黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”間程序銜接規(guī)制探討

王 譯

（1.湘潭大學(xué) 法學(xué)院，湖南 湘潭 411105；2.湘潭大學(xué) 反腐敗司法研究基地，湖南 湘潭 411105）

一、問題的提出：監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”間存在何種程序銜接關(guān)系

2016年12月，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，明確了黨內(nèi)法規(guī)的多層次內(nèi)涵。增強(qiáng)依法執(zhí)政本領(lǐng)，加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，是加強(qiáng)和改善對國家政權(quán)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的制度方略。而不斷加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，完善黨內(nèi)法規(guī)的制定體制機(jī)制，加大黨內(nèi)法規(guī)備案審查和解釋力度乃是實現(xiàn)黨規(guī)國法間協(xié)調(diào)銜接的重要載體[1]。從十九屆中央紀(jì)委二次全會公報上可知，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)與國家監(jiān)察須遵照紀(jì)法貫通、法法銜接的要求，以法治思維和法治方式懲治腐敗[2]。由此，黨規(guī)國法的協(xié)調(diào)銜接體現(xiàn)了依規(guī)治黨和依法治國之間的相互促進(jìn)作用。

2017年十八屆中央紀(jì)委七次全會審議通過的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》（以下簡稱為《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》），將黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的具體內(nèi)容作了系統(tǒng)的梳理與分類，并規(guī)制了不同類別的程序效果，對我國黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制的優(yōu)化與完善、黨內(nèi)法規(guī)體系的健全與發(fā)展起到了長足的推動作用。監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”是黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的重要參考標(biāo)準(zhǔn)，以監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”為抓手，既可抓住黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部這一“關(guān)鍵少數(shù)”，躬行踐履筑牢“高壓反腐”第一道防線，又可形成紀(jì)法協(xié)同、多元立體的黨內(nèi)監(jiān)督體系[3]。作為銜接黨紀(jì)與國法的重要標(biāo)尺，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的提出是把握黨風(fēng)廉政建設(shè)規(guī)律、提升反腐敗精準(zhǔn)度的主動選擇，亦是堅持紀(jì)嚴(yán)于法、做好監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)工作的行動指南①[4]。因此，在黨紀(jì)與國法銜接協(xié)調(diào)的過程中，當(dāng)一部分黨員干部因觸犯黨紀(jì)受到問責(zé)時，其行為同時又構(gòu)成職務(wù)違法或職務(wù)犯罪的，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)往往遵循從黨紀(jì)處分、政務(wù)處置到移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的順位邏輯。

隨著國家監(jiān)察體制改革的不斷深化，國家監(jiān)察立法已經(jīng)邁入精細(xì)化階段。黨內(nèi)監(jiān)督從過去的案件辦理到常態(tài)性日常監(jiān)督，其轉(zhuǎn)型得益于國家監(jiān)察職能的整合，從源頭上避免了多頭反腐帶來的案件管轄重構(gòu)。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中明確提出，要用留置取代“兩規(guī)”措施。2018年《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱為《監(jiān)察法》）的出臺使得“兩規(guī)”“兩指”等辦案手段成為歷史。中國共產(chǎn)黨在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)方式上遵循了科學(xué)發(fā)展的規(guī)律，即已體現(xiàn)中國法治進(jìn)程的發(fā)展和反腐斗爭合法化的深入[5]。從黨內(nèi)法規(guī)文本的內(nèi)容充實效度層面，黨中央通過優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)，細(xì)化涉及懲戒與問責(zé)的規(guī)范性文件，不斷完善黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的規(guī)范體系。從《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》內(nèi)容可知，其是對1994年《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》（以下簡稱為《紀(jì)檢案件檢查條例》）的迭代和升級。而其他諸如《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡稱為《紀(jì)律處分條例》）、《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》（以下簡稱為《問責(zé)條例》）等黨內(nèi)法規(guī)文件不同程度地優(yōu)化了黨員干部違紀(jì)違規(guī)與國家公職人員職務(wù)違法的處置協(xié)調(diào)功能，其進(jìn)一步豐富了黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的規(guī)范體系。隨著2020年《政務(wù)處分法》的出臺，國家監(jiān)察體制改革不斷深入，黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)與國家監(jiān)察之間更是形成規(guī)范適用上的更大銜接空間。

從政治引領(lǐng)的宏觀層面，中國共產(chǎn)黨確立了黨規(guī)與國法的協(xié)同共治的基本路徑，其正當(dāng)性立基于“以人民為中心”的主體性，即不論黨內(nèi)法規(guī)還是國家法律均體現(xiàn)了人民意志并圍繞著中國的社會治理實踐展開與發(fā)展[6]。因紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)存在二元屬性，合署辦公的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)制承載了黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)與國家監(jiān)察的二元屬性。國家監(jiān)察權(quán)力的運行須以黨的領(lǐng)導(dǎo)為首要前提，即監(jiān)督執(zhí)紀(jì)從權(quán)力運行效果的廣義延伸上對國家監(jiān)察產(chǎn)生了吸納作用[7]。由此，在紀(jì)法協(xié)同治理的實際運行過程中，黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)仍不可避免地存在著因適用主體重構(gòu)產(chǎn)生管轄范圍交叉重疊的情形。此典型的例證即表現(xiàn)在介乎“罪”與“非罪”之間的“微腐敗”行為，其從定性與程序適用兩方面均可因辦案主體的不同裁量認(rèn)定方式而引發(fā)差異化的處置效果[8]。

相較于觸目驚心的巨額貪腐案件，“微腐敗”游走在刑罰規(guī)制的邊緣，其因傳統(tǒng)習(xí)俗中的人情世故廣泛存在于生活之中難以被識別，遑論入罪標(biāo)準(zhǔn)之固定。而伴隨著“碼頭文化”“煙酒文化”“飯桌文化”及“圈子文化”的影響，從微觀上界定“微腐敗”亦存在著主觀認(rèn)知上的觀念偏差與實際執(zhí)行中的客觀困難[9]。由此，基于入罪和出罪的裁量決定由同一主體作出之立法現(xiàn)狀，其同體監(jiān)督使得訴訟外的處置效果往往導(dǎo)致本應(yīng)“移送司法”被輕緩處置或是本應(yīng)出罪的卻受到刑事追究。而對于界限相對不明的此類“微腐敗”行為，須得確立明確細(xì)致而又具體的“微腐敗”銜接標(biāo)準(zhǔn)。在黨規(guī)國法共治的協(xié)調(diào)完善路徑中，如何將黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”間的界限與程序適用標(biāo)準(zhǔn)予以具體化，此既關(guān)涉接受監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)對象的黨員基本權(quán)利，還可影響監(jiān)察調(diào)查對象即被調(diào)查人，乃至犯罪嫌疑人及被告人憲法層面上的公民權(quán)利。因此，本文以“四種形態(tài)”程序規(guī)制的內(nèi)在要求、紀(jì)法銜接的實然現(xiàn)狀為切入點，探尋程序規(guī)制之優(yōu)化路徑以期為黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)銜接國家監(jiān)察的程序完善提供學(xué)理參考。

二、監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”程序規(guī)制之內(nèi)在要求

基于國家監(jiān)察中的違紀(jì)調(diào)查承繼了部分的黨紀(jì)審查調(diào)查權(quán)，因而須得明確“四種形態(tài)”在黨風(fēng)廉政與反腐敗建設(shè)中的基礎(chǔ)定位。在習(xí)近平法治思想的深刻內(nèi)涵中，堅持依法治國與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一是中國特色社會主義法治建設(shè)科學(xué)規(guī)律的集中體現(xiàn)。優(yōu)化黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的著力點在于通過完備的法律規(guī)范體系，高效的法治實施體系，嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系，有力的法治保障體系和完善的黨內(nèi)法規(guī)體系確保黨規(guī)與國法的協(xié)調(diào)統(tǒng)一[10]。“四種形態(tài)”在處置效果上的協(xié)調(diào)銜接，其目的為解決腐敗行為在“量的積累”到“質(zhì)的轉(zhuǎn)變”之間的轉(zhuǎn)化關(guān)系[11]。倘若要明確監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”之間程序適用的具體界限，則須從“四種形態(tài)”之應(yīng)然內(nèi)在要求出發(fā)，甄別各處置形態(tài)之間在程序啟動條件上的差異，以此明確適用不同程序形態(tài)下的具體規(guī)制效果。從黨紀(jì)立規(guī)之目的或功能視角上考量，黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)指向“問責(zé)”，國家監(jiān)察指向國家權(quán)力監(jiān)督和懲治，二者在邏輯前提、手段方法、程序運行效果以及實現(xiàn)目的上趨于一致。“紀(jì)法貫通”的內(nèi)在要求并非為混同治理路徑，而為證成體現(xiàn)人民主體性地位之黨的意志轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵镜臋?quán)力銜接效果。在這一協(xié)調(diào)過程中，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的“四種形態(tài)”將黨的監(jiān)督與國家監(jiān)察從刑罰規(guī)制以外的效果上形成了本質(zhì)的統(tǒng)一，因而須從“罪”與“非罪”的二重視角對“四種形態(tài)”程序運行之內(nèi)在規(guī)制作進(jìn)一步解讀。

（一）監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”并含“入罪”與“出罪”之處置效果

“四種形態(tài)”的提出，本質(zhì)上體現(xiàn)的是黨政合署“集中、統(tǒng)一和高效”的反腐機(jī)制。而在處置路徑上，其遵循之法律邏輯乃“違紀(jì)”“違法”到“犯罪”的順次遞進(jìn)關(guān)系。“紀(jì)法貫通，紀(jì)在法前”傳遞的信號即黨員干部的紀(jì)律約束門檻高于法律規(guī)制。而多數(shù)情形下，在黨的事業(yè)發(fā)展過程中還須秉持“懲前毖后，治病救人”的方針，此亦在“微腐敗”的治理經(jīng)驗中感知“防微杜漸”的要義所在。從權(quán)力運行程序的主體角色、適用階段與規(guī)制效果觀之，“罪”與“非罪”之間的轉(zhuǎn)換必須經(jīng)由高位階之法律予以規(guī)制。此乃憲法層面上之“法律保留”的體現(xiàn)。質(zhì)言之，涉“罪”的判斷乃由刑事訴訟程序決定，其應(yīng)遵循司法程序運行的一般規(guī)律。黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)、審查調(diào)查與監(jiān)察處置等程序，在前期的證據(jù)收集過程中須對現(xiàn)有之證據(jù)資料證成合法性來源進(jìn)行說理。且還須尊重司法的謙抑性，從而避免司法程序過早介入或?qū)徟腥藛T僅根據(jù)審查調(diào)查結(jié)論而形成帶有先入為主特征的“預(yù)斷裁量”偏見。筆者認(rèn)為，恰是“四種形態(tài)”內(nèi)涵中表明了“嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法立案審查”應(yīng)當(dāng)為“極少數(shù)”。此從筆者先前提到的“懲罰”與“教育”內(nèi)在關(guān)系可知，這集中反映了黨和國家對于黨員干部違紀(jì)違法行為“入罪”的審慎態(tài)度。

（二）監(jiān)督執(zhí)紀(jì)中“移送司法”之程序裁量須遵循“法律保留”原則

“移送司法”乃第四種形態(tài)中最嚴(yán)苛之處置方式，而“立案審查”從語義上既可包括“黨紀(jì)審查”又可包括監(jiān)察機(jī)關(guān)的“監(jiān)察調(diào)查”，甚至還可包括刑事訴訟法上的“立案偵查”。對此，《監(jiān)察法》第二十二條業(yè)已就監(jiān)察調(diào)查措施的采取明確了法定的前提條件，即此可謂之“法律保留”的程序啟動限度。正因監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”從本質(zhì)上跨越了黨紀(jì)審查、監(jiān)察調(diào)查與刑事偵查，規(guī)范文本上亦形成了從黨內(nèi)法規(guī)到《監(jiān)察法》《刑事訴訟法》等法律文本的銜接過渡。從監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的程序轉(zhuǎn)換視角觀之，依照程度輕重順次遞進(jìn)的處置形態(tài)表述，其將最嚴(yán)苛之“移送司法”置于最末，代表了“法律保留”的底線規(guī)則。作為行政法意義上之基礎(chǔ)性原則，“法律保留”相較于“法律優(yōu)位”意義在于將置于公權(quán)力下的不對等關(guān)系之侵害從程序上予以限制，而執(zhí)紀(jì)監(jiān)督中蘊含的這對關(guān)系亦可作為內(nèi)部行政關(guān)系對待[12]。因此，此種保留不僅要求監(jiān)督執(zhí)紀(jì)主體不得僭越應(yīng)有之程序限度即在法定職責(zé)范圍內(nèi)就“四種形態(tài)”具體對應(yīng)情形予以甄別并適用“相稱”之程序，且還須考量監(jiān)督執(zhí)紀(jì)與立案調(diào)查適用不同性質(zhì)之程序銜接的解釋主體在規(guī)范上的“保留”[13]。以行政法范疇中的行政違法行為為例，當(dāng)前行政裁量之容許范圍往往因規(guī)范效力層級的多重性產(chǎn)生了適用上之多元選擇。因“法律保留”密度泛化使得裁量行政行為適用規(guī)范空間得以放大而導(dǎo)致法律文本規(guī)制形同虛設(shè)[14]。由此，從權(quán)利客體的類型上將“四種形態(tài)”之間程序適用規(guī)范作必要界分，既尊重了“以人民為中心”的政治主體地位，又契合了紀(jì)法銜接程序貫通的立法價值導(dǎo)向。

（三）監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”下不同權(quán)力銜接須符合“程序法定”要求

黨紀(jì)乃黨內(nèi)法規(guī)的重要組成部分，其與國家法律的適用銜接亦須遵循“程序法定”的要求。“程序法定”乃大陸法系國家在法治國形成過程中歸納的司法性原則，其包含有禁止突破權(quán)利處分的授權(quán)規(guī)范，不得自我授權(quán)或違反程序運行規(guī)則，不得偏離法定要求擅自適用程序，不得類推適用或曲意釋法等[15]，對于我國黨的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)亦可同樣起到相應(yīng)的約束作用。監(jiān)督執(zhí)紀(jì)程序運行的基礎(chǔ)在于完備的黨內(nèi)法規(guī)體系。其與國家權(quán)力之間的銜接往往需要建構(gòu)黨紀(jì)與國法貫通的協(xié)同保障機(jī)制方可將黨的意志轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵尽６诜锤I(lǐng)域，程序意識更應(yīng)值得被關(guān)注和重視。其因涉及黨員權(quán)利乃至公民權(quán)利之處分，須經(jīng)由法定程序方得證成其合法性與合理性。倘若程序銜接事由或規(guī)范基礎(chǔ)不齊備則意味著欠缺必要的裁量基準(zhǔn)，此既可造成執(zhí)紀(jì)主體的裁量空間過度寬泛，又可引發(fā)處置決定的公正性質(zhì)疑。基于國家監(jiān)察體制改革之成效，黨的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)轉(zhuǎn)變了過去與檢察機(jī)關(guān)并行的辦案思維。因此，隨著檢察機(jī)關(guān)大部分職務(wù)犯罪偵查權(quán)的轉(zhuǎn)隸，“監(jiān)察全覆蓋”的職責(zé)范圍與合署辦公的運行機(jī)制將監(jiān)督執(zhí)紀(jì)從主體上形成了“一元結(jié)構(gòu)”，其前期的審查、調(diào)查和處置結(jié)論，意味著“違紀(jì)”“違法”或“涉嫌犯罪”三種情形之判斷，故須得遵循“程序法定”之要求。

三、監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”程序銜接之應(yīng)然困境

監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”在黨紀(jì)審查中的運用須以黨內(nèi)法規(guī)為基礎(chǔ)依據(jù)，而黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)則適用應(yīng)以黨內(nèi)法規(guī)之效力位階為判斷前提，其在類型上涵蓋了一般適用規(guī)則、沖突適用規(guī)則和執(zhí)紀(jì)適用規(guī)則[16]。從范疇上論，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)規(guī)則屬于黨內(nèi)法規(guī)的下位概念，性質(zhì)上具備終局性、懲戒性等特征，適用上須遵循黨內(nèi)法規(guī)運行程序的一般性要求。例如，《紀(jì)律處分條例》、《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》（以下簡稱為《廉政準(zhǔn)則》）、《問責(zé)條例》等主要體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)的教育、問責(zé)與懲戒功能。從涉及黨紀(jì)處分的具體操作執(zhí)行層面，其可與《監(jiān)察法》中規(guī)定的12種監(jiān)察措施存在著規(guī)則適用的重構(gòu)，或在銜接至刑事司法過程中其可與刑事強(qiáng)制措施形成實然的效力重構(gòu)。而監(jiān)督執(zhí)紀(jì)部門在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)“合署辦公”的監(jiān)察機(jī)關(guān)時，可對審查調(diào)查對象是否進(jìn)入司法程序享有程序裁量權(quán)。由此，須得厘清當(dāng)前監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”間轉(zhuǎn)換過程中存在的程序重構(gòu)之應(yīng)然困境，方可在“紀(jì)法貫通，法法銜接”的整體脈絡(luò)中實現(xiàn)程序規(guī)制效果。

（一）監(jiān)督執(zhí)紀(jì)中黨紀(jì)違反或職務(wù)違法的“入罪”可能

承接上部分所述，基于行政權(quán)之形態(tài)比較，其可援引至黨內(nèi)法規(guī)的授權(quán)性規(guī)范與限定性規(guī)范當(dāng)中[17]。從公安機(jī)關(guān)“二元一體”的追究機(jī)制可知，基于行政違法的處罰權(quán)與刑事犯罪的偵查權(quán)并行其可享有案件分流處置上的程序選擇權(quán)，且現(xiàn)有之司法解釋賦予了公安機(jī)關(guān)在行政違法與犯罪偵查之間的程序轉(zhuǎn)換空間。因而，立案標(biāo)準(zhǔn)的相對不確定使得這種程序選擇裁量基準(zhǔn)的識別難以明確[18]。當(dāng)前監(jiān)察實務(wù)中，“四種形態(tài)”之間從處置程序上并不存在法定的明確界限。根據(jù)黨紀(jì)審查與監(jiān)察調(diào)查的慣常表現(xiàn)可知，當(dāng)同時存在黨紀(jì)違反或職務(wù)違法的情形時，則黨紀(jì)處分與政務(wù)處分往往處在并行的程序階段。例如，對于職務(wù)違法的公職人員，《政務(wù)處分法》第四條明確了“黨管干部”的總體原則，在《紀(jì)律處分條例》第三十三條亦明確對“受到刑事責(zé)任追究”的黨員干部同時匹配了黨紀(jì)和政務(wù)處分。針對黨員干部的黨紀(jì)審查與職務(wù)違法的監(jiān)察調(diào)查處置方式均可采取談話提醒、批評教育、責(zé)令檢查，或者予以誡勉的方式②。

“一元構(gòu)造”的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)，盡管從權(quán)力監(jiān)督上形成了上下級管理體制，但對于違反黨紀(jì)或職務(wù)違法的部分情形，仍存在著入罪化處理之傾向。例如，“微腐敗”行為的界定一般基于涉案金額大小。由于我國東、中、西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，作為違反黨紀(jì)或違法的立案標(biāo)準(zhǔn)一般存在著實踐運行中的地方差異甚至可稱之為罪刑法定之外的“地方保護(hù)主義”③。當(dāng)被審查對象根據(jù)刑法尚未構(gòu)成刑事犯罪時，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)主體因其程序裁量的選擇空間可涵蓋被審查對象主觀態(tài)度、已收集證據(jù)的預(yù)先認(rèn)定以明確入罪門檻。此背景可自《刑法修正案（八）》頒布直至《刑法修正案（十一）》草案的探討中探知一二，其在刑事立法導(dǎo)向上體現(xiàn)為個罪的否定評價門檻日趨降低，使得部分行政違法行為進(jìn)入了刑法評價領(lǐng)域，由此可對犯罪圈形成有限擴(kuò)張[19]。以此為對照，當(dāng)“微腐敗”行為倘若尚未達(dá)到入罪標(biāo)準(zhǔn)時，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)主體以其整合之審查或調(diào)查權(quán)限，在前期調(diào)查基礎(chǔ)上形成移送司法之結(jié)論還可因欠缺必要說理而缺失正當(dāng)性依據(jù)。由此，單從黨紀(jì)違反或職務(wù)違法的入罪處理之弊論，不僅易對刑事立案標(biāo)準(zhǔn)之確定性產(chǎn)生誤判，更有可能模糊了證據(jù)審查界限，還可導(dǎo)致程序救濟(jì)被不當(dāng)阻卻。因此，從限制入罪的角度看，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”之間的程序銜接轉(zhuǎn)換須得辨明“入罪”和“出罪”之具體標(biāo)準(zhǔn)，即究竟何為處置的頂格限度。從調(diào)查措施的立法設(shè)計上，現(xiàn)行的《監(jiān)察法》文本并未就職務(wù)違法和職務(wù)犯罪兩種不同調(diào)查原因采取區(qū)別化的調(diào)查措施，此易產(chǎn)生對非罪化調(diào)查程序強(qiáng)制處分必要性的探討④。《紀(jì)律處分條例》第二十九條將黨紀(jì)處分在先的處置邏輯予以明確，其對違紀(jì)黨員干部科處黨紀(jì)處分后，具備黨員身份的公職人員方得具備進(jìn)入政務(wù)處置程序之條件。但值得關(guān)注的是，這一條件尚未從程序銜接的具體條件上進(jìn)一步細(xì)化，由此形成了黨紀(jì)處分后是否給予政務(wù)處分的裁量空間⑤。

換言之，在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”中需要“立案審查”處理的只能是極少數(shù)，此在案件數(shù)量上占比極小。而中央紀(jì)委、國家監(jiān)委網(wǎng)站數(shù)據(jù)，2019年第一種形態(tài)、第四種形態(tài)處理人次均有上升。第一種形態(tài)增加14.2萬人次，占比由63.6%上升到67.4%；第四種形態(tài)增加1.3萬人次，占比由3.2%上升到3.7%[20]。從監(jiān)察實務(wù)比較可知，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的遞進(jìn)邏輯在實際情形中運用十分審慎。而第四種形態(tài)的“立案審查”并非意味著天然的“入罪處理”，從廣義范疇上還涵蓋非罪的黨紀(jì)審查與職務(wù)違法的監(jiān)察調(diào)查。因此，在職務(wù)犯罪案件辦理的前期監(jiān)察調(diào)查階段，往往存在著除黨紀(jì)違反外由于擔(dān)任較長年限領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)而形成的持續(xù)犯罪行為“滾雪球”效應(yīng)，這使得“入罪處理”成為第四種形態(tài)中的“常態(tài)”做法。

（二）監(jiān)督執(zhí)紀(jì)中職務(wù)犯罪的“出罪”可能

在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的第四種形態(tài)處置過程中，還可因模糊了違法與犯罪的界限，將本應(yīng)以涉嫌職務(wù)犯罪立案調(diào)查的案件直接降格為黨紀(jì)違反或職務(wù)違法案件對待。此種情形可出現(xiàn)在“微腐敗”行為的界定標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置以及違紀(jì)違法證據(jù)的認(rèn)定過程之中。有學(xué)者提出，政務(wù)處分位居監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的中端，其銜接了黨紀(jì)處分與刑事處罰。而在“四種形態(tài)”轉(zhuǎn)換過程中，因程序處置權(quán)存在可操作空間而易形成“以紀(jì)代法”和“以罰代刑”的現(xiàn)象。前者表現(xiàn)為，已經(jīng)構(gòu)成職務(wù)違法的，僅給予黨紀(jì)處分；后者表現(xiàn)為，已經(jīng)構(gòu)成職務(wù)犯罪的，卻未移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴[21]。在“四種形態(tài)”轉(zhuǎn)換的過程中，當(dāng)存在一方代替另一方的情形時，“紀(jì)法銜接”自然是難以呈現(xiàn)“法治化”的要求。由域外大陸法系對抗式司法到協(xié)商式司法理念的立法轉(zhuǎn)變可知，刑事訴訟程序運行允許檢察機(jī)關(guān)必要的“程序裁量”。而“微罪處分”與“處遇政策”在日本刑事訴訟法修訂過程中即已體現(xiàn)了“出罪”的必要性，即改變當(dāng)事人進(jìn)行主義中過于重視程序?qū)沟牟糠郑瑥亩诔绦騾f(xié)商的司法理念轉(zhuǎn)變過程中實現(xiàn)效率與公正價值之間的二次博弈[22]。黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的“出罪處理”亦同此理，從目的上其乃體現(xiàn)“懲罰犯罪”與“權(quán)利保障”并重的刑事政策及司法理念。但在以刑罰為規(guī)制效果的刑事訴訟程序啟動上，其無須刻意回避刑法的謙抑性，而應(yīng)尊重刑事司法程序啟動要件與判定標(biāo)準(zhǔn)的法定性，此在財產(chǎn)型職務(wù)犯罪當(dāng)中尤為顯著。當(dāng)前刑法中備受詬病的受賄犯罪立案標(biāo)準(zhǔn)學(xué)說，廣泛存在的“概括數(shù)額+情節(jié)”與“數(shù)額要素否定說”等觀點難以在現(xiàn)實生活中針對不同情況受賄犯罪立案數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)予以統(tǒng)一[23]。鑒于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡，立案標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)出明顯的地方差異，這使得受賄犯罪的實質(zhì)立案標(biāo)準(zhǔn)往往在司法實踐中陷于明示、剛性的數(shù)額與情節(jié)限制。特別是在過去一段時間，部分地區(qū)的黨紀(jì)審查部門實行“退錢免刑”處理方式，實則偏離了程序法定與罪刑法定的基本精神⑥[24]。因此，整合后的監(jiān)察權(quán)將涉及貪賄的違紀(jì)違法乃至財產(chǎn)型職務(wù)犯罪的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)從程序效果上延展至違紀(jì)、違法與移送司法三類處置形態(tài)，其優(yōu)越之處在于同體監(jiān)督深度契合了“集中統(tǒng)一，高效權(quán)威”的反腐體制，但在“入罪”與“出罪”的財產(chǎn)數(shù)額判定標(biāo)準(zhǔn)上仍存在著可具操作性的隱性裁量空間[25]。

由黨紀(jì)審查、監(jiān)察調(diào)查銜接刑事訴訟之程序轉(zhuǎn)換特殊性可知，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“非罪化處理”通常可能出現(xiàn)在以下幾種情形：其一，在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的立案審查階段，應(yīng)當(dāng)以職務(wù)犯罪立案卻以職務(wù)違法立案的。此不包括因前期調(diào)查階段證據(jù)資料有限的情形，而在后期的監(jiān)察調(diào)查中將職務(wù)違法轉(zhuǎn)換為職務(wù)犯罪。其二，在人身權(quán)利的強(qiáng)制處分層面，應(yīng)當(dāng)適用留置等法定監(jiān)察調(diào)查措施而故意不適用或選擇與涉案情節(jié)不相稱的輕微調(diào)查措施的，此種情形從理論上偏離了近代法治國立法原則中“程序相稱”之基本要求。類似該情形之反例常見于“未通知近親屬的秘密拘留”行為[26]。其三，在財產(chǎn)權(quán)利強(qiáng)制處分層面，對于涉案財物應(yīng)當(dāng)采取查封、扣押或凍結(jié)措施而未采取的。此種情形可導(dǎo)致審查、調(diào)查或偵查主體因未及時處置涉案財產(chǎn)而被轉(zhuǎn)移的后果，從客觀上加重了被調(diào)查對象移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的前置結(jié)論認(rèn)定之證明負(fù)擔(dān)。其四，從處置結(jié)果上回溯，當(dāng)發(fā)現(xiàn)被審查調(diào)查對象確實構(gòu)成職務(wù)犯罪時，應(yīng)當(dāng)移送司法機(jī)關(guān)而未移送司法機(jī)關(guān)處理的。其五，超出法定事項范圍作出從寬處罰建議的，等等。此種非罪化處理看似為被處置對象的“權(quán)利保障”考慮，實則有悖于適用法律平等的實質(zhì)精神。“非罪化”處理在一定時期因區(qū)別化對待而降低民眾對黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的公正性期待，甚至在“四種形態(tài)”的協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)換中，被調(diào)查對象可因避免受到將來更大程度的黨紀(jì)處分、監(jiān)察問責(zé)或處置乃至刑事追責(zé)，形成主動通過“權(quán)力尋租”以規(guī)避將來責(zé)任風(fēng)險的行為傾向。

基于《監(jiān)察法》從性質(zhì)上調(diào)整了職務(wù)犯罪的立案與偵查，其在審查起訴后方進(jìn)入實質(zhì)上的刑事訴訟階段。因此，在黨紀(jì)審查與監(jiān)察調(diào)查的前期證據(jù)收集階段，不僅可因監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的裁量彈性空間，使得職務(wù)犯罪的“出罪處理”降低了案件審查調(diào)查的立案標(biāo)準(zhǔn)，幫助被調(diào)查人逃避刑罰制裁。同時，因不相稱的程序選擇，對前期黨紀(jì)審查調(diào)查中的證據(jù)收集實質(zhì)上形成了不必要的阻礙。

四、優(yōu)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”程序銜接之完善建議

因監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”之間的順次遞進(jìn)存在程序性質(zhì)上之差別，自監(jiān)督執(zhí)紀(jì)程序運行視角而言，可將各形態(tài)間適用的處置標(biāo)準(zhǔn)予以具體化。由此，從監(jiān)督執(zhí)紀(jì)主體內(nèi)部強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)黨規(guī)的解釋權(quán)實屬必要。同時，對監(jiān)督執(zhí)紀(jì)、審查調(diào)查的黨員干部群體，從黨規(guī)制定和監(jiān)督執(zhí)紀(jì)上下級主體關(guān)聯(lián)權(quán)限范疇考量，還應(yīng)統(tǒng)籌判斷賦予被調(diào)查對象必要程序救濟(jì)權(quán)利的可行性。作為黨規(guī)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督的程序保障制度一環(huán)，其對監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”能夠起到程序再監(jiān)督的作用，具體內(nèi)容如下。

（一）明確“四種形態(tài)”轉(zhuǎn)換中的特定處置標(biāo)準(zhǔn)

黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”不論基于違紀(jì)違規(guī)還是違法，從類型上一般可分為普通程序與自由裁量程序[27]。當(dāng)涉及哪些情形時，裁量主體可為監(jiān)察機(jī)關(guān)，哪些情形則必須為黨紀(jì)審查部門？現(xiàn)行的《紀(jì)律處分條例》與《政務(wù)處分法》對此雖作了限定，但仍停留于概括規(guī)范而非具體規(guī)制。即在一般情形下，在對具備黨員身份的公職人員科以黨紀(jì)處分之后，監(jiān)察機(jī)關(guān)同時可就職務(wù)違法予以評判。此時問題在于，黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)程序中的黨紀(jì)處分的處置標(biāo)準(zhǔn)能否直接套用監(jiān)察處置規(guī)定？學(xué)界對此存在爭議。有學(xué)者提出，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)可參照行政裁量基準(zhǔn)和量刑制度。結(jié)合具體的違紀(jì)情節(jié)與法規(guī)的不同后果，由統(tǒng)一的黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)部門設(shè)定不同類型或者梯度的參照標(biāo)準(zhǔn)。從具體內(nèi)容上可涵蓋處置標(biāo)準(zhǔn)的制定、決定、執(zhí)行與后果等方面，即在模糊的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)規(guī)則中明確不同形態(tài)之間規(guī)制效果的邊界及其例外[28]。由此，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)通過處置標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)構(gòu)造改良，可形成相對科學(xué)的層次化體系，從而保障程序有效銜接的強(qiáng)制約束力。筆者認(rèn)為，當(dāng)確立基準(zhǔn)設(shè)定主體后，不同層級的執(zhí)紀(jì)監(jiān)督主體可根據(jù)差異化形態(tài)享有對應(yīng)程度的處置權(quán)限。正如監(jiān)督執(zhí)紀(jì)裁量基準(zhǔn)自身具備的程序價值，應(yīng)然呈現(xiàn)了違規(guī)、違紀(jì)、違法情節(jié)的“明確化”與黨規(guī)法律規(guī)制后果“層次化”的特點。由程序運行的法定主義之一般要求可知，涉及人身自由、財產(chǎn)權(quán)利的干預(yù)處分或者憲法意義上對公民政治權(quán)利作出強(qiáng)制處分須經(jīng)由法定程序完成。通過“四種形態(tài)”之間效度區(qū)分的處置標(biāo)準(zhǔn)（見圖1），選擇與其相稱的處置方式，這不僅體現(xiàn)了狹義比例原則之要義，且為大陸法系國家普遍接受之立法通例[29]。例如針對涉及財產(chǎn)的違紀(jì)違法行為，黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)、監(jiān)察調(diào)查等主體可通過“列舉+概括”的方式，以東、中、西部不同地區(qū)的職務(wù)犯罪案件立案數(shù)額為基本參照，進(jìn)而可對違紀(jì)審查和違法調(diào)查的立案數(shù)額作具體限定。此在不抵觸上位規(guī)范的前提下，盡可能限縮監(jiān)督執(zhí)紀(jì)不同形態(tài)間程序轉(zhuǎn)換的處置空間，確保程序法定原則得以在邊界清晰的處置形態(tài)中呈現(xiàn)。

（二）優(yōu)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)主體間處置權(quán)力的自我約束

圖1“四種形態(tài)”對應(yīng)的類型化處置方式

不同層級的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)主體基于“黨政合署”形成的上下級監(jiān)督體制，其從管理效能上體現(xiàn)出較為明顯的行政優(yōu)益特征。當(dāng)下位階監(jiān)督執(zhí)紀(jì)主體存在適用程序不當(dāng)情形時，可通過黨內(nèi)巡視制度向下級監(jiān)察機(jī)關(guān)提出監(jiān)察建議。通過監(jiān)察復(fù)議、復(fù)核以及申訴等方式實現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督效能的再強(qiáng)化。相較于內(nèi)部監(jiān)督的外部人大質(zhì)詢制度，通過人大質(zhì)詢報告形成的個案監(jiān)督，雖從外部可形成程序制約，但此種外部監(jiān)督往往因信息不對稱以及程序的終結(jié)性而乏力。有學(xué)者認(rèn)為，上下級之間監(jiān)督行為是否具備可訴性，其應(yīng)作為監(jiān)督效能實現(xiàn)的重要評價因素。以行政機(jī)關(guān)之間上下級監(jiān)督為參照，將“裁判說理”反推至可訴性依據(jù)范疇時，其作為外部監(jiān)督救濟(jì)方式的類型之一可平衡內(nèi)部監(jiān)督通常出現(xiàn)的“特別權(quán)力關(guān)系”不對等現(xiàn)象而形成的監(jiān)督救濟(jì)之難[30]。在強(qiáng)化再監(jiān)督效能的過程中，“嚴(yán)防燈下黑”和“刀刃向內(nèi)”是紀(jì)檢監(jiān)察主體內(nèi)部反腐的政治導(dǎo)向。黨內(nèi)巡視作為一項重要的內(nèi)部監(jiān)督制度，對監(jiān)督執(zhí)紀(jì)中的程序違規(guī)和違法可起到強(qiáng)大的震懾作用。不定時抽查案件處理情況與現(xiàn)場匯報等制度，可督促監(jiān)督執(zhí)紀(jì)主體更加重視執(zhí)紀(jì)程序的合法性與合規(guī)性，更可使地方保護(hù)主義之下的“陳規(guī)陋習(xí)”“頑癥痼疾”得到及時曝光。

此外，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)可考量構(gòu)建黨紀(jì)、監(jiān)察案件移送的內(nèi)部報告與程序回轉(zhuǎn)機(jī)制。內(nèi)部報告機(jī)制旨在從“黨政合署”的機(jī)構(gòu)設(shè)置角度實現(xiàn)“內(nèi)部職責(zé)分工”與“權(quán)力制衡”的效果。在加強(qiáng)黨的政治建設(shè)與反腐敗斗爭的新常態(tài)下，抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，即強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)干部的內(nèi)部權(quán)力約束，這對于協(xié)調(diào)“四種形態(tài)”的處置轉(zhuǎn)換可起到關(guān)鍵作用。監(jiān)督執(zhí)紀(jì)內(nèi)部約束機(jī)制可考慮構(gòu)建紀(jì)委、監(jiān)委負(fù)責(zé)人異地監(jiān)督辦案，運用法治思維與法治方法明確執(zhí)紀(jì)監(jiān)督的辦案標(biāo)準(zhǔn)底線。對于程序變更事項，形成處置結(jié)果上報制度，并考慮提級審查批準(zhǔn)不僅適用監(jiān)察留置，還可對于審查調(diào)查的案件范圍適度擴(kuò)張。而對監(jiān)督執(zhí)紀(jì)黨規(guī)運行過程中存在的程序回轉(zhuǎn)問題，立規(guī)解釋部門應(yīng)當(dāng)充分借鑒現(xiàn)行法律中可供參考的內(nèi)容，賦予被審查調(diào)查對象在申辯、申訴程序中相應(yīng)的程序救濟(jì)便利，避免過于原則化的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)規(guī)定難以從黨規(guī)執(zhí)行的實施層面落腳于基本權(quán)利的具體保障[31]。

因此，基于“入罪”與“出罪”兩種處置傾向，不同層級的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)主體均須妥善厘清上下級之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督的雙重內(nèi)涵。當(dāng)考量“四種形態(tài)”間程序銜接的正當(dāng)性時，黨內(nèi)監(jiān)督體系建構(gòu)的科學(xué)化水平之高低，關(guān)乎再監(jiān)督效果能否得以順暢發(fā)揮以及被監(jiān)督對象的程序利益能否得到充分維護(hù)和實現(xiàn)。

（三）豐富監(jiān)督執(zhí)紀(jì)立規(guī)解釋的具體內(nèi)涵

依照黨內(nèi)法規(guī)責(zé)任條款之范疇，指向懲戒、問責(zé)功能的黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)之主體在于中央紀(jì)委自不待言，而對于監(jiān)察法規(guī)即由國家監(jiān)察委員會作出的解釋性規(guī)范，其解釋主體是否應(yīng)同為中央紀(jì)委仍值得探討[32]。特別是在監(jiān)察機(jī)關(guān)自身的縱向立法權(quán)配置中，地方監(jiān)委能否同樣具備國家監(jiān)委的監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)，這需要從黨內(nèi)法規(guī)的立規(guī)范疇層面作深度理解。有學(xué)者認(rèn)為，不論回避抑或是肯定，其需明確監(jiān)察法規(guī)與監(jiān)督執(zhí)紀(jì)黨規(guī)一致，都從執(zhí)行效度上應(yīng)有助于對《監(jiān)察法》的解釋與執(zhí)行[33]。因監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的程序銜接具備了主體上的合署特征，黨紀(jì)審查與監(jiān)察調(diào)查在程序運行上并行不悖。從監(jiān)督執(zhí)紀(jì)主體的自我約束層面，應(yīng)由不同主體對應(yīng)不同形態(tài)行使監(jiān)督執(zhí)紀(jì)執(zhí)行權(quán)與黨規(guī)解釋權(quán)，從而形成相互監(jiān)督與制約的關(guān)系。此本質(zhì)上有別于向其他黨政機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢組進(jìn)行監(jiān)督的方式[34]。雖黨紀(jì)審查部門與國家監(jiān)察機(jī)關(guān)“合署辦公”，但對于黨內(nèi)法規(guī)與監(jiān)察法規(guī)解釋權(quán)的行使，仍應(yīng)恪守必要的內(nèi)部分工規(guī)則，以明確不同形態(tài)之程序適用應(yīng)由何監(jiān)督執(zhí)紀(jì)部門負(fù)責(zé)解釋。換言之，倘若為“移送司法”處置，其應(yīng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)而非黨紀(jì)審查部門對調(diào)查程序及其措施的合法性承擔(dān)相應(yīng)的解釋義務(wù)。

在《監(jiān)察法》實施后，通過規(guī)范留置程序，一改以往黨紀(jì)審查部門在移送司法處置前一直保持適用“兩規(guī)”的程序狀態(tài)。這從側(cè)面體現(xiàn)了2019年《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》修訂后第二百五十六條允許檢察機(jī)關(guān)提前介入的法律監(jiān)督功能。有學(xué)者提出，“四種形態(tài)”體現(xiàn)的“紀(jì)法協(xié)同”，是黨政協(xié)同治理模式向腐敗治理領(lǐng)域的延伸。由此，在黨紀(jì)規(guī)范中須強(qiáng)調(diào)“法治紀(jì)律”要求，可將黨紀(jì)處置規(guī)范予以法治化[35]。

筆者認(rèn)為，調(diào)整監(jiān)督執(zhí)紀(jì)主體立規(guī)解釋權(quán)，從內(nèi)容上既可涵蓋對黨內(nèi)法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)及法律之間形成的適用沖突作出具體解釋的權(quán)力，亦涵蓋了監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”應(yīng)由何種主體就程序處置決定向上級部門進(jìn)行必要說理的要求[36]。例如，在對創(chuàng)制規(guī)范、授權(quán)規(guī)范或執(zhí)行規(guī)范作出具體解釋時，黨規(guī)依據(jù)內(nèi)容上須得遵從“紀(jì)法協(xié)同”的有效性與法治性。由此，立規(guī)及黨規(guī)解釋部門須秉持“紀(jì)法同源”之政治前提，優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)責(zé)任條款中涉及黨紀(jì)與國法程序銜接的部分。對于黨紀(jì)審查和監(jiān)察調(diào)查程序中可能出現(xiàn)的“預(yù)斷裁量”的空間，應(yīng)當(dāng)允許監(jiān)督執(zhí)紀(jì)有權(quán)主體按照證據(jù)收集的真實情況，就法定事項范圍之程序要件是否符合作出程序適用的合理解釋，以避免“入罪”與“出罪”兩種傾向阻卻程序正當(dāng)性的實現(xiàn)⑦[37]。

五、結(jié)語：“四種形態(tài)”轉(zhuǎn)換須遵循黨規(guī)國法銜接的一般規(guī)律

因監(jiān)督執(zhí)紀(jì)從解釋主體層面上體現(xiàn)出復(fù)合性與同一性并存的特質(zhì)，涉及黨紀(jì)審查部分的黨內(nèi)法規(guī)解釋主體同涉及監(jiān)察法規(guī)范的解釋主體形成了實質(zhì)上的重構(gòu)，此種重構(gòu)并不會影響“合署辦公”下的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)效能。受黨內(nèi)法規(guī)范疇的外延限制，以頂格處置效果“開除黨籍”作為“入罪”評價，黨紀(jì)審查、監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟間程序銜接，仍須遵從黨規(guī)執(zhí)行、監(jiān)察調(diào)查、法律實施以及刑事司法程序運行的一般性規(guī)律。對于“非罪”的政務(wù)處置，先由黨紀(jì)處置后，其方得進(jìn)入監(jiān)察職務(wù)違法評價。此種順次遞進(jìn)的制度運行邏輯充分體現(xiàn)了“黨紀(jì)嚴(yán)于國法”的內(nèi)在精神。由此，在黨紀(jì)國法銜接的未來完善過程中，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”間的程序銜接，不僅要嚴(yán)格依照黨規(guī)在審查調(diào)查處置決定中限定程序轉(zhuǎn)換之邊界，更應(yīng)從黨規(guī)解釋的角度尤其重視第三種與第四種形態(tài)間程序處置的“法治化”要求。

注釋：

①2015年9月24日至26日，時任中央紀(jì)委書記的王岐山同志在福建調(diào)研時首次提出監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的“四種形態(tài)”，其內(nèi)在要求即開展批評和自我批評、約談函詢，讓“紅紅臉、出出汗”成為常態(tài)。

②參見《監(jiān)察法》第四十五條第1項內(nèi)容。

③當(dāng)前我國《刑法》規(guī)制的職務(wù)犯罪立案金額標(biāo)準(zhǔn)存在門檻較低的現(xiàn)實困境，在實際辦案過程中部分地區(qū)往往在特定期限內(nèi)通過發(fā)布政法工作規(guī)范性文件或者通過政法會議紀(jì)要、指令的方式提升立案標(biāo)準(zhǔn)。

④關(guān)于監(jiān)察調(diào)查措施的適用程序類型化，早在國家監(jiān)察體制改革試點期間便引起了學(xué)界的探討。其代表性成果包括劉玫：《論監(jiān)察委員會的調(diào)查措施》，載《學(xué)習(xí)與探索》2018年第1期；卞建林：《配合與制約：監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟的銜接》，載《法商研究》2019年第1期，等等。

⑤參見《紀(jì)律處分條例》第二十九條內(nèi)容。

⑥“退錢免刑”乃個別地區(qū)出現(xiàn)“塌方式”腐敗以前，根據(jù)黨紀(jì)審查的前期調(diào)查結(jié)果將受眾面較廣的被審查對象是否做出積極退贓行為作為是否移送司法處置的判定情節(jié)之一，此作為規(guī)避刑事立案的變通處理其因合理性依據(jù)能否為刑事法律所容許而被質(zhì)疑。“退錢免刑”從本質(zhì)上有別于監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，前者的規(guī)范依據(jù)、認(rèn)定方式及適用效果均難以與國家監(jiān)察與刑事訴訟程序運行的應(yīng)然期待相符合，而僅可作為酌定的量刑情節(jié)對待。

⑦以行政裁量為參照，基于行政裁量基準(zhǔn)設(shè)定的正當(dāng)性要求，行政立法中亦須就個別基準(zhǔn)設(shè)定的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行說理以契合司法審查要求。