基層應急管理能力提升分析框架

【摘要】提高應急處突能力是新時代全面實現國家治理現代化大背景下，各級政府及工作人員的重要任務。二零一八年是我國應急管理部成立的元年。在黨和國家機構改革的大背景下，應急管理部整合了十三家單位的應急救災等職能合并而成。成立以來，應急管理職能從中央到地方，從整體到局部都發揮了重要作用。特別是今年疫情以來，基層應急管理建設和應急處置能力發揮了巨大的作用。本文以地方職能部門應急管理局的組建及發展為脈絡，對基層應急管理建設的背景及意義、建設進程中的困境分析、改革現狀及全面建設基層應急管理體系和提升應急處置能力提出對策建議三部分做出論述。目的和意義：以基層應急管理體系建設和提升應急處置能力為出發點。嘗試對本區域內的應急體系建設現狀做評估并提出對策與建議。在持續深化黨和國家機構改革這場深刻變革背景下，通過對職能部門從“物理變化”到“化學變化”改革困境分析，在打通政府職能轉變路徑的同時，為基層應急能力的提升提供借鑒。主要內容：通過文本分析、實地調研、區域比較等方法文章提煉出地方政府基層應急體系建設中現存的問題，并在第三部分提出相對應的具體建議與對策。創新點是在堅持習近平新時代中國特色社會主義思想的基礎上，嘗試采用“整體性政府”和政府規制理論綜合的視角來研究如何進一步整合應急管理職能，以全面提升基層應急處突能力。

【關鍵詞】應急管理體系;基層應急;突發公共事件;處置能力

改革開放至今，我國經濟建設取得了舉世矚目的成就。隨著我國社會經濟的不斷發展變化，社會多元化、工業生產多樣化、突發公共事件頻發性，這些給當代政府在應急處置方面提出了嚴峻的考驗，這也是當前深化政府機構改革的主題之一，同時也是政府公共管理職能是否達標的重要驗證指標之一。

在紛繁復雜的地方政務工作中，應急處突能力與地方政府實踐工作聯系密切，而且是地方政治經濟穩定發展的重要保障。黨的十九屆四中全會提出，推進國家府治理體系和治理能力現代化，堅持和完善中國特色社會主義行政體制。通過不斷強化政府轉變職能，適應當前經濟社會的變化，使民眾對來自服務型政府新的變化有了更多的安全感、認同感和獲得感，更深層次的指向——即全面建設服務型政府。

一、基層應急管理體系建設實踐整體脈絡

任何一項制度改革背后都包含著特定的價值追求。任何一個職能體系的建設都有非常具體的現實指向。基層應急管理體系建設是新時代國家制度和體制建設的一種延續與創新。我國學界一般將2002年“非典”的應急處置作為我國建立科學現代應急管理體系的開端。自2002年至今，我國應急管理體系不斷成熟，中央到地方的應急管理體系科學規范，應急處置能力不斷提長。而在這格局背后其實是以“大部制”建立為表現的政府職能轉變的實質，其最終目標正是為建設人民滿意的服務型政府而努力。

應急管理體系建設的重點工作在于加快政府應急職能深刻轉變，提升應急處突能力，服務于國家治理能力和治理體系現代化及建設服務型政府的根本目標，促進政府治理體系和治理能力現代化，推動經濟社會持續健康發展。

各級地方政府的機構改革也同步于中央政府。以營口應急管理局的建設為例，其成立以來，對標先進地區關于應急管理體系建設的情況，在“軟、硬件”建設方面大膽創新，取得巨大的成果。諸如：應急管理“規劃編制”建設、“安全生產”責任到人制度建設、應急預案體系建設、社會應急救援力量建設、建立應急管理專家庫、發揮應急宣傳平參建設等方面。

二、地方政府基層應急管理體系建設研究意義

本課題以政府應急處置職能為切入點，以建設服務型政府為目標，以提升應急處突能力為指向，即：基層應急體系建設為主線，對地方政府在基層應急處置能力提升建設之路上的困境進行分析并嘗試性的提出應對策略。其研究意義有以下方面：

首先，有利于本地區基層應急管理體系建設的系統性、整體性、協同性發展。在政府職能轉變必然路徑和建設服務型政府目標指引下，通過對地方政府機構改革現狀分析，梳理現存問題，提出相應對策，用政府黨和國家機構改革的新成效，打造應急管理體系建設的新面貌，從“物理變化”轉到“化學變化”。

其次，有利于加快實現本地區的治理現代化發展。通過對機構改革困境的梳理，理順應急管理體系中各職能部門之間關系，實現應急處置能力的現代化，進而實現本地區公共應急管理事項治理的現代化。

第三，有利于切實加深民眾、企業、社會組織等在地區發展中的安全感。通過對當地應急管理能力的提升，建設穩定和諧的發展環境，盡而為全社會提供一個優越、和美的生活、生產環境。

三、基層應急管理體系建設的分析框架

本課題主要思路為：以政府應急處置能力為切入點，以建設服務型政府為目標，以提升應急處突能力為指向，以地區具體實踐為例，對各級地方政府在持續推進應急管理體系建設上的困境進行分析并嘗試性的提出應對策略。

嘗試綜合政府規制理論、“整體性政府”及“精細化政府”等行政管理學科前沿理論，在堅持馬克思主義辯證唯物論原則下，在習近平新時代中國特色社會主義思想的指導下，采用理論（政策）探討與實證研究相結合的方法展開研究。同時，綜合利用政府工作報告進行文本分析，利用問卷調查方法、綜合歸納等方法進行研究。堅持實事求是研究原則，通過調研進行論證研究。緊密結合應急處置能力發揮中現存的問題，用行政管理學科分析框架深度剖析，進一步提出解決問題的對策。綜合以上理論及分析基礎，提出應急體系建設中可以利用的三個指導原則：

其一：地方政府推進基層應急管理體系建設是以政府職能轉變為實質，以服務型政府建設為目標的深刻變革。

其二：地方政府推進基層應急處突能力的實現，是新時代政府能力治理能力現代化的重要體現。

其三：落實應急管理體系建設要以全面建設服務型政府為目標，進一步解放思想、轉變觀念。

參考文獻：

1.余京洋.農村基層組織應急管理能力提升路徑[J].農村經濟與科技，2021.32

2.吳麗峰.城鄉基層突發公共衛生事件應急管理研究[J].決策探索，202105

作者簡介：王奧，1981年3月出生，男，山東人，漢，碩士研究生，副教授，研究方向：政府治理