關于土地管理制度改革的若干建議

姚江紅

摘要：我國地域遼闊各地風土人情差異巨大，由于特殊的歷史原因形成了具有中國特色的城鄉制度為土地管理工作增加了難度，但也帶來了新的突破和改革機遇。土地管理工作者要提升土地管理專業化，加強內外部監督，多層次保護被征地農民的權益，激活農村土地活力，建立城鄉統一的土地市場，讓土地利用與城鄉協調發展同步。

關鍵詞：土地管理;深化改革;城鄉規劃

引言

我國國土資源貯備豐富，近年隨著城市化不斷推進，人地矛盾突顯。一方面是城市需要更多的拓展空間和建設用地指標，另一方面是鄉村振興戰略需要盤活農村閑置的土地資源。城鄉兩方的需求都需要國土管理工作人員不斷探索深化土地制度改革，讓制度體系發力更好地促進經濟質量提升。

一、土地管理制度改革的總體要求

土地管理部門要厘清自身和其他部門的權責關系，防范政出多門現象的出現，實現各部門間更高效地協調配合，尤其是要妥善處置土地管理部門和城市管理部門的關系，要明確土地所有權、使用權和其他各項權益的劃分，并以完善合理的制度對權益進行規范。同時，要增強工作的統籌規劃性，在上一級規劃指導下，省市區各級土地管理部門都要因地制宜仔細分析當地情況制定符合當地發展規律的規劃，以更加精細化的安排減少具體工作的障礙，使得工作流程更加順暢，避免出現水土不服，尤其是要土地利用規劃與城市發展規劃有機統一。此外，要對土地資料詳細搜集整理，將土地信息納入一體化的管理體系中，并做好土地登記管理，同一塊土地及其附著建筑物應統一由一個部門登記并發放產權證，避免流程環節過于繁復導致交易成本上升。簡化不必要流程也能便于對土地交易進行監督，防范土地違法違規行為。在完備的信息資源基礎上才能更好地根據土地特性進行土地用途分區管制，實現全面而又精細化得科學治理。

二、土地管理制度改革的具體建議

1.土地管理專業化，加強內外部監督

土地管理改革的一大側重點是管理、經營和監督相分離，這三項職能應實現獨立，否則混在一起很容易出現共謀作弊行為，正如土地管理部門不能既做裁判員又做運動員一樣，土地管理者不能直接參與市場，而應該扮演服務供給者的角色，維護良好的市場環境，保證市場信息的暢通，規范市場行為打擊不良競爭。土地管理部門就應專業致力于土地管理，而不應插手過多事務。對國家征用控制的土地，應由政府出資設立的獨立第三方法人機構進行經營活動，如土地資產管理委員會或國有土地公司，由他們負責運作保證資產的保值增值，提高經濟效率。土地管理部門不得違規越矩，最小化職能錯位問題。但同時土地管理部門要加強對土地收益分配合理性的監督，不能無所作為不承擔責任。

對土地管理工作的監督不僅要有來自內部上級的垂直監督，還要有國土管理外部部門的監督。上級國土局可以向下級地市區國土局派駐土地督察專員。與國土局同級的人民代表大會和上級的人民代表大會均可以對國土局的工作監察。人民代表也理所當然對國土局進行外部監督，還有群眾形成輿論壓力，國土局也要自身積極主動進行工作的透明化公示。

2.多層次保護被征地農民的權益

在土地管理中土地征收是逃不開的話題，土地的征占必然要導致一批脆弱性失地農民群體。如何最小化征地拆遷的負面影響，幫助被征地農民恢復甚至提高生產生活水平是土地管理工作的重點之一。當涉及到一些基礎性、公益性項目不得不征收農村土地時，國土局需要編制項目用地目錄，并與農戶及村集體進行民主協商，廣泛納入參考群眾的意見。在確定補償標準時要聘請專業第三方評估，符合市場價值，還要考慮到土地的增值收益作出適當的補償，要及時將補償標準公開征求群眾的同意。對被征地農民的安置不能簡單以貨幣解決，要綜合考慮到農戶的住房、就業、社保等問題，對農戶的長遠生計進行規劃，提供更加多樣的安置方式，給予農戶更多選擇空間。目前已經有不少區域在土地征收時保留或者返還一塊集體建設用地，讓農民充分享受市場紅利。村民可自行協商決定以何種方式在保留土地上發展二三產業等非農經營活動，不論是自主、委托、入股還是聯合經營，收益的利益分配關系需要預先厘清。

3.激活農村土地活力，建立城鄉統一的土地市場

農村的土地資產只有活化才能持續為農村帶來經濟發展活力，因而土地流轉制度改革需要持之以恒地推進，實現土地集約化最大化利用。國土局需要對分散的土地、房屋等進行統一的地籍調查和登記，劃定統一的分類標準，調查可以由政府組織，也可以由產權人委托中介機構，再由政府機關核查。不同地區因地制宜采取不同方法也可以兩舉措并行，提高土地登記效率，不斷豐富充實國土管理信息系統。在充分掌握土地信息的基礎上進行土地整理，構建城鄉統一的土地市場，給予農村土地更充分的入市交易機會，讓農戶憑借活化的土地資產成為市場的能動主體。但對一些村莊建設的公益性用地，一旦規劃劃定要落實嚴密的監管，原則上禁止入市，防止不法分子鉆空子鉆漏洞。對合法認定的經營性建設用地需要在納入規范的登記管理后再進行市場流轉并辦理變更登記。宅基地是農民最重要的土地資產，要進行一戶一宅確權登記，對一戶多宅超出部分不予法律認可和保護甚至還要進行超占罰款，清理農民的非法占地行為。宅基地目前要推行有償取得制度，破除以往的福利分配，突顯宅基地關鍵資產價值。在市場較為活躍的城鄉結合部，政府應鼓勵有需要和條件許可的農戶將宅基地上市交易。但同時也要尊重農戶選擇幫助農戶清楚認知交易的風險成本，要農戶明確初始宅基地使用權賣出后將不能再申請新的宅基地，讓農戶經過綜合慎重考慮后再決斷，對購買方也要清晰告知其納稅義務，增強土地交易的合法規范程度。

三、結語

土地管理是一項精細而復雜的工作，同時也是充滿創新性和探索性的工作。我國地域遼闊各地風土人情差異巨大，由于特殊的歷史原因形成了具有中國特色的城鄉制度為土地管理工作增加了難度，但也帶來了新的突破機遇。土地管理工作者要提升土地管理專業化，加強內外部監督，多層次保護被征地農民的權益，激活農村土地活力，建立城鄉統一的土地市場，讓土地利用與城鄉協調發展同步。

參考文獻

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