防止赦免權被濫用

尼古拉斯·里德·蘭根

特朗普直到其任期的最后一刻，還在召集暴徒侵入國會。而他的最后行動——在總統任期的最后12小時里給140多人帶去了特赦——也幾乎同樣惡劣。

總統擁有如此完全不受問責的權力十分有趣。美國開國元勛們拒絕了絕對君主及其標志（如封爵），但赦免權卻作為君主權力——皇家仁慈特權——流傳下來。

最初的仁慈特權，讓英國君主能夠幾乎不受制衡地赦免定讞罪犯。和總統赦免權十分相似，仁慈特權并不因為免除刑罰而使當事人完全脫罪，但確實能讓罪犯免于最壞的結果——常常是死刑。理論上，仁慈特權是修正不公、強調皇家仁慈的良性工具，但在現實中，它總被濫用。

美國開國元勛們認識到這一危險，因此他們沒有給行政權施加更有效的制衡顯得有些幼稚。他們相信，給予國會彈劾總統的權力可以成為“大保險”（詹姆斯·門羅語）。但門羅沒有料到參議員會就范于煽動家，或把自己綁定在黨派忠誠上，共和黨在兩次特朗普彈劾審判中用壓倒性多數說明了這一點。

為了讓赦免權不偏離初衷，美國應該了解英國法院如何逐步阻止行政部門動用絕大部分（甚至全部）皇家仁慈權——辦法是讓其接受日益繁重的司法審查。

20世紀80年代，上議院（其司法功能在2009年讓渡給了新成立的英國最高法院）發現，皇家仁慈權是否可以審查，決定權在于法院。但法院擔心這主張了太多權威，當仁慈權涉及“重要政策”，影響到外交事務和武裝沖突等問題時，它們往往不會迅速干預。

但在最近幾十年，英國司法制度越來越不愿意讓政府為所欲為。事實上，英國最高法院在2019年英國脫歐大案切里/米勒（2號）案中說明，不可違的皇家特權幾乎不存在。

在本案中，法庭被問到，首相鮑里斯所提出的議會長期休會——這顯然是為了推出議員們不會支持的脫歐方案——是否合法。法官們一致裁定，因為休會讓議會無法“行使其作為立法機關以及……（監督）行政部門的憲政功能”，因此超出了“權力的合法限度”。

盡管英國法院縮小了特權的范圍，但英國政府仍設法得到了新的不受制衡的權力。立法機關在符合自身或政府的總體目標的情況下，授權大臣“修訂、取消和替換”規約的部分內容或相關規約，已是新常規。此外，這些規約常常輔有試圖限制或“剝奪”法官審查大臣運用這些權力所作決定之能力的條款。

這一對權力的渴求，在去年秋天約翰遜政府提出“內部市場法案”時達到了頂峰。該法案事關脫歐后的國內監管，卻試圖完全繞過立法機關，賦予大臣做出相關裁決的權力，還試圖阻止相關司法審查，同時允許大臣做出侵犯人權和國際法的決定。

幸運的是，法案最可怕的條款最終在變成法律之前被撤銷，部分原因在于時任美國當選總統拜登的強烈反對。但立法機關的吶喊并沒有嚇退約翰遜，他仍然老方一帖。比如，在廢除固定任期議會法的草案中，政府再次納入了剝奪條款，告訴法院召集選舉是政客而非法官的事。

約翰遜政府對司法審查的怨恨不難理解，它總是與法院碰個頭破血流。但在自由民主國家，接連在法院中敗北的政府必須停止非法行為，不可強奪法官的權力。

美國最高法院——其中的保守派法官傾向于支持開國元勛的“初衷”——不妨從英國法官身上汲取經驗，后者時刻準備面對有著君主制傾向的行政部門創新。特別是，英國最高法院愿意承認憲法原則的精神和目的，同時仍然應用一貫和一致的法律解釋，這增強了其應對新挑戰的能力。