政府賦能與數據約束：基層政府數字治理的實踐邏輯與路徑建構
——基于“龍游通”數字治理的案例考察

沈費偉，葉溫馨

（杭州師范大學 公共管理學院，浙江 杭州 311121）

一、問題提出與研究述評

基層政府是國家權力執行的末端，由于包含國家權力與人民利益、歷史傳統與時代進步、技術理性與價值理性等矛盾與沖突，使得基層政府治理成為最富實踐意義的研究主題之一。目前學術界關于基層政府的界定不僅包括了傳統意義上鄉鎮、街道辦事處，而且也將區縣級政府納入基層政府的研究范疇[1]。基于此，本研究將從廣義層面來理解基層政府的內涵，認為基層政府作為國家政權一體化建設中的重要組成部分，既包括縣區級及下屬的鄉鎮政府，也包括城鎮街道辦事處，在中國政府組織體系中占據著“承上啟下”“上傳下達”的重要戰略位置。近年，全國各省區市的基層政府紛紛開展數字政府治理實踐工作，尤其是浙江、廣東作為國家電子政務綜合試點省份，自2018 年以來推進了“最多跑一次”與“掌上政府指尖辦”系列改革，以政務互聯網思維和移動化建設思路全力打造一體化數字政府，有效提升了政府治理效能。面對基層政府數字治理的蓬勃發展，本文擬分析基層政府數字治理的實踐邏輯及路徑構建。

現有的基層政府數字治理研究成果主要從三種研究視角展開：一是結構功能視角。認為基層政府實現數字治理有賴于現代國家治理結構和治理體系中不同層級的政府、不同政府部門具有明確的分工和清晰的邊界，責、權、利的合理配置，暢通的信息溝通機制，合理的組織規模與行政層級。現代國家的這些正式制度和治理體系既能激發基層社會的自主發展，也能夠對基層政府進行結構性限制[2]。二是治理過程視角。認為僅僅把基層政府數字治理放在政府治理的制度框架中是不夠的，還應該把基層政府數字治理放在政府與市場、政府與社會的互動框架中，互動過程為考察基層政府數字治理邏輯提供了切入點，也為研究國家在基層治理體系的重構和國家治理能力的提升提供了契機[3]。三是民主發展視角。認為在社會轉型過程中基層政府數字治理面臨著各項挑戰與問題，除需要實現基層政府有效治理的目標外，還需要通過數字治理保障村民群眾民主價值的利益訴求[4]。

可以說，上述研究成果對基層政府數字治理進行了深入分析，形成了多視角、多主題、多層面的研究格局，為本文的研究提供了重要的理論基礎和豐富的思想資料。然而，筆者認為當前對于政府數字治理研究主要集中于地市級以上政府，基層政府數字治理研究成果非常稀少，尤其缺少相應的現實案例進行深度探究。基層政府數字治理研究從結構功能視角、治理過程視角以及民主發展視角展開研究，盡管關注到了時空立場中的空間維度，但是卻忽視了時間維度。其實，基層政府數字治理是歷時性的發展過程。近年，國家鼓勵信息通信技術在各個領域的轉化和應用，把科技作為推動經濟轉型、政府改革和社會治理的重要工具[5]。這對于新時代背景下我國基層政府數字治理無疑帶來了重要的啟示意義和實踐借鑒。基于此，本文將基層政府數字治理置于數字時代情境中，從政府的維度和數據的維度來界定數字治理。政府的維度是國家通過數字技術向社會賦能，旨在提高基層政府的治理效能，實踐政府意志；數據的維度是數字技術在釋放效益的同時，也產生了數據約束的困境。筆者擬從政府賦能與數據約束的分析框架出發，在厘清現階段基層政府數字治理實踐邏輯的基礎上，提出新時期基層政府數字治理的路徑構建。

二、政府賦能與數據約束：理解基層政府數字治理的分析框架

數字治理理論最早是由曼紐爾·卡斯特在《網絡社會的崛起》中提出的，他認為數字治理是應對信息時代背景下的新型公共治理體系[6]。此后數字治理理論圍繞網絡社會、民主問題、整體性治理與公民參與等核心概念得到進一步發展深化。其中，英國學者帕特里克·鄧利維主張數字治理理論是數字信息技術與治理理論相結合產生的新型理論范式，信息技術將促使公共部門改革管理機制，實現權力分散化并逐步實現社會善治[7]。而國內學界關于數字治理理論的研究，最早是由復旦大學竺乾威教授在《公共行政理論》中系統譯介了鄧利維關于數字治理理論的觀點之后逐漸成熟起來。后續韓兆柱、黃建偉、鮑靜等學者就該理論進一步展開研究，主要聚焦于數字治理對社會治理現代化的推動作用[8]、數字治理應用中的公民互動參與機制[9]以及數字治理與政府治理結構轉型[10]等方面。由數字治理理論解構出來的政府賦能與數據約束，為現階段探究基層政府數字治理議題提供了框架基礎。

政府賦能是指政府通過數字技術向社會下放權力，引導公民參與公共事務治理，旨在克服集體行動的困境。政府賦能的作用在于為社會治理帶來諸多潛在的發展機遇，例如降低政府服務成本、提高辦事效率、提高公民參與治理的便利性、促進公共治理的民主化等。政府賦能對于政府利用數據要素的價值和能力有著關鍵性的作用。當前基層政府的數字治理賦能已具備一定的實踐基礎，在以數字治理平臺、系列配套制度構建而成的治理框架下，根據治理實踐發展形成部門協同、精細網格、層級聯動的高效治理模式。各平臺盡管存在治理單元、初創意圖的不同，但在實踐過程中都不斷豐富基層治理內涵，運用信息通信技術、云計算、互聯網等數字技術創新治理方式、提升治理能力，形成頗具共性的“互聯網+政務+服務+互動”基層治理格局。

數據約束則是數字治理的另一維度。基層政府數字治理以數據信息作為重要的治理資源，它作為“賦權”的理想方式為曾經被忽視的團體提供發聲的空間[11]。然而，數字技術的運用并非價值無涉和政治中立的。在這個科技生產體制中，數字技術的生產者、傳遞者、使用者的行動邏輯差距較大，他們各自不同的行動目標導致數字技術生產難以實現真正價值。在具體的基層政府數字治理過程中，數字技術由于過度重視技術的高效、精密和準確而忽視了隱藏在數字背后的社會責任。以大數據為首的算法體系以一種更為隱蔽的方式加強了國家對于社會的控制，它默許了公民對技術的未知性，隱藏了社會另一種風險可能。因此，只有克服基層政府數字治理中的數據約束困境，基層政府才能實現數字治理價值目標。

政府賦能與數據約束的關系實則體現了數字技術是把雙刃劍。一方面，技術參數的“精確化”被政府部門很好地利用以達到高效治理的目的。而另一方面，技術的去“權威化”和去“中心化”特點卻削弱了政府的權威，存在政治風險，這就需要國家通過制度的吸納對數字治理加以控制。現階段基層政府數字治理實踐主要以“治理平臺+制度規范”的形式呈現。為更好地理解基層政府數字治理的形態，本文運用數據賦能與數據約束的分析框架，以浙江省龍游縣“龍游通”為例，試圖解釋新時代基層政府數字治理的實踐邏輯。之所以選擇“龍游通”為例，是緣于“龍游通”具有基層政府數字治理的典型特征，是當前基層政府數字治理的主要應用形式，并且已經取得了一定的成效。

“龍游通”由“村情通”發展而來，最初是浙江省衢州市龍游縣張王村基于村內信息公開、村務執行、村民意見表達的實際需求，運用信息技術創新村內治理模式的成果。該平臺建立于2016年，致力于運用互聯網技術打通干群關系壁壘，運用于村務公開、村情表達。2017 年，龍游縣將“村情通”與浙江省“最多跑一次”改革和“基層治理四平臺”（指綜合治理、市場監管、執法管理、便民服務）統籌規劃，現已建成“村情通”“社情通”和“企情通”三大板塊，分別以村民、社區居民、企業為服務對象，“龍游通+全民網格”模式至此成型。截至2020年1月底，“龍游通”已覆蓋全縣所有行政村、社區和工業園區，關注人數達33.38 萬人，占全縣人口的82.4%，總瀏覽量突破1.1億余人次[12]。通過“龍游通”平臺，暢通了基層政府與普通民眾的聯系，極大地提高了政府的數字治理績效。

三、政府賦能：基層政府數字治理的內生動力

政府賦能強調以基層政府數字治理平臺建設為基礎，形成的基層政府數字治理模式，將基層社會復雜民聲綜合納入互動平臺，通過民意表達和需求呈現的“數據流”進入治理視野。上述目標的達成凸顯了基層政府數字治理的制度體系、組織協同、機制聚合、智能應用、公民參與的內生動力，最終實現持續性發展。

（一）制度體系：系統設計推進制度創新

基層政府數字治理實踐的有序推進需要堅持系統論的方法，形成頂層設計、職能劃分、制度框架三位一體的治理體系。首先，頂層設計強調高屋建瓴式的戰略思考，以全局性視角為實踐提供方向及原則性的指導。基層政府數字治理秉持“以人為本”“治理有效”的治理理念，一方面，構建“平臺式”治理模式，傾聽社會需求、擴大社會參與；另一方面，推動“最多跑一次”“一站式窗口”等機構改革，推動政府治理結構向扁平化轉變，提高行政效率。其次，職能劃分則以實現社會實際需求和政府功能稟賦的對口配對為目標，在橫向層面上構建以主體功能為脈絡的治理架構。再次，制度框架是在各項目、各層次、各板塊之間建立起的行為規范和邏輯共識，有助于提升基層政府數字治理的制度保障。浙江省“龍游通”基層數字治理平臺以滿足數字時代的社會需求、提高政府治理效能為目標，打造包含社會治理多方主體及行政網絡的治理模式。在人本思想的指導下，該平臺將黨組織、政府、社會團體在科教文衛等方面的不同功能與社會多元需求進行整合配對，設計了行政服務、政治參與、黨建園地等不同板塊，并輔以相應的權責體系、制度規范，從而形成目標明確、職能多元、規范清晰的基層數字治理體系。

（二）組織協同：組織保障強化治理鏈條

統合社會多元主體，形成黨委引領、政府主導、社會輔助與公民參與的基層社會共治體系是實現基層政府數字治理中社會各要素充分調動、有序流動的組織保障。第一，充分發揮黨員在各組織中的中流砥柱作用。龍游縣湖鎮以黨員聯系群眾的方式落實網格制度，并通過以黨員零基積分為核心的“黨建+X（醫療、金融等）”的激勵機制激發黨員干部先鋒意識、主體意識，以黨員活動帶動群眾活動，以支部建設帶動社區建設。第二，強化政府服務意識與責任擔當。“龍游通”數字治理平臺是浙江省龍游縣基層政府職能重構與平臺式結構改革的結晶，通過響應數字治理時代的社會期待與公眾需求，體現了政府以人為本的責任與擔當。第三，基層政府數字治理平臺強調基層社會自我服務功能，將各社會主體及社會資源納入治理體系，數字治理平臺由此成為容納眾多服務資源的“服務超市”。“龍游通”平臺內開設“遠教學習”“龍湖法院”“信息廣場”“浙里暢行”“先鋒指數”等服務窗口，滿足居民生活中的多樣需求。第四，公眾活躍于治理平臺，豐富基層自治實踐。龍游縣龍游鎮積極通過“社區通”平臺參與社區自治，在互動廣場中表達各自需求，自主形成社區活動小組、社區互助團隊。由此，基層政府數字治理形成黨委組織、政府機構、社會主體、社區居民多元并進的組織格局，凝練基層數字治理鏈條，有效提升基層數字化治理績效。

（三）機制聚合：整合資源聚力基層一線

基層政府數字治理將公民信息、社會關系、行政渠道等遷移至線上數字平臺，積極迎接“第三次浪潮”帶來的治理挑戰，在實踐意義上重構了行政、經濟、社會組織在社會治理工作中的合作形式，形成集基礎服務、社會合作、安全防護于一體的“社會鏈條”。首先，基層政府部門通過將公民信息上傳至數字平臺，涵蓋于社會關系中的社會資源以數據的形式得以呈現，在個人、組織、社會層面均能得到良好的組織，為實現基層政府有效治理提供充足的資源網絡。其次，通信網絡、數據庫等技術在時間和空間層面暢通了不同主體間的溝通渠道，可以有效實現意見表達、合作期望，從而推動組織協作。同時，智能技術和組織功能的能量耦合可能會帶來組織功能的聚變。衢州市龍游縣為解決北片矛盾糾紛高發問題，以公、檢、法、司、綜治等部門聯合為核心，邀請自然資源、行政執法、市場監管等職能部門進行人員派駐，構建“龍游通”基層矛盾糾紛調解一體化服務平臺。龍游縣政府通過“龍游通+全民網格”的雙向融合機制，由網格員摸排網格內的民眾糾紛問題并輸入治理平臺，使線下問題及時上傳至治理平臺。在此基礎上，矛盾糾紛調解小組共同研究糾紛事件，確定糾紛性質、矛盾關鍵后實施精準的線下對接，變“被動受理”為“主動服務”，從而真正實現了基層政府應用數字技術實現有效治理的目標。

（四）智能應用：科技支撐保障統籌聯動

智能應用是源自寬帶、融合和泛在的網絡架構，這種涵蓋多元、快速、靈敏等多種特質在內的架構之于政府治理，突出體現為行政機構條塊壁壘的技術性消解[13]。也即是說，基層政府數字治理所需的信息流通及資源動員突破了嚴格的行政層級和行政參與的時空局限，彌補了“舊式社會結構的裂痕”[14]。首先，運用互聯網、物聯網、大數據等技術手段實現信息抓取和萬物網絡搭建，完善數據庫資源。其次，將ICT技術與傳統產業相融合，形成連接多主體、涵蓋多產業的應用型產品，初步搭建數字治理的平臺框架。再次，通過程序設計、算法優化來推動環節精簡、流程再造，強化跨部門協同和前臺綜合、后臺整合，盡可能解決由于政務系統的技術限制所部分導致的工作協同與信息共享難題，實現現行行政體制下行政系統的統籌最優。“龍游通”基層政府數字治理平臺的產生與發展即是科技支撐的結果，通過運用GPS、ICT等技術將網格制度數字化，使村民概況、村務信息無縫轉為行政機構的線上治理資源。村民可以通過手機、電腦等終端設備隨時隨地進行行政審批、表達社區建設意見、監督政務等工作，推動社會治理領域內行政部門這一正式體系與社會的非正式體系的便捷溝通與互相塑造[15]。因此，基層政府數字治理實則反映了公共管理的整體性治理內涵，用現代數字技術有效實現了統籌聯動的良好績效。

（五）公民參與：共治共享彰顯當家做主

治理權力的大眾共享是符合歷史規律與現實需求的必然結果。正如美國著名政治學家薩繆爾·亨廷頓所言：“各國之間最重要的政治分野在于它們政府的有效程度。”[16]有效的政府必然對應著公民權利的有效行使和公民意志的平等表達。基層政府數字治理結合公共數據平臺和基層治理平臺，打造符合縣域治理整體性與復雜性的社會共治體系，致力于實現人民權力的真正復歸。在基層政府數字治理平臺中，每位公民都可以通過實名認證在數字治理平臺中獲得獨一無二的公民身份，能夠通過手中的終端行使公民權利、履行公民義務，進行行政監督、建言建策等活動。龍游縣東華街道陳先生通過“龍游通”平臺向社區反映停車位不開放造成不便的意見，社區居委會和黨支部隨即聯動解決妨礙小區停車庫開放的難題，保障居民權益。數字平臺中的“基層治理”板塊更是使居民由“局外人”變成了“參與者”。在新冠肺炎疫情期間，龍游縣部分村社在龍游通平臺發布“快遞員、外賣員進小區進行無接觸投送，大家愿意嗎？”的系列議題，由居民當家作主，參與決定社區公共事務，從而保障公民合法權益的同時，實現了基層社會共治共享的目標。

四、數據約束：基層政府數字治理的數據困境

數據約束表明現代數字技術嵌入傳統政府的政務流程過程中，由于數字技術未能與政府部門職能有機融合而出現了數據采集、數據保障、數據質量、數據運用、數據計算方面的困境。隨著公共管理和服務環境的變化以及社會需求的改變，數據約束作為基層政府數字治理過程中出現的治理難題，越來越需要引起政府部門的高度重視。

（一）數據采集困難

基層政府數字治理相較于傳統政府治理而言，其更多依賴政務信息平臺的數據溝通功能。但在治理實踐中，只有當政府所采集數據具備準確、精細、動態發展的品質，后續基層治理實踐才能有效推進。因此，政府在運用新興技術提高治理效率的同時，也應警惕數據采集過程中諸如“數據虛假”“基層人力素質落后及負擔過重”的危險。首先，由于居民信息素養參差不齊，政務信息平臺所收集的數據難以保證內容與格式的規范。面對這一數據采集難題，需要基層政府部門進行信息填報指導。盡管龍游縣政府在數據采集工作開始前都開展過網格員、黨員及志愿者隊伍的培訓工作，但基層工作人員的數據采集能力依然較低，直接影響了數據采集的績效。其次，基層政府數字治理缺乏有效的專業團隊助力數據采集工作。現階段全國各省區市基層政府在實施基層數據治理過程中，一般以合同外包的形式獲取社會技術支持，在體制內則將機關內部的部分人員進行統一培訓、調整職位以負責此類工作。而在鄉村、社區層面，基層政府的數據采集工作往往采取不同的方式進行，以龍游縣為例，龍游縣及其下屬鄉鎮政府通過“組團聯村”“黨員聯戶”機制，以黨員群體作為數據收集的主要隊伍，但在實踐中依然沒有實質性解決數據采集難的問題。

（二）數據保障滯后

基層政府數字治理的推進使得公民信息大量集中到政府的數據庫中，這在提高政府治理效能的同時也帶來巨大的安全隱患。公共平臺的信息安全已不僅僅局限于個人隱私，還涉及公共行為、政府資源、國家安全等各方面的共同危險。因此，行政部門必須建立起高技術支撐的集數據所有權保護、數據脫敏、數據庫管理與預警于一體的數據保障機制，從而維護基層政府數字治理的績效[17]。盡管我國2016年年底發布《中華人民共和國網絡安全法》已對社會個體及網絡運營商的網絡行為制定了系列規范，但在數字化時代，公共空間中的數據井噴式增長，信息安全已不再是以個人數據把控為核心的規范問題，而是如何從管理和技術兩個方面統籌推進公共空間數據有效管理的治理問題[18]。但從全球范圍來看，這方面的公共空間組織管理條例和大數據技術保障機制推進尚未取得有效進展。現實中浙江省龍游縣的“龍游通”治理平臺由高新技術公司承包研發。一方面，在涉及數據清洗、數據庫保障、數據流動等方面的安全問題上，政府缺乏堅實的技術支持，需要依賴私人企業自發自覺的公共意識、道德操守予以保障；另一方面，政府亦并未制定全面有力的數據保障制度，這直接影響了基層政府實現數字化有效治理的目標。

（三）數據運用效果不高

數據采集與計算是數字資源的收集階段，要將數據信息轉化為實際可用的治理基礎，關鍵在于對數據資源根據實際治理需求進行針對性分析。現階段政府數據運用水平不高主要表現為由數字治理觀念落后、治理技術尚不成熟所導致的數據服務對象僵化、數據分析維度單一等問題。在數據服務對象方面，數據運用尚未實現由服務政府向服務社會轉變，數據處理的目的在于便利政府管理而不是以社會服務為首要目標，在成本分析方面仍偏重政府經濟成本而不是社會經濟成本，其實質在于社會治理主體尚未形成責任聯合，未結成成熟的社會利益共同體。在數據分析維度方面，對于地理信息、教育程度、經濟水平、意見表達、行政事務辦理等數據資源的分析運用，政府機關仍停留在簡單機械的統計分析、信息訴求處理，而較少關注社會需求預測、邊際效用探究、人群優勢分析等更深層次的數據分析工作，開發數據治理資源的治理價值，為實現智慧治理加碼。以“龍游通”為例，在“龍游通”數據運用后臺，所顯示的界面有人口分析、用戶情況（包括總瀏覽量、在線人數、活躍指數）、行政事務（包括村民信箱、隨手拍、網上約辦）、即時值班信息等。而缺乏運用大數據對諸如“隨手拍”的民意信息進行具體分析，主動了解民眾需求，從而提升數據應用的效果。

（四）數據計算落后

隨著基層政府數字治理的發展，社會治理各方面的問題都將納入數字治理的范疇，由此需要進行海量的數據計算。而現行計算機在數據運算過程中偏重計算機處理數據速度及容量的“算力”升級而忽視數據處理邏輯結構的“算法”效力，這直接造成了數據處理雜亂無章的局面，形成資源浪費、治理空間萎縮的治理難題。其實，在海量數據的處理中，算力與算法相輔相成。在算力一定的前提下，符合基層治理邏輯的算法可以有效降低數據存儲、分析與開發的成本，提升治理效能。通過開發人工智能的感知機制、聯想機制、傳遞機制與共享機制，形成與治理實踐共同發展的“治理大腦”[19]。此外，基層治理技術人員不足是數據計算難度的重要影響因素，其實質是專業技術工作人員的缺乏，關鍵在于崗位需求、學歷層次的人才結構性分配。從“龍游通”基層政府數字治理案例來看，目前我國基層政府數字治理較為落后，一方面是因為高新技術企業的智力資源尚未與基層社會治理內容精準對接，先進的數據技術、算法功能未能落實到基層數字治理實踐中；另一方面是因為缺乏基層治理與信息技術的高素質“兩棲人才”，因而無法建立適合基層數字治理實踐發展的人才隊伍，這極大地阻礙了基層政府數字治理績效的提升。

五、基層政府數字治理的路徑建構

在對以“龍游通”為代表的基層政府數字治理的實踐邏輯進行系統闡述的基礎上發現，政府賦能與數據約束分析框架體現了技術、組織、行為是基層政府數字治理主要變革內容，也是影響數字治理績效取得突破性進展的增長點。因此，基層政府數字治理的路徑構建可以從技術發展、組織優化、行為規范三方面加強數字治理能力建設。

第一，在技術發展層面，通過對技術水平、技術功能、技術合理性的優化能推動基層政府數字治理理念的成熟和體系的完善。首先，技術的層次性優化使信息技術不斷取得突破性進展，實現由IT 向DT 更替的時代性變革。基層政府數字治理應秉持服務大眾、激發社會生產力的理念，加強基層工作人員的技術培訓、創新動員、能崗優配，形成“基礎廣覆蓋、高尖有專攻”的基層治理技術發展框架，應對數據存儲、數據孤島等數據困境和實踐中資源整合、公眾參與等方面的技術性難題。其次，技術的功能性優化是指以數據、算力、算法為核心驅動，搭建符合大數據時代取向的數字基礎設施及數據流動體系，使技術要素上升成為直接推動經濟社會發展的公共產品和服務設施。正如英國著名演化經濟學家卡蘿塔·佩雷斯提出的技術-經濟范式，科學技術強勢地滲透進生產、管理等各領域，與經濟結構形成“互動的發展”[20]。基層政府數字治理應著眼于開發當地資源價值、提升公民生活滿意度，積極運用5G、物聯網、工業互聯網、區塊鏈等先進信息技術建設城市發展中的智能計算中心和萬物互聯網絡，并依據當地資源優勢打造產業集群、產品閉環、技術共享的數字園區，形成集數據中心、信息網絡、產業園區于一體的基層數字基礎設施。再次，技術的合理性優化不僅是指科技的進步，還包括技術在社會管理層面發揮智能優勢。對此，芬伯格指出：“技術合理性的永久標志是生產和社會統治并行的預設。”[21]這啟示基層政府數字治理人員在運用數字技術賦能社會治理的過程中應平衡技術的工具理性和倫理道德，應關注技術資源配置的群體偏重和相對公平，應協調數據產業鏈的邊際成本與邊際利潤，以此形成技術與治理的結構性融合。

第二，在組織優化層面，胡德等人在《數字時代的政府工具》中將數字技術作為強化政府工具的利器，形成節點、權威、財富、組織的分析框架，對行政組織運作在決策活動、網絡構建、組織協同方面帶來創造性的變革[22]。首先，組織決策優化是發揮基層政府數字治理的政務賦能，強化規模性組織統領協同作用的行政過程體現。基層政府數字治理應構建“網格+網絡+數據中心+決策中心”的數據治理“神經系統”。通過網格監控、APP 數據跟蹤等信息傳感“神經末梢”與公民的行為數據同步，依據數據在網絡中流通的軌跡完善數據生命歷程，最后通過數據中心的數據運算成為組織進行統籌管理及資源配置的決策依據，由此形成基層政府數字治理的“大腦決策”功能。其次，組織網絡優化是將組織運作中所需的各類資源依據不同的工作邏輯進行有序匹配，其實質是通過“人”這一主體資源帶動財、物、法、事等社會資源及社會關系的線上化，由此降低資源統籌調配成本。基層政府可統籌安排各社區在線駐入“公安+醫療+就業+法律+X”的社區綜合服務小組，以人聯部，從而將社會資源與實際需求無縫銜接，進一步促進基層政府數字治理的組織效率。再次，組織協同優化的內涵在于提高各部門聯動性。一方面，互聯網技術與治理資源相結合而產生的“合作性權力”從根本上重構了社會主體的權力地位，使政治空間打破地理空間的限制，基層政府數字治理格局從集中、獨立、層級向分散、合作、網絡轉變；另一方面，基層政府數字治理必須運用數字技術連接“孤島”，形成多端聯系的組織結構[23]。這樣才能統籌把握基層治理的整體與部分，有效安排資源分散與集中，解決特殊或普遍的問題，顯示出聯動型組織的優勢。

第三，在行為規范層面，充分認識基層政府數字治理行為規范的社會性、強制性、激勵性特征，發揮基層數字治理在規范主體行為、拓展行為渠道、營造行為環境方面的治理優勢。總的來說，需要結合基層政府數字治理技術，建立能夠包容單位制、項目制等治理邏輯的制度體系，規范治理主體參與有序，優化基層社會法治環境，形成行為規范意義上“個體-組織-環境”的整體格局。首先，在部門行為規范層面，一方面要在組織層級結構、項目運行邏輯的基礎上理順部門協同關系，明確職能權責相對應的部門規范，形成省、市、縣、鄉鎮、村五級行政層級信息暢通、不同部門高效協同的基層數字治理網絡。另一方面，建立更為嚴格的行政過程監督制度，在基層數字治理平臺上積極公開政務、暢通民意表達渠道，接受社會各界的監督，為打造基層政府數字治理的清廉、高效形象打好制度基準線。其次，在公民行為規范層面，基層政府在通過講座、視頻、宣傳冊、入戶講解等豐富的形式引導群眾積極運用數字平臺參與社會治理的同時，必須做好公民參與數字治理的規范設計。不僅要建立數字空間中公民活動的行為準則，而且要嚴格制定數據真實、數據權利、網絡文明等方面的硬性規定并配套相應的懲罰措施。另外，也要注重打造公民參與治理的路徑、程序、內容等方面有序、公正的制度化渠道，以基層政府治理邏輯規范公民在數字治理平臺中的政治參與行為，確保基層數字治理各環節銜接順暢。再次，在治理環境規范層面，數字技術的“高滲透”特質為強化法律權威提供技術基礎。由于數據流動呈現出強溝通、弱邊界的特征，“法律之眼”更容易抓捕到觸犯法律界限的數字行為，從而實施精準制裁。同時，通過暢通官民溝通，形成基層社會“依法辦事、以法化解矛盾”的法治環境。法律不再是遠離基層生活的文字概念，而是扎入基層土壤的巖石架構，為基層政府數字治理各行為主體在治理生態圈中的有序運行提供堅實保障。

綜上所述，數字治理是數字化時代背景下現代基層政府轉型的現實要求與必然趨勢。基層政府數字治理促進了數字技術與基層政府治理實踐的深度融合，將數字技術變革、智慧政務服務與現代政府體制創新有效銜接，共同助力實現基層政府的治理能力現代化目標。需要說明的是，盡管本文提供了基層政府數字治理的案例實踐，但是未能深入研究基層政府數字“平臺大腦”的運行狀態，因而無法探討完整意義的基層政府數字治理全貌。期待未來有更多的學者聚焦于從基層政府數字治理的平臺構建與運行機制層面做更多的深入研究。