廣東省海上風電海纜路由廊道研究

邵先成林紀江

(1.國家海洋局南海信息中心 廣州 510310;2.自然資源部海洋環境探測技術與應用重點實驗室 廣州 510310)

1 廣東省海上風電海纜路由選劃

廣東省海上風電產業自2016年起進入快速發展期,被認為是海洋經濟高質量發展的戰略性新興產業[1]。海上風電的海底電纜連接海上風電場與陸地集控中心,其路由主要取決于4個因素。①海上風電場的位置,已由海上風電發展規劃基本確定;②所經海域的工程地質和水文氣象等客觀存在的自然條件;③與海洋功能區劃和生態紅線等的符合性,主要取決于相關政策執行和變通的可能性;④登陸點和陸地集控中心的位置,主要受制于近岸海域的利益協商以及陸地集控中心的征地問題。風電企業在進行海纜路由的報批工作時,須綜合分析路由所經海域的自然條件和開發利用活動等因素,并提出項目輸電海纜的預選路由。

廣東省海上風電海纜路由的調查勘測和鋪設施工申請由自然資源部南海局負責審批,海纜路由涉及的用海申請由地方自然資源部門負責審批。針對海上風電海纜路由的選劃原則,國家海洋局曾要求“統一規劃海上送出工程輸電電纜通道和登陸點,集約節約利用海域和海岸線資源”[2]。然而廣東省海上風電發展規劃主要劃定海上風電場址而未統一劃定海纜路由,風電企業主要從項目成本最小化和效益最大化的經濟角度提出海纜路由申請,實際上往往就是從海上升壓站至陸地集控中心之間的最短直線路線,導致相關海域面臨被嚴重切割的潛在風險,同時引發自然資源部門與風電企業之間的矛盾[3]。

2 統一選劃海上風電海纜路由登陸點的初步努力

面對海上風電海纜路由選劃工作中存在的諸多問題,為滿足海上風電審批的“放管服”要求和實現集約節約用海,2018年原國家海洋局南海分局、原廣東省海洋與漁業廳、主要風電企業和相關地方政府共同舉辦廣東省海上風電項目海纜管道登陸點協調會,主要進行海纜路由登陸點的統一選劃工作。選劃的主要原則包括規劃集成連片風場區統一規劃1個登陸點、每個市原則上規劃1個登陸點且不得超過2個登陸點、登陸點靠近風場群以及各風場與登陸點的綜合距離短。

本次會議基本確定揭陽市、汕尾市和汕頭市等部分地級市的海纜路由登陸點,并為其他地級市的登陸點選劃提供經驗。但并沒有統一劃定廣東省海上風電海纜路由廊道,風電企業各自選劃海纜路由的狀況未能徹底改變,具體海上風電場片區的路由廊道仍是在項目路由審批過程中經多方多次協商逐漸劃定,導致審批過程易出現多次反復的情況。以陽江淺水風電場區海纜路由選劃為例:根據風電企業提供的資料,本片區原計劃建設6條海纜路由;2017年的2條路由主要根據企業和項目自身考慮選劃;2018年7月開展其他4條路由選劃時,海纜路由廊道的理念已比較明確,但在廊道規劃時實際遷就了前期的2條路由并形成初步廊道;由于未充分考慮深水區場址,2018年底準備開發深水風電場址時發現并未留出足夠的深水路由廊道,不得已又對廊道進行優化布置。

這種由海上風電產業發展倒逼海纜路由統一選劃的狀況不僅造成海上風電海纜路由的審批時間過長,而且不利于從海域整體開發利用的角度統籌考慮海纜路由廊道的規劃。未來廣東省近海淺水區和深水區的海上風電場仍須建設眾多海纜,因此及時總結經驗和教訓,從集約節約用海的角度為廣東省統一選劃海上風電海纜路由廊道已成為亟須解決的重要問題。

3 現實困境

3.1 海纜路由的選劃嚴重滯后于海上風電產業的發展

我國海上風電發展起步較晚,政府在產業發展初期制定相關規劃時難免考慮不周,亟須在產業發展過程中不斷發現問題和總結經驗。在海上風電產業迅速發展的背景下,海纜路由選劃工作已嚴重滯后并開始起到阻礙作用。

目前風電企業大多是在陸地集控中心和電網接入等方面已開展諸多工作后才啟動海纜路由的報批工作,此時海上升壓站和海纜登陸點都已基本確定,部分項目的海纜甚至已定制完成,導致自然資源部門在審批海纜路由時面臨眾多的前置條件,難以從集約節約用海的角度開展海纜路由廊道的規劃工作。

海纜路由廊道規劃還面臨覆蓋的海上風電場址不足和缺乏利益相關部門深度參與的困境:現階段海纜路由的統一選劃工作僅涉及部分海上風電場址和登陸點,不僅沒有全部納入近海淺水區的海上風電場,而且缺乏對近海深水區海上風電項目的考慮;軍隊和海事等關鍵性利益相關部門缺乏深度參與,甚至對某些項目持否定態度,導致如果僅由部分政府部門聯合制定海纜路由廊道規劃,仍可能遭到其他利益相關部門的反對或掣肘。

3.2 受制于路由登陸點協調等因素

廣東省海上風電場址根據風能資源的分布特點進行規劃,因此所在海域的位置與各地的行政區劃并不完全一致。但海上風電項目的海纜登陸點可決定該項目的稅收歸屬,因此地方政府往往通過一系列的優惠政策吸引海纜路由在本地登陸。由于同一海上風電場址的項目往往由不同的風電企業承擔,而不同的風電企業又與不同的地方政府達成海纜路由登陸協議,導致同一場址的項目未能按照集約節約用海的原則共用登陸點,造成海域空間的浪費。

上述問題易導致緊鄰場址的海纜沒有選擇同一登陸點,而不緊鄰場址的海纜卻選擇同一登陸點。例如:國家電投揭陽靖海150 MW 海上風電場、國家電投揭陽“神泉一”400 MW 海上風電場和國家電投揭陽“神泉二”350 MW 海上風電場3個項目雖均位于揭陽市管轄海域內,但場址并不緊鄰,海纜路由均選擇在揭陽市登陸;神泉風電場和甲子風電場雖場址緊鄰,但由于位于不同的市屬海域,選擇的登陸點相距甚遠。

3.3 受制于技術工藝等不確定因素

海上風電海纜路由廊道的寬度主要取決于海纜的數量和海纜之間的安全距離。根據廣東省海上風電規劃,除近年來發展迅速的近海淺水場址項目外,在近海深水場址還有裝機容量更大的海上風電項目,未來將有更多海纜從近海深水場址敷設至陸地集控中心。然而這些場址的開發企業以及所應用的風機技術和海纜工藝等尚未確定,且海纜的具體數量以及海纜之間的安全距離等問題也難有定論。根據歐洲海上風電技術的發展歷程,未來風機功率將逐漸增大,海纜傳輸電壓將逐漸增高,海纜直徑也將逐漸加粗[4]。因此,隨著輸電技術的日益復雜以及海纜敷設工藝的日益提升,相應海纜之間尤其是不同海上風電項目之間的安全距離是否會逐漸增大仍須進一步研究。

由于相關技術具有不確定性,近海深水場址海上風電項目的海纜數量以及須占用的海域空間難以明確,海纜路由廊道的規劃須為近海深水場址預留多少海域通道尚未有定論。同時,由于廣東省海岸帶保護的相關規定禁止海纜敷設以開挖的方式通過嚴格保護岸線[5],目前在海纜路由報批階段都擬定采用定向鉆的方式;然而根據部分專家的意見,與開挖后迅速回填相比,定向鉆施工對海岸線附近環境造成的不利影響可能更大,因此本意為保護海岸線的施工方案是否符合海上風電海纜敷設的實際情況仍須在未來的建設實踐中進一步檢驗。

4 統一劃定海上風電海纜路由廊道的迫切性和必要性

4.1 提高審批效率,加快海上風電項目的建設速度

目前廣東省海上風電海纜路由的審批采用單個項目逐個申報和逐個審批的模式,即每個項目的海纜路由都要經過標準和完整的審批流程,包括編制路由選擇依據說明材料、組織專家對說明材料進行評審以及針對預選路由征求相關部門意見等,預選路由在正式報批階段須經過提交申請材料、審查申請材料、職能部門初審和局長辦公會審議等環節[6],通常花費數月的時間。

海上風電海纜路由審批時間較長的原因主要是海纜路由缺乏統一規劃,導致審批流程中存在重復評審和重復審查的現象。一方面,每個項目的海纜路由均由項目承擔單位各自劃定,經過的海域并不相同,相關部門在審批時須對每個項目的材料逐一審查;另一方面,即使不同項目經過的是相鄰海域,相關部門也無權以相鄰海域存在已審批項目為由而減少對當前項目的審查。因此,每個項目均須“從零開始”進行審查,且每個審查環節都不能基于已有項目而減少手續或流程。然而從實際情況來看,廣東省海上風電場基本是連片開發的,相鄰風電場的海域環境大致相同,具備統一規劃海纜路由廊道的基礎條件。鑒于海纜路由經過海域的海底地質、水文氣象和開發利用規劃等因素基本相同,如果能夠統一規劃海纜路由廊道,無論是在海纜調查勘測和敷設施工等方面,還是在海域使用論證和用海申請等方面,都具有提高審批效率的可行性[7]。

4.2 減少協調成本,降低海上風電項目的推進難度

對于海上風電項目來說,有效協調利益相關者是項目順利獲得審批的前提條件,同時是項目順利開工建設的重要基礎。

利益相關者主要包括2個類型。①以國家機構為主,包括自然資源部門、海事部門、生態環境部門和軍隊等。此類利益相關者的書面同意文件通常是政府審批的前置要件,但通常獲取時間較長,尤其是由相關企業單獨交涉和協商往往十分困難[8],須由地方政府發函或牽頭協調。②以企業和個人為主,包括海纜所有者、養殖戶和陸地集控中心等。對于此類利益相關者主要是經濟利益和補償安置的協商,如意見無法達成一致,可能引發民事糾紛和群體事件。由于廣東省海岸帶的生產建設活動較多以及開發利用強度較大,為海上風電海纜路由選擇合適的登陸點以及建設陸地集控中心面臨較大困難[9]。

協調利益相關者已成為制約廣東省海上風電產業發展的關鍵因素之一。例如:由于遲遲無法獲得利益相關部門的認可,汕頭市附近海域部分海上風電項目的推進速度十分緩慢。然而如果能夠統一規劃海纜路由廊道,則可由廣東省政府組織協調相關利益者,大大減少項目協商成本。

4.3 提高防護成效,降低海纜損壞的概率

由于廣東省海上風電項目尚未進入大規模建設階段,海纜損壞的問題尚不突出。然而根據海纜運營的歷史規律,由于近岸海域開發利用活動頻繁,海纜防護面臨較大壓力。海纜一旦損壞,維修成本高昂。

海纜損壞的原因包括自然因素和人為因素。①自然因素包括海底滑坡和泥沙運動等,主要是因為海纜路由的選劃沒有合理避開可能的風險點,尤其體現在海上風電項目建設初期,項目承擔單位為追趕項目核準期限對海底的調查不完善。因此,統一規劃海纜路由廊道具有重要性,可提前對廊道進行細致的調查勘測,確保路由所經海域的環境安全性。②人為因素是海纜損壞的主要原因,包括漁業捕撈、船只拋錨和航道疏浚等活動[10]。海上風電海纜路由須在近岸海域登陸,但相關海域的開發利用活動十分頻繁,分散的海纜難以得到有效防護。統一規劃海纜路由廊道不僅有利于通過設置防護區域和警示標志提醒往來船只和開發利用活動注意避讓,而且有利于集中力量開展巡查執法行動,從而有效避免海纜損壞[11]。

4.4 保留海域空間資源,實現集約節約用海

根據目前海上風電產業的發展規劃和技術,須在海上升壓站到陸地集控中心之間布設數量眾多的海纜才能滿足輸電要求。這些海纜大多采用敷設方式,埋深較淺[12],雖可減少施工成本以及對海域環境的破壞,卻會影響海纜周邊海域后續的用海活動[13]。例如:穿越航道的海纜可能限制航道的進一步加深,穿越漁區的海纜可能限制漁具的適用;《海底電纜管道保護規定》要求在海纜周邊海域劃定保護區,也會對海纜周邊海域的用海類型和作業方式等產生較大的影響[14]。

海域空間資源是沿海地區經濟社會發展的重要保障,海上風電產業的發展須避免因短期經濟利益而犧牲未來發展潛力。統一規劃海纜路由廊道是自然資源部門履行集約節約用海職責所在,將海纜集中布設在較窄的海域范圍內,可有效減少占用海域面積并避免切割海域空間,盡可能保留珍貴的海域空間資源。

5 對策建議

5.1 加強利益相關者協調,將廊道規劃納入國土空間規劃

根據相關規劃,廣東省尚有眾多海上風電場等待開發建設。近年來各利益相關者已逐漸在規劃海上風電海纜路由廊道的必要性上達成共識。為進一步推動廊道規劃覆蓋全部海上風電場址,自然資源部南海局和廣東省自然資源廳須積極協調各利益相關者在廊道規劃中的利益訴求[15],不僅包括開發建設中的近海淺水風電場,而且納入裝機容量大和海纜數量多的近海深水風電場。由于相關利益訴求具有復雜性,僅依靠自然資源部門或風電企業難以有效協調,可在關鍵時刻發揮廣東省委、省政府統攬全局的作用。

借助編制國土空間規劃的有利契機,爭取將海上風電海纜路由廊道規劃納入國土空間規劃,統籌協調和處理廊道規劃與其他專項規劃的關系。同時,將海纜路由廊道規劃與海上升壓站和陸地集控中心等的建設相結合,充分考慮征地協調、用海協調和各類補償問題,盡可能將海上風電項目的場址、海纜路由、登陸點和陸地集控中心等主要部分進行統一和長遠的規劃。

5.2 加強相關技術研究,科學劃定海纜路由廊道

在早期的海纜路由審批中,由于自然資源部門對海纜的輸電技術、施工工藝和安全距離等技術細節缺乏深入了解,要求進行路由調整的權威性不足。為科學合理地劃定海纜路由廊道,自然資源部門須對海上風電尤其是海纜的專業技術進行專題性的深入研究。①借鑒歐洲海上風電產業發展的先進經驗,總結其技術發展歷程和海纜敷設規律,從而合理判斷海上風電技術的發展趨勢[16],提高海纜路由廊道規劃的前瞻性。②結合海纜施工要求,詳細調查擬選海纜路由廊道涉及海域的海底地形地貌、底質條件、水文氣象和開發利用活動等,提高海纜路由廊道規劃的可行性和科學性[17]。既可發揮自然資源部門在海洋調查和海洋監測等方面的資料優勢,也可有效減少審批流程和時間。③探索制定海上風電海纜技術標準和規范,并基于技術發展狀況及時更新,增強對風電企業選劃海纜路由的指導性。

海纜路由廊道規劃一經發布,須確保規劃的權威性和嚴肅性,避免風電企業和地方政府因經濟成本或稅收收益等隨意更改規劃內容。

5.3 結合市場配置與政策引導,提高風電企業的參與積極性

海上風電產業是廣東省推動可再生能源發展的關鍵領域,其快速發展得益于充分發揮地方政府的政策引導作用[1]以及經濟利益對風電企業的市場驅動作用。

海上風電產業的發展從根本上說是風電企業追逐經濟利益的結果,資源的市場配置發揮主導作用,因此脫離風電企業的經濟利益需求而劃定海纜路由廊道是不可行的。這就要求切實降低風電企業與各利益相關者的協調成本,大幅縮減海纜路由審批的流程和時間,激勵風電企業積極參與海纜路由廊道規劃。

由于海洋資源具有較強的公共產品屬性[18],如果任由風電企業單純從經濟利益出發發展海上風電產業,可能導致資源市場配置失靈,進而造成對海域空間資源的浪費,尤其不利于未來的資源開發利用[19]。在海纜路由密集區統一規劃廊道的主要目的就是限制風電企業的逐利行為,實現企業經濟利益和資源合理開發利用之間的動態平衡[20]。因此,在充分發揮資源市場配置主導作用的基礎上,科學選劃海上風電海纜路由廊道迫切需要政策引導。