律檢查機關的基本領導制度。從實踐看，同級黨委對紀委領導的具體化、程序化、規范化與上級紀委領導的弱化、虛化、邊緣化造成雙重領導體制的嚴重失衡，這種失衡嚴重影響了紀委的獨立性和權威性，弱化了其履職能力。為改變這種狀況，黨中央提出，“推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領導”?。這確定了解決紀律檢查機關獨立性和權威性問題的工作重點。二是聚焦主責主業。根據黨風廉政建設和反腐敗斗爭總體要求，推動紀律檢查機關轉職能轉方式轉作風，大幅度削減紀檢監察機關參與的協調議事機構，將主要力量集中到紀檢監察的主責主業上來，強化監督執紀問責力量。三是內部機構改革。紀律檢查機關內部機構按照相互制衡的原則進行重構，強化紀檢監察隊伍建設，成立干部監督室，加強對紀檢監察干部的監督，確保紀檢監察干部忠誠干凈擔當，防止“燈下黑”。領導體制、運行機制和內部機構改革，強化了紀律檢查機關的獨立性和權威性，使之真正成為履行黨內監督的專責機關，為強力“打虎”“拍蠅”“獵狐”，保持高壓態勢、形成強大震懾提供了強有力的組織保障。

（二）強化派駐機構獨立性和權威性

增強獨立性和權威性是派駐機構改革的首要任務。習近平總書記指出：“紀檢組長要一心一意履行監督職責，不要分管其他業務，如果都‘打成一片’、混成一鍋粥了，還怎么能行使監督職責呢？”?這指明了原有制度的主要缺陷，明確了改革的努力方向和基本任務。一是增強獨立性。這就是強化派出機關對派駐機構實行統一管理。派駐機構負責人由派出機關選派，不再分管駐在部門的其他業務，專門負責對駐在部門領導班子的監督以及與之相關的其他工作。紀委監委合署辦公后，派駐監督制度改革繼續推進。在管理制度上，將派駐機構統一更名為“派駐紀檢監察組”，由派出機關“直接領導、統一管理”，建立了具體的統一領導和具體分管制度。二是強化權威性。明確派駐監督就其本質來說是上級紀委對下級黨委和黨員干部實施的監督，派駐機構是派出機關設在駐在部門的“常設機構”，向派出機關負責。紀委監委合署辦公后，中央強調它是派出機關的“重要組成部分”，進一步強化了“派的權威”。三是實現全覆蓋。黨的十八屆三中全會提出“全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構”?，派駐監督要不留死角、不留空白，實現全覆蓋。在改革中，中央創新派駐方式，在原有單獨派駐方式的基礎上，創造性提出綜合派駐的新方式，派駐機構“吃一家飯，管幾家事”。這有效解決了派出機關人手不足的問題，實現了“全覆蓋”的改革目標。這項改革增強了派駐機構的獨立性，強化了“派的權威”，實現了全覆蓋。

（三）強化巡視機構的獨立性和權威性

巡視監督是黨內監督的“戰略性制度安排”。獨立性和權威性是發揮巡視“利劍”功能的前提。強化巡視監督獨立性和權威性的改革舉措包括：一是加強黨的領導。黨的中央委員會成立巡視工作領導小組，統一領導巡視工作，向中央負責并報告工作。二是擴大巡視主體。在原有的黨的中央和省級委員會的基礎上，又明確中央有關部委、中央國家機關部門黨委（黨組）可以開展巡視；黨的地市級和縣級委員會可以開展巡察。中央提出“省區市黨委必須堅決貫徹中央巡視方針，深化聚焦轉型，做到橫向全覆蓋、縱向全鏈接、全國一盤棋，上下聯動遏制腐敗現象蔓延勢頭”?。三是改革巡視組織方式。建立巡視組長庫，實行一次一授權，堅持做到巡視組長不固定、巡視對象不固定、巡視組與巡視對象關系不固定，排除一切可能的干擾因素。四是創新巡視方式。在堅持開展常規巡視的同時，根據情況的需要，開展專項巡視、機動巡視和巡視“回頭看”，強化巡視發現問題能力，推動巡視發現問題的整改。五是實現巡視全覆蓋。巡視全覆蓋主要包括兩個方面的內容，這就是按照黨內巡視不留死角、不留空白的要求，做到對地方、部門和企事業單位巡視的全覆蓋；明確在一屆任期內實現對所有監督對象巡視監督的全覆蓋。六是改進巡視方法。堅持將“下沉一級”和抽查領導干部個人重大事項報告等多種方法并用，提高巡視工作的針對性和實效性。增強巡視工作透明度。整個巡視工作堅持做到巡視組成員、巡視對象、巡視時間、聯系方式、發現問題、整改結果公開，確保黨員和人民群眾的知情權和監督權，讓巡視工作在陽光下運行。

（四）強化國家監察機關獨立性和權威性

行政監察權是隸屬于人民政府的一項重要權力，主要任務是行政監察。無論是新中國成立初期的監察部還是改革開放后恢復重建的監察部，都只是國務院的一個部門。紀檢監察合署辦公制度的建立，在一定程度上提高了其組織獨立性，但沒有從根本上改變政府行政部門的基本結構，監察對象僅限于行政機關及其工作人員。有學者認為，“現行的行政監察其實只是行政機關內部的一種自律性監督”?。這種組織定位產生一種結構性壓力，這種“結構性壓力讓現行監察機關陷入多頭管理和領導的窘境，難以完成法律所賦予的監督職責和任務”?。因此，增強監察機關的獨立性和權威性，實現對監察對象的全覆蓋，提高監察的實效性成為改革的重點。黨的十八大以來，黨中央根據改革的總體進程不斷推進國家監察體制改革，補齊監察體制“短板”。習近平總書記提出了“擴大監察范圍，整合監察力量，健全國家監察組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體系”?的改革任務。十三屆全國人大一次會議表決通過憲法修正案和監察法，決定組建國家監察委員會。監察體制的重大創新體現在：一是組織性質。明確監委不再是政府的一個職能部門，而是成為與“一府兩院”具有同等地位的、依法履行國家監察職能的專責機關。二是組織產生。明確監委由人大選舉產生，對人大及其常委會負責，并接受其監督。三是領導體制。明確上級監委領導下級監委工作，下級監委要對上級監委負責。改革“從制度上解決了國家監察權的定位問題，為國家監察機關更好地履行反腐敗職能，實現監察對象全覆蓋提供了制度依據”?，為提高監察效能奠定了堅實的制度基礎。

經過改革，我國反腐敗機構的獨立性、權威性明顯提高。這為實現紀律監督、監察監督、派駐監督和巡視監督機構之間的有效銜接，全面提高紀檢監察體制的整體效能奠定了堅實的組織基礎。

三、強化反腐敗機構的責任性和效能性，奠定反腐敗機構職能銜接貫通協同的功能基礎

職責明確是機構履責高效的前提。“專責監督的機構或人員只要能夠起到應有的作用，權力監督問題就可以在很大程度上得以解決，而且效率會很高。”?強化紀檢監察機關的責任性是改革的起點。

（一）紀律檢查機關重在聚焦監督執紀問責

提高紀律檢查機關聚焦監督執紀問責能力，消除其中的體制機制障礙是關鍵。實踐表明，在履行監督責任方面還存在諸多問題，有的不愿監督、不敢監督、抵制監督；有的不主動發現問題，發現問題也不報告；有的對不正之風和腐敗現象不作斗爭，遮丑護短，甚至為其說情開脫；有的擔心妨礙地方發展，影響地方形象，有問題極力捂著蓋著，有案不報、壓案不查；有的長期不查案，最終導致窩案串案頻發，形成“塌方式腐敗”；有的奉行好人主義，面對腐敗現象裝糊涂、“做好人”。導致監督責任弱化的原因極為復雜，既有紀律檢查機關領導體制原因，也有職能定位不準的原因，還有領導干部思想認識的原因。習近平總書記指出，我們接受人民賦予的權力，就是要報黨報國，不當“好人”。“不得罪成百上千的腐敗分子，就要得罪十三億人民。”?這筆政治賬必須算明白。提高紀檢監察機關的履職能力，必須針對領導體制問題，改革重點是推動落實“兩個為主”的既定方案，通過強化上級紀委的領導來壓實紀律檢查機關履行主責主業的責任。針對職能定位不準問題，中央大力推進“三轉”，實現紀檢監察機關自我革新，將工作重點重新聚焦到主責主業上來，有效解決了職能泛化導致越位、缺位和錯位問題，避免“種了別人的田，荒了自己的地”。針對領導干部的思想認識問題，重點強化履責教育。習近平總書記強調，依法履行監督責任，查處違紀違法問題，必須堅持原則，實事求是，“不能裝聾作啞、避重就輕，不能大事化小、小事化了，任何人不得隱瞞、簡化、變通”?，對那些失職瀆職行為必須嚴厲懲處。機構改革推動紀檢監察機關回歸主責主業。

（二）派駐機構重在發揮“探頭”作用

黨的十八大以來，派駐機構同樣推進了“三轉”工作，實現職能收縮，聚焦主責主業。關于派駐機構的職能定位，黨中央《關于加強中央紀委派駐機構建設的意見》明確提出，派駐監督是中央紀委紀律檢查機關職能的“重要組成部分”，既要有“派”的權威，也要有“駐”的優勢，充分發揮出“探頭”作用。為此，派駐機構不再承擔協助駐在部門黨委做好黨風廉政建設和反腐敗斗爭方面的具體工作，將主要精力聚焦到黨風廉政建設和反腐敗斗爭上來。派駐機構的主要任務是強化監督、發現問題，監督駐在部門黨委班子及其成員認真履行黨風廉政建設和反腐敗斗爭的主體責任、做好全面從嚴治黨工作情況。派駐機構第一位的職責是監督執紀問責，依法依規查處駐在部門中層干部的違紀違法行為。建立發現問題報告制度，對于發現駐在部門黨委班子成員的違紀違法問題，派駐機構要及時向派出機關報告。派駐機構干部既要牢記使命，又要堅持原則，還要忠誠干凈擔當，認真履行崗位職責，中央明確提出，“對黨風廉政方面的問題，該發現沒有發現就是失職，發現問題不報告、不處理就是瀆職，那就要嚴肅問責查處”?。《監察法》規定，派駐機構可以“根據授權，按照管理權限依法對公職人員進行監督”。這意味著派駐機構可以運用紀律和法律兩把尺子，更好發揮“探頭”作用。紀檢監察體制改革為充分發揮派駐機構的職能作用提供了更好的體制保障和履職手段，強化了派駐機構的監督功能。

（三）巡視機構重在發揮“利劍”功能

黨的十八大以來，黨中央將巡視作為上級黨委加強對下級黨委監督，破解“一把手”難題的戰略性制度安排。習近平總書記指出，巡視“是黨內監督與群眾監督結合的重要方式，是上級黨組織對下級黨組織監督的重要抓手，為全面從嚴治黨提供了有力支撐”?。他還強調，“巡視工作要明確職責定位，巡視內容不要太寬泛，要圍繞黨風廉政建設和反腐敗斗爭這個中心進行”?。這進一步明確了巡視監督的組織定位和功能定位。這就是說，巡視是上級黨組織對下級黨組織和黨員領導干部的巡視，主要巡視下級黨組織和黨員干部履行管黨治黨職責情況，是政治巡視而不是業務巡視，要做到“術業有專攻”。隨著全面從嚴治黨戰略的深入推進，巡視內容也越來越集中，先后經歷了從聚焦黨風廉政建設和反腐敗斗爭、切實增強“四個著力”，到聚焦全面從嚴治黨、堅持將紀律挺在前面，再到聚焦堅持黨的領導、嚴明政治紀律和政治規矩、全面加強黨的建設等階段性變化。巡視工作要圍繞“四個全面”、堅定“四個意識”找差距、查問題，當好黨委的“千里眼”，發現“老虎”和“蒼蠅”。隨著巡視改革的深入，黨中央提出，發現問題只是巡視工作的“上半篇”，推動被巡視單位黨組織整改問題是巡視工作的“下半篇”。對于巡視發現的問題，被巡視黨組織必須“照單全收”，認真整改，決不能當“看客”和“說客”，“各級黨組織整改不力是失職，不抓整改是瀆職”?，只有切實推動巡視發現問題的解決，才能更好發揮巡視的“利劍”功能。巡視主體的擴大、巡視對象的全覆蓋、巡視內容的增加、巡視方式的創新和巡視結果公開透明和正確使用，都使“巡視利劍”更具鋒芒。

（四）監察委員會重在聚焦監督調查處置

按照《監察法》的規定，監察委員會是依法履行國家監察職能的專責機關，是政治機關而不是政府的職能部門。監委的主要職能是依法行使監察權，加強黨和國家的自我監督。監委除負責對本級行政機關及其公職人員的監察外，還負責對立法機關和司法機關及其公職人員的監察。此外，還負責對其他行使公權力人員的監察。從具體職責看，監委主要履行三項職責：一是監督。這就是要在全體公職人員以及行使公權力人員中開展廉潔教育和道德建設，對公職人員以及行使公權力人員依法用權、秉公用權、廉潔用權、從業道德等進行監督檢查。二是調查。這就是對公職人員以及依法履行公權力人員涉嫌貪污浪費、行賄受賄、以權謀私、失職瀆職、濫用權力等違法犯罪行為進行調查。三是處置。這就是依法對違法的公職人員和依法行使公權力人員做出行政處分決定，對履行職責不認真甚至失職失責的領導人依法進行問責，對涉嫌犯罪的公職人員則移送司法機關審查起訴。此外，監委還要根據違紀違法發生情況向其所在單位發出監察建議，要求涉事單位加強制度建設，堵塞制度漏洞，防范類似問題再發生。這三項核心職能決定了監委工作重點，也是評價其工作成效的依據。經過改革，國家監察機關的主要職責也隨著其性質、地位的變化發生了重大而深刻的變化，職責定位更加清晰明確。

經過改革，我國反腐敗機構的主要職責定位更加準確，效能要求更加明確。這為實現反腐敗機構、職能的有效銜接，全面提高紀檢監察體制的整體效能提供了重要條件。

四、加強體制機制建設，奠定反腐敗機構職能銜接貫通協同的制度基礎

加強體制機制建設，有效整合反腐敗資源，實現各類反腐敗機構、職能的有效銜接、貫通與協同，提升紀檢監察體制的整體效能。這是改革的目標。這種整合主要體現在領導體制、組織機構和制度建設三個層面。

（一）建立健全黨對紀檢監察工作統一領導的制度體系

堅持黨的領導內含著堅持黨的監督。黨既是中國特色社會主義事業的最高領導力量，也是最高監督力量。黨既要依規治黨，也要依法治國。這就要求“黨既要加強對自身的監督，又要強化對國家機器的監督”?，這是黨在長期執政條件下有效解決自身存在的問題，實現自我監督的必由之路。黨對紀檢監察工作的統一領導既是堅持和加強黨的領導的題中應有之義，又是中國特色紀檢監察體制的核心和靈魂。要有效解決反腐敗組織機構分散化和核心職能碎片化的最突出的問題，必須加強黨對紀檢監察工作的統一領導制度。首先是建立黨中央統一領導改革的基本制度。這是紀檢監察體制改革、制度建設的首要任務。從紀檢監察體制改革總體進程看，無論是頂層設計和總體規劃，還是改革步驟和推進方法，都要在黨中央的統一領導下進行。這是確保紀檢監察體制改革順利推進的根本保障。其次是將黨的領導融入紀檢監察工作。這就是通過制度建設，將黨的領導貫穿于紀律監督、監察監督、巡視監督和派駐監督等各個主要領域，貫穿于紀檢監察工作的各個環節，最終實現黨的紀檢監察工作領導的全覆蓋。再次是將黨的領導融入紀檢監察體制。這就是從紀檢監察工作領導制度、紀律檢查工作領導體制和運行機制等方面，全面加強黨的領導制度建設，將黨的領導落實到紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視監督工作之中，確保黨統一領導紀檢監察工作目標的實現。黨的統一領導既是紀檢監察體制的靈魂，也是確保紀檢監察體制高效運轉的政治保障。

（二）組建國家監察委員會，實現反腐敗機構職能的銜接貫通與協同

組建監察委員會是一項事關全局性、根本性的政治體制改革。推動實現組織機構和核心職能的合理整合，形成強有力的反腐敗機構，統一履行監督職能是紀檢監察體制改革的首要任務。監察委員會的成立是加強反腐敗機構整合和職能融合的重大舉措。在組織機構整合方面，黨中央將屬于中央人民政府的監察機關和預防腐敗局，隸屬于最高人民檢察院的反貪反瀆機關等組織機構整合到國家監察委員會，形成了更具權威性的反腐敗機構。在職能融合方面，隨著組織機構的整合，原有的行政監察職能、預防腐敗職能和反貪反瀆職能重新整合起來，形成了國家監察職能。這種職能不是原有職能的簡單疊加，而是進行了深度重組與融合，熔鑄成國家監察權力。這種權力將監督、調查與處置有機結合起來，既注重監督，又注重調查，還注重處置。這實現了反腐敗機構職能的內部整合。中央紀委與國家監委合署辦公，形成了“升級版”的紀檢監察體制。這種新的合署辦公體制將紀委的監督執紀問責與監委的監督調查處置職能深度融合在一起。從內部機構設置看，合署辦公后中央紀委國家監委的內部機構完全是按照融合后的機構職能來設置，緊緊圍繞紀檢和監察兩項核心職能，嚴格按照制約監督原則來設置，合理劃分為負責日常監督的“前臺”和負責執紀問責和調查處置的“后臺”，確保反腐敗機構核心職能的實現。這是在更高層次上實現反腐敗機構銜接、職能貫通和組織協同，標志著“構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系”?的改革目標取得了實質性進展，奠定了提高紀檢監察體制整體效能的體制基礎。

（三）提高制度建設科學化水平，實現黨紀國法的銜接貫通與協同

無論是黨的統一領導層面，還是體制機制層面，反腐敗機構和職能的銜接貫通協同主要是依靠制度建設來實現的。黨的十八大以來，黨中央著眼于紀檢監察體制改革目標，在推動實現反腐敗機構、職能銜接貫通協同的同時，不斷提高制度建設科學化水平，實現黨內法規與國家法律的銜接貫通與協同，使二者相互促進，相輔相成。首先是黨內法規之間的銜接與貫通。這就是堅持以黨章為中心，制定總體規劃，對黨內法規建設進行頂層設計，明確指導思想、基本目標、建設重點和推進步驟，將黨章精神和黨章規定進一步細化和具體化，發揮黨內法規在管黨治黨中的治本作用。其次是黨的紀律與國家法律之間的銜接貫通與協同。這就是在依法治國的框架下，協同推進黨的紀律與國家法律建設，推動實現黨的紀律檢查職責與國家監察職責的有效銜接，實現依規治黨和依法治國的有效貫通，讓紀委監委綜合運用紀律和法律兩把“尺子”，做好紀律監督和國家監察工作。在具體實踐中，無論是黨內監督還是國家監察，都要堅持法治思維和法治方式，嚴格依法依規進行。再次是國家法律之間的銜接貫通與協同。《監察法》是國家反腐敗立法，是對國家監察體制及其運行機制的頂層設計。它既是對我國監察工作長期探索成果的制度化，也是國家監察工作的根本遵循。《監察法》確定了國家反腐敗立法的最高原則，是其他反腐敗立法的基本依據，是公安機關、檢察機關、審判機關的相關法律法規修訂、新建的基本依據，是各項反腐敗法律法規有效銜接貫通與協同的基本規范。這就是說，“監察委員會履行監督、調查、處置職責，與執法、司法機關有機銜接、相互制衡，實現依規治黨和依法治國有機統一”?。

總之，改革將黨的領導貫穿于黨內監督和國家監察的各個領域、各個環節，加強了黨對紀檢監察工作的統一領導，從領導體制上強化了紀檢監察體制的整體性。改革實現了反腐敗機構、職能的銜接、貫通、協同，從組織體制上強化了紀檢監察體制的整體性。這“解決了過去監察范圍過窄、反腐敗力量分散、紀法銜接不暢等問題，優化了反腐敗資源配置，實現了黨內監督和國家監察、依規治黨和依法治國有機統一”?，全面提升了紀檢監察體制的系統性、整體性、協同性和效能性。

五、結論

新時代紀檢監察體制改革是一項宏大而復雜的政治工程。加強反腐敗機構職能的銜接、貫通與協同，構建權威高效紀檢監察新體制是改革的主要目標。為此，改革既有反腐敗機構獨立性和權威性建設，也有責任性和效能性建設；既有反腐敗組織機構的銜接，也有機構職能的貫通；既有反腐敗機構的整合，也有反腐敗政治權力的重構；既有領導制度的銜接貫通與協同，也有體制機制的銜接貫通與協同。改革首先從增強反腐敗機構的獨立性、權威性、責任性和效能性入手，通過體制機制創新，推動黨內監督和國家監督的有效銜接，黨的紀律檢查和國家監察全面貫通，實現反腐敗機構聯動與集成，推動紀檢監察體制形成整體效應，取得總體效果。

在黨中央的統一領導下，改革取得重大成果，我國紀檢監察新體制的“四梁八柱”已經形成。新體制的建立，真正實現了紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視監督的全覆蓋，消除了監督的盲區和禁區，推動實現黨和國家治理腐敗體系進一步完善，治理腐敗的能力進一步提高。隨著改革的推進，黨和國家監督體制的制度優勢逐漸轉化為治理腐敗的實際效能。新的紀檢監察體制既是奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利的重要條件，也是鞏固反腐敗斗爭壓倒性勝利的根本保障。但我們也要清醒地認識到，在新體制下，各個反腐敗機構、職能的銜接、貫通、協同還處于“物理反應”階段，尚未進入“化學反應”形成新的“化合物”的階段。改革形成了紀檢監察體制演化新的路徑依賴，確定了改革的前進方向。要實現反腐敗機構、職能完全意義上的銜接、貫通與協同，還需要沿著這一方向持續推進改革，全面提高紀檢監察體制的整體效能。

注釋：

①《馬克思恩格斯全集》第40 卷，人民出版社1982年版，第289—290頁。

②《習近平關于社會主義政治建設論述摘編》，中央文獻出版社2018年版，第28頁。

③《習近平關于社會主義政治建設論述摘編》，中央文獻出版社2018年版，第26頁。

④《十八大以來重要文獻選編》上，中央文獻出版社2014年版，第505頁。

⑤《十八大以來重要文獻選編》上，中央文獻出版社2014年版，第505頁。

⑥虞崇勝：《“三者有機統一”的有益嘗試——基于監察體制改革的過程性分析》，《理論探討》2018年第4期。

⑦《鄧小平年譜（1975—1997）》上，中央文獻出版社2004年版，第376頁。

⑧柴尚金等：《轉型的必要性、必然性與緊迫性》，《人民論壇》2013年8月下。

⑨《習近平關于社會主義政治建設論述摘編》，中央文獻出版社2018年版，第6—7頁。

⑩任建明、楊夢婕：《國家監察體制改革：總體方案、分析評論與對策建議》，《河南社會科學》2017年6期。

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