俄羅斯遠東地區漁業法律制度評析及對我國漁業發展的啟示

劉洋,白燕云,王悅

(大連海洋大學法學院 大連 116023)

0 引言

俄羅斯于2004 年頒布《漁業法》以來,又于2007年和2008年等多次對其進行修改和完善,主要內容包括增加捕撈配額、提高漁業產量、調整漁業政策、提高水產品自給率、完善漁業基礎設施、發展海水養殖業、明確沿岸漁業義務、調整漁業管理體制、完善基本管理制度、加大違法懲罰力度和保障魚類生存繁衍。此外,俄羅斯積極加入公海漁業與生態保護多邊條約,積極主導雙邊協定構筑的合作體制,力圖與各國通力合作,不斷鞏固其海洋大國地位。俄羅斯漁業法律制度的制定和完善使其基本實現海洋漁業資源保護的法制化,法律對漁業資源的保護取得很大成效。基于此,本研究以俄羅斯遠東地區漁業為切入點,具體探究其漁業法律制度,從而對我國漁業及其法律制度的發展提供啟示。

1 俄羅斯遠東地區漁業法律制度及其實施

1.1 法律制度

為進一步開發利用遠東地區漁業資源,俄羅斯于2010年制訂《2010—2012年勘察加長期漁業開發計劃》。2013年《遠東漁業盆地漁業規則》采取一系列措施管制遠東地區漁業資源[1]。2016 年衛星定位支持服務開始在遠東地區漁業盆地發展,滿足漁民的特殊需求。2017年《漁船裝備TSC 新程序》正式實施,漁業監測技術的革新以及生產者和服務供應商的參與提高了系統的可靠性和無故障運作能力。2013年《防止、遏制和消除IUU 捕魚的國家行動計劃》通過許多法律行動避免漁業法律制度的不確定性,包括對IUU 船只采取更嚴格的管制措施如增加刑事制裁[2]。

目前俄羅斯遠東地區漁業法律制度主要包括漁業資源基本管理制度、總可捕量制度(TAC)、個人捕撈配額制度(IQ)、非法捕撈制度(IUU)、個人不可轉讓捕撈額制度(INTQ)、投資配額分配制度[3]、漁業捕撈招標制度、捕撈限額制度、船網工具指標控制制度、捕撈許可制度、配額拍賣制度、漁業資源增值和保護制度以及漁業水域生態環境保護制度。上述法律制度集投入、產出、技術和經濟等多角度于一體,既符合俄羅斯遠東地區漁業管理的實際情況,又適應國際漁業管理的變化形勢。

1.2 漁業管理的特點

俄羅斯遠東地區的漁業法律制度在實踐中已取得一定的成效,其漁業管理主要包括2 個特點。①建立權力相對集中和領域廣泛的綜合管理機構。俄羅斯下設漁業管理局,其主要職能是負責全國的海洋捕撈、水產養殖、漁業資源保護、海岸帶安全、海洋科研、魚品質量、出口貿易、漁業立法和漁業資金的具體管理;2008年俄羅斯將“國家漁業委員會”更名為“俄羅斯聯邦漁業署”,其在俄羅斯中央政府的領導下制定并出臺一系列促進俄羅斯漁業發展的新漁業法規,包括提高漁業管理效率、調整漁業稅收政策、增加政府對漁業的財政支持、加強漁業基礎設施建設、興建水產品加工廠和提高水產品自給率等。②制定并有效實施先進管理制度。俄羅斯是漁業大國,通過積累管理經驗和引入先進管理理念等方式建立和完善漁業管理制度并嚴格實施,保障漁業管理的主體和客體相輔相成并取得顯著效果,從而實現俄羅斯遠東地區漁業資源的恢復和發展。

1.3 存在的問題

俄羅斯遠東地區漁業法律制度建設雖取得進展,但仍存在立法不完善和現有制度未能全面執行等突出問題,導致非法捕撈現象仍十分嚴重,同時水產品捕撈和加工業仍不能有力吸引國內投資。

(1)漁業法律制度體系處在轉型時期,亟須進一步完善。目前俄羅斯遠東地區漁業領域的法律較多,在漁業管理、監督和資源保護等方面都有強制性規定,但仍存在“重實體而輕程序”的問題,主要表現在缺乏規范性操作程序。同時仍存在較多的法律空白,導致政府部門之間的工作不夠協調,降低行政效率。

(2)缺乏現代化的漁業設備和技術,影響漁業產量。俄羅斯遠東地區的漁業生產和加工較為落后,主要原因是沒有先進的漁業設備和技術,加之漁業基礎設施不夠完善和資金匱乏,漁業設備和技術不能及時得到現代化的改進,導致遠東地區漁業失去投資吸引力,從而降低漁業發展的競爭力。

(3)現有的漁民組織較為分散,與政府的協調不到位。遠東地區漁業市場缺少行業化的組織程序,漁民和各類漁業組織之間的聯系不夠緊密,大大降低漁業生產的產量和效率。加之政府與漁業企業之間的互動微乎其微,政府、企業和漁民之間的協調程度低,影響遠東地區漁業的發展。

(4)漁業主管部門的行政管理職能弱化。俄羅斯遠東地區漁業法律制度的制定和實施之間仍有差距,內部法制建設尚不能適應客觀實際的發展需求。

(5)貪污腐敗未能根除。在俄羅斯遠東地區漁業發展態勢良好的情況下,仍有政府貪污腐敗的現象發生,導致漁業發展受到阻礙。

1.4 優勢和劣勢

作為漁業大國,俄羅斯通過建立和完善遠東地區漁業法律制度,漁業發展取得明顯成效。例如:在立法上,通過數次修訂法律,細化和量化管理范圍和管理對象,不斷加大處罰力度,有力保護漁業資源和維護漁業秩序;在執法上,嚴格實行捕撈限額制度和收繳分離制度,不斷規范執法行為;在管理體制上,多次改組漁業管理部門,頒布并修訂《俄聯邦漁業署管理條例》,明確并完善管理職能。

與此同時,俄羅斯遠東地區漁業法律制度也面臨一些實踐困境。例如:國內漁業組織發展不足且具有局限性,嚴重制約政府與漁業組織之間形成良性的互動關系;漁業立法仍不完善,與漁業資源保護法治化之間還有相當長的距離;漁業多頭管理的協調程度和效率均不高。

2 對我國漁業發展的啟示

俄羅斯遠東地區漁業發展的優勢為我國漁業發展提供寶貴經驗,其漁業法律制度的實踐困境也對我國漁業發展有所警示。為促進我國漁業的專業化、社會化和法治化發展,亟須借鑒經驗和吸取教訓。

2.1 發展國內漁業組織

漁業組織形式是漁業生產關系的直接體現,合理的漁業組織形式是提高漁業生產效率的重中之重[4]。因此,我國漁業的迅速發展離不開專業漁業組織的保駕護航。

2.1.1 加強政府領導,積極推進漁業組織建設

政府設立專門機構,對漁業組織進行統一的安排和調度;除專項財政資金支持外,發揮政策導向作用,加大對漁業組織的支持力度,激發漁業組織的積極性。

2.1.2 完善漁業組織職能,增強其參與度

培育功能完備的漁業組織,提高服務效率,構建多元化和集體化的漁業組織服務體系;充分發揮資源整合職能,將邊緣漁業組織的力量納入漁業組織服務體系,促進漁業組織之間的高效交流與合作,形成漁業組織相互協作的良好氛圍。

2.1.3 優化漁業組織內部管理

加強漁業組織制度建設,及時修訂管理制度以保證其適用性和靈活性,保障漁業組織的正常運作;加強漁業組織能力建設,增強其在資金、人才和專業技能等方面的獨立性;完善漁業組織長效管理機制,尤其加強過錯調查、考核和獎懲等內部監督機制建設。

2.2 完善漁業立法

隨著我國漁業的快速發展,漁業立法的缺陷不可避免。法律制度的缺失導致我國漁業資源受到水體污染的威脅、近岸海域捕撈強度過大以及水產養殖缺乏規劃和管理。因此,應不斷填補漁業法律空白,加快制定配套法律法規;建立健全漁業環境評價和環境保護監督管理制度,完善水污染事故調查處理制度;完善我國漁業貿易體系,加大進出口力度,借鑒先進的價格機制、競爭機制和供求機制,提高我國水產品的國際競爭力。

2.3 加強與俄羅斯的漁業合作

2.3.1 投資與勞務合作

俄羅斯的東部發展戰略和相關優惠政策對外國在遠東地區的投資給予極大鼓勵,我國應抓住這一機遇,積極開發利用俄羅斯遠東地區漁業資源。在勞務合作方面,可對漁業產業工人進行更有針對性的技能培訓,為中俄漁業合作和兩國漁業的發展提供支持。

2.3.2 漁業技術合作

2000年俄羅斯《關于科學技術領域國際合作發展方向的政策文件》提出將與中國在海洋學和生物制藥研究領域開展合作。2015年在“兩江流域”合作機制的推動下,四川省內江市漁業局、湖南省新絲綢之路中俄投資促進有限公司與俄羅斯淡水漁業科學研究院簽署《四川省內江市現代漁業科技開發產業化項目》,并成功合作完成多個項目。

2.3.3 水產養殖與資源保護合作

我國可發揮自然地理優勢,與俄羅斯在水產養殖與資源保護領域開展合作,保護漁業生態環境,促進兩國漁業再生產。1994年中俄簽署《黑龍江、烏蘇里江邊境水域水生生物資源保護、調整和擴散合作議定書》,此后雙方在漁業生產、資源節約、漁業管理和打擊邊境水域非法捕撈等領域開展合作,并取得積極成果。

2.3.4 水產品貿易合作

俄羅斯遠東地區與我國東北地區接壤,可在邊境地區設立水產品貿易區。目前吉林省東部的琿春市已成立中俄交流商品展示交易中心,主要展示和銷售俄羅斯進口商品,極大地促進兩國的水產品貿易。

2.3.5 旅游漁業合作

大連市是我國東北地區重要的經濟、港口、工業和旅游城市,環境優美,氣候宜人,空氣質量優良,榮獲“國際花園城市”和“中國最佳旅游城市”等美譽,每年吸引大量俄羅斯游客前來旅游度假。大連市不斷加強對俄羅斯的旅游宣傳,多家旅行社參加在俄羅斯舉行的旅游交流會議,有力促進大連市與俄羅斯開展旅游漁業合作。

2.4 完善漁業管理體制機制

2.4.1 加強漁業集中管理

我國各地方政府對漁業法律法規和政策的解讀以及漁業管理行為存在差異,因此完善漁業管理體系迫在眉睫。應加強中央垂直管理,同時積極拓展漁業管理的外延,將模塊化管理轉化為網絡化管理,通過整合投入維護、開發利用、生產加工和流通銷售等資源,建立全方位的漁業網絡管理系統[5]。

2.4.2 優化漁業資源開發布局

落實國家海洋主體功能區規劃,科學統籌自然資源配置,根據開發狀況采取不同的開發強度和措施;加強對專屬經濟區、大陸架和深海海底漁業資源的勘探開發,優化漁業產業結構,提高漁業資源的綜合利用效率。

2.4.3 堅持開發與保護并重

加強漁業資源調查和規劃,持續推進海洋環境保護[6],加強對漁業資源的有序、集約和循環利用;做好漁業項目對生態環境影響的評估工作,強化監督執法;加大生態修復力度,科學合理開發利用漁業資源。

3 結語

對于沿海國家來說,漁業法律制度不僅與國家經濟發展和資源開發密切相關,而且與國家綜合實力甚至戰略安全密切相關。俄羅斯充分認識到這一點,不斷完善遠東地區漁業法律制度。我國是海洋大國,漁業資源豐富且經濟價值巨大,應借鑒俄羅斯遠東地區漁業法律制度建設的經驗并吸取教訓,充分發揮漁業資源的價值,實現我國漁業的快速可持續發展。