大學生高質量充分就業政策體系研究

史淑桃，李 寧

（1.鄭州航空工業管理學院 商學院，河南 鄭州 450046；2.河南財經政法大學 電子商務與物流管理學院，河南 鄭州 450016）

當前，我國的高等教育已進入普及化的新階段，教育部發布的數據顯示，2018年的毛入學率為48.1%，2019年已達到50%以上。在高等教育大眾化中后期，我國就出現了比較嚴重的并成為社會關注焦點的大學生就業難問題。考慮到我國人口眾多與高等教育基數大的實際情況，伴隨著高等教育普及化的發展，大學生的絕對人數日益增大，其就業形勢恐怕還將“異常嚴峻”與“日趨復雜”。黨的十九大以后，我國進入了新時代，經濟社會的高質量發展要求給予大學生高質量就業創造條件；而大學生的高質量就業又會推動經濟社會高質量發展。如果說過去15年政府政策的目標是解決大學生的充分就業問題，那么在新時代與高等教育普及化階段，政策的目標就是高質量的充分就業。《國務院關于印發“十三五”促進就業規劃的通知》明確提出“開發更多適合高校畢業生的高質量就業崗位”，到2020年要實現“就業規模穩步擴大，就業質量進一步提升”的目標。大學生就業是質與量的統一，其質的提升可以促進量的增加，但量的增加不一定能引發質的提升。因此，本文從新時代經濟社會發展的現實出發，立足高等教育普及化的實際，依據當前大學生就業質量的態勢，吸取國內外高等教育大眾化、普及化進程中促進大學生就業政策的經驗，探索提升大學生就業質量的政策體系，其意義在于推進國民經濟與高等教育的互動發展及大學生高質量充分就業的實現。

一、供給側政策

從精英化到大眾化再到普及化是高等教育自身發展的必然。但大眾化、普及化也可能會給高等教育系統帶來諸多問題與挑戰，如大學生就業問題。無論是從理論還是歷史與現實看，高等教育普及化的順利發展和大學生高質量的充分就業能否同時實現，首先取決于高等教育內在質量的高低、適度的規模與合理的結構。因此，從供給側看，提升就業質量政策的核心就是提高教學質量、控制發展速度與調整專業結構。

（一）不斷推進教學質量的提高

從世界范圍來看，在高等教育大眾化、普及化的進程中出現不同程度的教育“質量危機”，可謂是較為普遍的現象。相對于發達國家，我國高等教育大眾化的時間更短，普及化來得更快更早，因而對教育教學質量的沖擊可能會更大，“質量危機”或許更為嚴重。趙迎紅等對“39國的高等教育質量狀況或水平進行排名研究，我國排在第23位”[1]。大學生找不到工作與用人單位招不到所需人才，可能是高等教育“質量問題”在大學生就業中的一種表現形式。前程無憂2016年上半年發布職位數量1590萬個，與2015年同期相比增加了28.7%[2]。根據教育部與麥可思發布的數據，2016年全國高校畢業生總人數為765萬，就業率為91.6%，大約還有64萬人沒有就業，如果扣除就業率的水分，沒有就業的學生可能更多。數據說明，一方面企業對人才需求較多，但尋覓所需人才難度增大；另一方面，不少學生找不到工作，高素質人才的供給與需求之間存在著較大缺口。大學生能力是其就業質量的重要影響因素，畢業生的綜合能力強，給企業與社會創造的價值大或貢獻多，其薪酬福利等待遇好，就業質量當然會較高。而畢業生的綜合能力在很大程度上取決于高等學校的教育教學質量。所以，要提升大學生就業質量就必須提高教育教學質量。

（二）適度調控高等教育的規模

高等教育是國民經濟的組成部分，一般來說，國民經濟的發展決定高等教育的發展，高等教育的發展要適應國民經濟的發展。但最近20年我國高等教育的增長率已超過國民經濟的增長率。教育部與國家統計局的數據顯示，2001年與2019年高校每年畢業的學生人數分別為114萬人與834萬人，2019年比2001年增長將近6.32倍，同期GDP平均每年增長率約9%。由此看來，我國的高等教育確實存在著發展過快的問題。高等教育發展過快也可以通過畢業生起始工資的相對下降來反映。在市場經濟中，當高等教育規模過大，畢業生總供給大于總需求時，由于供求規律的作用，就會導致畢業生總體工資水平的下降，從而降低就業質量。盡管就業質量的定義與內涵當今仍然沒有一個統一的權威說法，但勞動報酬是其最重要的內容已達成共識。國家統計局公布的有關數據顯示，2001年和2016年城鎮職工年平均工資分別為10834元和67569元，16年增長了約5.24倍。根據麥可思的《中國大學生就業報告》，2007年與2016年本科生畢業半年后月工資收入分別為2483元與4376元，10年增長還不到1倍；同時期專科生畢業半年后月工資收入分別為1735元與3599元，增長了1倍多。汪昕宇等提出了畢業生工資比率的概念，即“畢業生畢業半年后的月收入占畢業當年全國城鎮在崗職工月平均工資的比重”，其計算結果顯示以較快的速度下降，2010屆為80.4%，2015屆下降到70.7%。從畢業生畢業3年后看，盡管工資的絕對量增長比較可觀，但其工資比率也是下降的，2007年到2012年依次為141.7%、125.6%、119.9%、121.4%、114.7%、108.1%[3]。以上數據表明，合理的高等教育發展速度是實現大學生高質量就業的重要途徑。根據我國教育專家測算，從長期看，GDP每增長3%，畢業生人數相應增長2%較為合理。當前我國經濟增長已進入新常態時期，每年增長率大概在6%。因此，高等教育的增長率就應該在4%上下。如果再考慮我國經濟社會高質量發展的現實背景、高等教育絕對量基數大、人口增長率下降、高等教育發展速度降低可以使高等學校把更多的資源與精力用在提高教育教學質量等多種因素，高等教育的發展速度可以再低些，保持在2%—3%的水平是比較符合實際的。

（三）合理調控高等教育的專業結構

大學生所學專業與從事工作崗位不匹配或匹配率低，既浪費了高等教育資源，也影響著大學生個人的發展與人力資本的積累。因此，專業匹配率或對口率是畢業生就業質量的重要內容，在理論上已基本達成共識，在實踐中已開始廣泛應用，不少專家與就業服務機構都把專業對口率列入高校畢業生就業質量評價體系，有的地方政府教育行政部門也將其納入大學生就業競爭力指數，用于考核高等學校的教育教學質量。在計劃經濟和高等教育精英化時期，高校畢業生是稀缺資源，其專業對口率非常高。在改革開放不斷深入、國民經濟迅猛發展和高等教育快速大眾化的進程中，高等學校因“大鍋飯”的存在而缺乏適應市場的動力與活力，沒有或欠缺預測市場社會需求變動趨勢的技術與能力，造成專業建設出現問題：學校規模的擴大變成了原有專業學生人數同比例增加；新專業開辦一哄而起；更換專業名字，新瓶裝舊酒；專業建設能上不能下，上新專業多，下老專業少等。這些問題直接造成高校專業結構與社會需求結構的錯位與脫節，引致大學生專業對口率下降。根據我們對河南省某高校2001屆到2019屆畢業生的跟蹤調查，2006年到2007年專業對口率下降明顯，2008年到2019年間，時有上升與下降，進入了平臺期，但總體水平不高。中國社科院發布的大中專學生藍皮書顯示，大學生的專業對口率2011年為64%，2015年為66%。麥可思的統計數據顯示，2008屆本科生為71%，2009屆為67%，2010屆則為69%，2013—2015屆維持在66%的水平。2018屆畢業生的工作與專業相關度為66%，其中專、本科分別是62%與71%，本科生專業與崗位的直接相關度為44.57%，間接相關度為26.43%，毫不相關的是29%。趙明的分析顯示，“33.3%的畢業生半年后找到的工作存在著與專業不匹配的情況”[4]，“而歐美各國專業對口率大多位于80%—90%之間”[5]。總體上看，文獻數據和我們調查的情況大致是一致的。當前畢業生的專業對口率在較低的區間，并已經成為就業質量相對下降的重要原因之一。因此，要提高就業質量就必須調整高等教育的專業結構。

二、需求側政策

高等教育大眾化、普及化能促進經濟社會的發展，但同樣也會給經濟社會帶來問題與挑戰，如當大學生的總供給大于總需求時，就會產生畢業生的就業難問題。因此，要實現經濟社會與高等教育協調互動發展，要在高等教育普及化健康發展的基礎上畢業生能高質量充分就業，就必須根據新時代經濟社會發展的特點與趨勢，研究需求政策體系。從社會需求側看，其政策的核心就是創造質量更高更多的工作崗位。這里之所以把勞動權益保護與工資指導機制列入需求政策，一方面是因為我國當前勞動法、勞動者權益保護與工資政策主要靠企業去執行落實；另一方面從某種意義上講其本身也是需求政策的。

（一）創造適合大學生的就業崗位

一是實施積極的公共部門就業政策。在西方國家，大學生在公共部門工作的人數有不斷增多的趨勢，不少國家已達30%。借鑒發達國家的經驗，根據我國新時代經濟社會高質量發展的要求與居民公共服務需求不斷擴大的趨勢，適度增加一定的公共組織，并對其相應崗位予以技術和學歷的規定，以吸納更多的大學生就業。二是進一步完善選調生、大學生“村干部”與西部計劃等政策，鼓勵高校畢業生到特定地區與特殊崗位工作。三是實施鼓勵畢業生到中小高科技、微型企業就業的財政與金融政策，以推動中小高科技、微型企業的發展，適度保證大學生的就業質量。

（二）推動國民經濟結構轉型升級

21世紀初的十幾年是我國國民經濟飛速增長的時期。盡管國民經濟發展非常快，但也出現了大學生就業難和就業質量相對下滑的問題。從需求側看，其主要原因就是制造業增長很快，而服務業增長相對緩慢，從而形成了以制造業為主的經濟結構，而該結構對大學生就業吸納力不強。世界銀行統計數據顯示，服務業在GDP中所占的比重，2012年美國、日本、德國、英國與巴基斯坦分別為77.4%、70.5%、72.7%、78.2%、54.6%，而我國僅為43.2%；在第三產業中就業的人數占全國就業總人數的比重依次為81.2%、69.7%、70.0%、78.9%與35.2%，而我國則只有34.6%。服務業還可細分為高端服務業與低端服務業。高端服務業具有科技含量高、知識與人力資本密集的特點，能吸納較多畢業生高質量就業，素有“大學生密集型產業”的稱謂。近年，我國服務業也有了較快的發展，目前占GDP的比重已超過50%。但高端服務業在服務業中所占比重較低，與發達國家相比還存在不小差距。根據發達國家的經驗，在服務業總收益中高端服務業所占的比例一般為70%，按此計算，我國高端服務業在GDP中所占的比例應保持在35%以上，而當前才只有20%。王軍等認為“產業結構的升級會對就業數量的增加和就業質量的改善產生積極的影響，且對就業質量改善的影響力度是就業數量的5.93倍”[6]。經濟社會發展的歷史與現實及其統計數據都說明，在高等教育普及化時期，要提升大學生的就業質量就必須加快經濟結構的轉型升級。

（三）加強大學生勞動權益保護

第一，要進一步提高勞動合同的簽訂率。近年，隨著大學生非正規就業人數的增加，沒有簽訂勞動合同的大學生又有所增加。根據我們對河南省某高校的調查，2019屆本科生沒有簽訂勞動合同的占畢業生總人數12%左右。不簽訂勞動合同，權益受損者往往是畢業生。第二，要加大違反勞動合同的懲罰力度。這里的違反勞動合同是指企業惡意辭退職工與畢業生“跳槽”的離職情況。從近年實際看，畢業生主動“跳槽”離職的現象較多，是違約的“主角”。根據麥可思2013—2019年的《中國大學生就業報告》，本科畢業生工作半年后的離職率為33%左右，2017屆的離職率更高達37.6%，其中約98%是主動離職；60%上下的畢業生在工作3年后出現過離職。武潔（2012）的研究發現，“畢業生首份工作沒有超過一年的占畢業生總人數的65%，工作超過兩年的只占9.3%”[7]。畢業生的頻繁“跳槽”一方面影響了企業的發展，另一方面也有不少人影響了自己的職業生涯。孫瑩（2018）的調查表明，“三年內不跳槽畢業生的收入明顯高于跳槽者的收入”[8]，同時這種“裸辭”或“閃辭”離職也降低了畢業生的忠誠信用度，可能會影響用人單位招錄畢業生的意愿，事實上也影響了畢業生的就業，降低了就業質量。第三，要強化生產過程中大學生權益的保護。當前一些單位違反勞動法的現象比較嚴重，如加班過多與時間過長；不發或不按國家規定全額發放加班工資；不遵守國家有關法規進行勞動保護與發放勞保福利等。根據我們的調查，2019屆還有約15%的畢業生勞動時間每周超過50小時，13%的沒有勞動保護。大學生對這些問題反映非常強烈，這些問題已成為影響就業滿意度的重要因素。第四，要提高社會保險參與率和參與水平。根據我們對河南省某高校2001屆到2019屆畢業生的調查與訪談，發現當前大學生參加社會保險方面存在的主要問題為：參與率提升較為緩慢，靈活就業的畢業生沒參加保險者增多；參保種類少，主要集中在養老和醫療保險；企業存在按最低額度與推后辦理等逃避責任的現象。第五，要提高企業民主管理水平。在我們的訪談中，不少畢業生認為，企業特別是私營企業的工會形同虛設，存在著領導或老板謾罵職工的語言暴力等現象，畢業生表示了高度的反感，從心理上影響著就業滿意度，進而降低了就業質量。因此，加大執法力度，較好地保障畢業生勞動權益，建立規范與和諧的勞動關系，也是提高畢業生就業質量的重要舉措。

（四）構建大學生工資指導機制

在起始工資水平相對下降的同時，大學生之間的工資收入差距也出現拉大的趨勢，其主要表現為：第一，收入水平的行業差異拉大。根據周麗萍的研究，“我國畢業生行業收入基尼系數2009年達0.315，2009年—2017年畢業生最高和最低行業收入的平均比值在1.8左右”[9]。第二，收入水平的性別差異擴大。根據汪昕宇等的計算，2015屆男性畢業生的工資比率是77.4%，女生為64.6%[3]；2015屆和2011屆相比，女性的工資比率下降19%，男性下降17%。第三，收入水平的校際差異擴大。根據汪昕宇等的統計分析，“211”、非“211”本科及高職院校2015屆畢業生的工資比率分別為88.9%、73.5%和64.5%[3]。第四，大學生工資收入水平的區域差異拉大。麥可思的調查數據顯示，泛珠江三角洲、泛長江三角洲、泛渤海灣區的2015屆畢業生的工資率分別為74.5%、71.6%、69.7%，西部生態、西南區域、陜甘寧青和中原區依次為66.3%、61.7%、61.6%和61.1%。第五，受雇全職與受雇半職的收入水平差異擴大。汪昕宇等的研究證明：“2015屆畢業生全職工作并且自主創業者的工資比率為89.4%；崗位與專業無關或相關的全職工作者為70.4%；半職工作者為54.6%。”[3]當前，我國的高等教育已邁入普及化階段，大學生的就業競爭會更加激烈，從而將會造成大學生之間收入差距進一步拉大，甚至可能產生一個低工資收入的群體。這一問題日益嚴重，一是會降低大學生的平均工資收入水平和總體就業質量。二是大學生就業質量下降，可能會產生“新讀書無用論”問題，從而影響高等教育普及化的進程及經濟社會高質量發展。三是給社會的穩定帶來潛在風險。20世紀中后期，德、法等國在高等教育普及化的進程中，由于大學生的工資收入相對下降等就業問題，曾經發生過規模與影響較大的學潮，政府不得不通過“大學生最低工資法”等法律與政策來維護其基本工資水平與就業，韓國等亞洲國家也出現過類似問題。因此，國家應在尊重市場的基礎上建立大學生工資水平指導機制，使處于“就業底層”的畢業生也能獲得公平的工資收入。

三、供求匹配政策

大學生就業崗位匹配包括微觀和宏觀職業的匹配。微觀職業匹配主要是指專業、興趣與能力等方面的匹配。微觀職業匹配的效率和程度一般取決于信息的對稱、數量與暢通，勞動力市場的完善與法制，市場主體的決策動力與能力等。宏觀職業匹配包括總量與結構的平衡，它既取決于政府宏觀調控的機制、方式與效率，又取決于宏觀調控的微觀基礎，即市場的主體活力與自我約束力。相對于其他部門與行業改革不斷深化的情況，我國高等教育體制的改革嚴重滯后，高等學校與政府教育行政部門的很多行為已不適應社會主義市場經濟的發展。因此我們認為，在高等教育普及化相當長的時期內，供求匹配的就業政策主要就是高等教育體制的進一步改革方向。

（一）建立現代大學制度

高等學校是高等教育運行與發展的主體，是高等教育政策的執行者與落實者。改革開放以來，我國高等學校運行體制的改革取得了一些突破和成果，如大學生自主就業等。但總的來看，高等教育的運行體制依然是“計劃”性的，政府與學校邊界不清，高校缺乏辦學自主權，職工吃學校、學校吃國家的“大鍋飯”問題并沒有實質性改變。這種具有一定市場因素的“計劃”體制確實推動了高等教育的發展。改革開放以來我國高等教育所取得的發展成就，就是主要得益于政府的政治激勵、推動與財政的持續投資，而高等學校自身的、內在的創新發展與貢獻并不是很多。同時，這種體制的固有弊端，即高等學校缺乏內在發展動力、活力與自我約束力，也引發了一系列影響高等教育發展與畢業生高質量充分就業的問題。如教育教學質量提升緩慢與學生綜合能力不強；專業結構與市場需求脫節且缺乏特色；招生規模的擴大與學校基礎設施的盲目擴張所引致的債臺高筑；層次升格的沖動與學校的同質化而導致的高校層次結構不合理；管理水平低下造成的效率效益差等。從我國改革開放的歷史進程與經驗看，要消除高等學校固有的弊端，就必須拿出當年農村與國有企業改革的精神與決心，加快加大高等教育運行機制改革的速度與力度，明確界定政府與高校的邊界，賦予高等學校如招生、專業設置、職工聘用與解雇、學費的收支等核心權力，構建自我發展、自我約束、充滿活力的與現代市場經濟體制相適應的具有中國特色的現代大學管理制度。

（二）完善大學生就業市場

隨著高等教育大眾化的完成并進入普及化，我國大學生的就業由“計劃分配”到“雙項選擇”再到“自主就業”，已經基本實現了市場化。在改革開放不斷深入與市場經濟進一步發展及高等教育普及化的條件下，市場將在大學生就業中日益發揮基礎性的作用。因此，要做到大學生高質量充分就業，就必須進一步發展與完善大學生就業市場。首先，必須加快人力資源管理制度改革，消除部門、區域與行業之間顯性或隱性的壁壘，建立自由流動、自由競爭、開放統一的全國性就業市場。其次，要加強就業信息與服務平臺建設。加大經費投入，強化信息化技術與服務方式的創新，運用人工智能、云計算、大數據等技術，建立“互聯網+就業服務”和學校就業工作體系相結合的新運行模式，整合高校、政府和社會資源，構造多元化的就業服務機構體系與服務平臺，為大學生就業提供高質量的信息、咨詢、扶助與指導等服務。再次，要高度注意大學生就業市場分割現象的出現與發展。市場分割理論認為，由于制度與內生的兩大基本原因，勞動力市場可分為主要與次要市場。主要市場勞動者工資高、工作環境與條件好、工作穩定、具有較多的晉升機會與良好的發展機制，次要市場正好與其相反，并且勞動者一旦進入次要市場就很難有機會再進入主要市場。當前我國高校畢業生在非正規部門就業的人數逐漸增加，這事實上標志著大學生已有更多的人進入了次要市場。大批大學生進入并滯留在次要市場，對大學生總體就業質量的嚴重影響是不言而喻的。因此，我們必須密切關注這一大學生群體，一方面要加強市場本身的建設，開辟或拓寬其向主要市場流動的渠道；另一方面，要積極開展培訓工作，提高其就業競爭力，使更多的大學生進入主要市場。

（三）構建高等教育宏觀調控體系

在與社會主義市場經濟相適應的高等教育運行機制中，宏觀調控是政府最重要的職能之一。政府要充分發揮宏觀調控的職能或作用，就必須建立科學的調控體系。首先，要注意調控方式的選擇與組合。一方面要以經濟手段為主，把經濟手段與行政手段結合起來。當前有些地方政府把畢業生的就業競爭力作為向高校進行財政撥款的依據之一。很明顯，這就是一種典型的符合市場經濟規律、能夠推動高校提高教育教學質量，從而提高畢業生就業質量的調控經濟政策，值得推廣。另一方面要注意好政策的相互作用問題。供給、需求與體制改革的政策有各自的特點和獨特功能，在作用方向、方式、程度、效應與時效上會有所不同。因此，政策的確定除了精準選擇之外，還必須做好組合問題，制定出綜合性、互補性與市場性相結合的政策體系。其次，提高決策民主化水平。政府在制定高等教育與畢業生就業的發展戰略、規劃與調控政策時，要注意開辟多種渠道，利用多種方式，吸收高校、教育專家、企業家、社會中介組織與公民代表等廣泛參與，進行充分的研討與爭論以達成政策共識，避免出現不接地氣的政策。再次，要提高政策的效率。近年我國各級政府相繼頒布了一系列促進大學生就業的政策，但總體效果并不是特別理想，其主要原因在于實施機制的不健全。要改變這種狀況，就需建立政策執行效果與公務人員的績效考核、激勵處罰、任免升遷密切結合的政策實施機制。