渤海環境污染治理對策研究
——以瀨戶內海為參考

王黎黎,李寶敏,袁藝

(大連海洋大學海洋法律與人文學院 大連 116023)

0 引言

2001年,面對渤海即將變為“死海”的警告,國家4部門會同遼寧、山東、天津、河北省人民政府針對渤海環境問題制定了“渤海碧海行動計劃”,該計劃使得2005年的渤海環境污染得到初步改善,但出人意料的是,好轉的狀況僅僅維持了半年時間,《2005年中國海洋環境質量公報》顯示,渤海污染狀況又呈現整體惡化的趨勢。顯然,“碧海行動計劃”效果甚微,不能長久解決渤海環境污染問題。

《2008年渤海海洋環境公報》的發表讓國家和各級政府進一步了解了渤海海洋環境的問題,意識到渤海環境治理問題的緊迫性。就渤海目前的生態環境狀況來看,結合未來渤海沿海經濟的發展趨勢,渤海海域面臨的最大威脅就是海洋環境污染。

國家及環渤海地區省、市人民政府針對環渤海地區嚴峻的生態環境問題高度重視,但要徹底解決渤海的環境污染不僅需要各級政府密切協調配合,更需要制定一部配套完善的國家法律。本研究以《中華人民共和國海洋環境保護法》為基礎,借鑒日本瀨戶內海污染的治理方法,并分析國內外相關的海洋管理法律,系統地提出渤海環境保護問題的幾點法律意見。

1 渤海問題分析

1.1 近岸海域污染程度仍然較重

近日審計署發布的環渤海地區的生態環境問題審計結果公告指出,渤海水質狀況在總體上有所好轉,但是部分海域的生態環境問題仍較為嚴重[1]。公告顯示,2013年以來,中央和5省市(北京市、天津市、河北省、遼寧省和山東省)本級財政在渤海生態環境保護項目共投入1 650億元資金,渤海近岸海域一、二類水質點位比例從63.2%波動上升到76.5%,三類、四類水質點位比例由30.7%波動下降至12.4%,赤潮發生次數減少了61.5%,審計抽查的34個城市的污水處理能力增加了31.55%,污水處理率上升4.6%。2017年《中國海洋環境公報》顯示,近幾年來在渤海灣、遼東灣、萊州灣、長江口、江蘇沿岸、杭州灣、浙江沿岸等近岸區域污染最為嚴重,主要超標要素包括活性磷酸鹽、無機氮和石油類等[2]。

1.2 海洋生態環境仍然堪憂

部分渤海生態環境問題仍較為嚴重,水質污染導致了渤海海域生態系統持續遭到破壞,錦州灣、萊州灣等渤海六大典型海洋生態系統仍處于亞健康狀態,遼寧、山東渤海近岸水域劣于四類水質點位比例由2016年的3.6%升至2018年的16.1%,導致海域中魚種趨于簡單化,間接影響漁業經濟的發展。

1.3 生活和工業污水排放加劇

伴隨我國經濟建設的飛速發展,近岸海域經濟開發活動增多,近岸海域各類集約化漁業養殖的興起,大量的工業污水、生活廢水、農業污水等無節制排放入海,構成了渤海生態環境污染最大陸地污染源。據統計,在環渤海近岸海域入海污水總量中,工業污水和生活廢水是渤海環境污染的兩大組成部分,所占總量比例基本持平,其中以渤海三灣和部分城市近岸海域污染為甚,海水富營養化程度不斷加劇。

以重要領域工業點源污染防控為例,2019年審計署的數據公告顯示審計抽查的107 個化工園區中,有58個未按規定開展區域定量風險評估,73個未建成危險廢物處理設施,11座港口94個污水處理設施的在線監測率僅為21.28%,6座港口建成投用的岸電設施使用率僅為1.36%。

1.4 海上赤潮頻發

近年來,渤海水域每年都會發生海上溢油事件,導致渤海水質污染逐漸惡化,造成的水體富營養化使得渤海赤潮災害發生的頻率和規模不斷上升[3]。據不完全統計,在20世紀90年代以前,渤海記錄到的赤潮每年僅為0.1 次,年發生面積90 km2,進入90年代后平均每年發生赤潮增加至2.7次,年發生面積超過1 750 km2。21世紀初,年平均發生赤潮增至11.4次,年發生面積超過2 830 km2,2011年發生赤潮13次,頻繁發生的赤潮使得原本脆弱的生態系統更加不堪一擊[4]。

2 瀨戶內海問題及治理

瀨戶內海位于日本西南部,周邊陸地僅有豐后水道、紀伊水道和關門海峽與太平洋、日本海相通,是日本最大的內海,瀨戶內海和渤海都曾是風景優美的半封閉海,作為天然的魚倉,也是經濟發展的溫床,曾經是日本最富足的海灣[5]。第二次世界大戰后,日本為了快速發展國內經濟,工業布局逐漸集中于瀨戶內海,沿岸城市首先成為重要的工業基地,瀨戶內海隨即成為沿海企業的公用下水道,加上政府忽視企業的排污監管,大量的工業廢水不經處理就被隨意排入內海,致使瀨戶內海的環境污染狀況日益嚴重,以至于周邊生活的居民受到海水的影響患上水俉病,智力低下,行動遲緩,甚至危及生命,瀨戶內海一度被稱為瀕死之海。

2.1 水質嚴重污染

隨著瀨戶內海沿海經濟的迅速發展,各類廢水、污水的無節制排放,瀨戶內海的水質狀況一降再降。據統計,自1973—1999年,日本瀨戶內海的COD 污染值始終保持在1.3～2.1 mg/L,海水有機質污染和富營養化愈發嚴重。

2.2 赤潮頻發

瀨戶內海中N、P等營養化物質多年的積蓄引發海水富營養化,導致赤潮頻發。資料顯示,1970年,當地赤潮數量只有79件,1976年則猛增到299件。頻繁的赤潮隨之引發大規模的漁業災害,損害當地的漁業經濟發展[6]。

2.3 填海造地未得到有效控制

由于日本國土面積較小,瀨戶內海的填海造地不斷進行。專家統計,自1898—1969年,填海造地總面積達到了246 km2。填海造地破壞了沿海地區的自然景觀,同時海域面積的縮小,導致海洋中的生物種類大量減少。

2.4 海上油污污染嚴重

1970—1973年,油污染事故的發生頻率呈上升趨勢,瀨戶內海海域共發生油污染事故848宗,占全國油污染事故的40%[7]。油污染事故如果得不到妥善處理,大量的油污會破壞海洋生態系統,N、P等化學物質不能被海洋凈化吸收,繼而海洋水質污染更甚。

面對瀨戶內海的環境污染急劇惡化,日本政府不斷地摸索嘗試,通過制定《瀨戶內海環境保護臨時措施法》,制定瀨戶內海環境保護基本計劃,調整工業布局,推進行政體制建設等一系列舉措使得瀨戶內海的環境有了極大的改善。填海造地活動得到有效的扼制,填海造地的面積大幅度減少,1973—2000年,填海造地的面積由2 000～3 000 hm2下降到100 hm2余,赤潮發生次數也大約減少了1/3,這是世界海洋環保界公認的瀨戶內海治理的直接成效。

3 渤海與瀨戶內海比較分析

將日本瀨戶內海和中國的渤海對比分析發現,二者無論在地理位置特征、工業布局狀況等社會經濟情況,還是在人口分布和遭受污染又治理污染的歷程上都有很多相似之處,分析這些相似之處對于深入分析渤海污染原因,借鑒瀨戶內海的治理經驗有著重要意義。

3.1 特殊的海域制定特殊的法律

由于瀨戶內海自身的封閉性,存在海水交換時間長、自凈能力差、環境污染承載少的特點[8]。較之通常的具有相當的自凈能力和環境承載力的一般海域,極低的污染容量導致瀨戶內海的生態系統非常脆弱,針對通常海域制定的一般法律與瀨戶內海特殊的地理環境不相容,因此一般性法律對于瀨戶內海的治理尤其乏力。早在1921年開始,日本就海洋環境管理制定了許多法律,如《水質污染防止法》《海岸法》《海洋污染及海上災害防治法》等基本法,這些法律都對瀨戶內海的污染無能為力,甚至無法阻止瀨戶內海水質污染日漸惡化。直至1973年,日本制定了《瀨戶內海環境保護臨時措施法》,通過詳細研究瀨戶內海的污染容量,制定水質狀況各項標準,最后確定總的廢水排放目標和控制目標等,并長期堅持進行水質監測和預報[9],以此來保障瀨戶內海的整治效果,最后成功將瀨戶內海恢復到最初的風景勝地。為了將瀨戶內海的保護延續下去,日本國會經過商議,又將《瀨戶內海環境保護臨時措施法》改為“永久性法律”,讓子子孫孫共同保護瀨戶內海的生態環境。

我國渤海與瀨戶內海的地理環境特征十分相似,渤海海域三面環陸,位于遼寧、河北、山東、天津三省一市之間,作為半封閉內海,與瀨戶內海具有相似的海水交換時間長、自凈能力差的特點。我國在1982年之后相繼發布《中華人民共和國海洋環境保護法》《中華人民共和國防治海岸工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》《防治船舶污染海洋環境管理條例》等法律、行政法規,盡管進行過多次修訂,但是渤海的海洋環境污染問題仍得不到有效解決。綜上,應當借鑒瀨戶內海治理經驗,進一步完善渤海立法,構建完善的海洋管理法律體系[10],并針對我國渤海地理環境制定一部特殊法,對癥下藥,使各項法律、法規、規章配置完善、規范可行,才能實現經濟社會的可持續發展,徹底解決渤海環境污染問題。

3.2 調整工業布局,阻斷陸源污染

按照陸海一體的總體思路,首先嚴格控制陸地污染源,從源頭進行治理是瀨戶內海治理的指導思想。一是調整工業布局[11],將沿海企業遷出瀨戶內海沿岸,阻斷周邊陸地污染源,并大大減少填海造田的面積,瀨戶內海的沿海區域大部分被規劃為生態公園,建立了800余個野生動物保護區,大力發展旅游業,不但沒有為經濟發展拖后腿,反而加快了沿海的經濟發展,真正實現了經濟與環境兼得,海洋與藍天輝映的局面。二是將企業排污設施的設置標準納入《瀨戶內海環境保護特別措施法》調整范圍,所調整的企業不僅包括瀨戶內海沿海一帶的企業,而且只要是企業所排放的污染物最終通過河流流入該海域就屬于《瀨戶內海環境保護特別措施法》的調整范圍。三是系統出臺了瀨戶內海地區特殊設施建立許可制度,陸地總污染物排放標準,自然海灘保留區以及陸地開發預留區等一系列的規定[12]。這一系列舉措使得日本的事業單位、商業企業、公益組織甚至普通民眾都通力協作,積極參與到瀨戶內海的海洋環境治理中,其治理措施已經成為國際上海洋環境治理的范例,同時也對我國渤海的治理有著深遠的借鑒意義。

反觀我國渤海的治理歷程,《中華人民共和國海洋環境保護法》作為一般法,只是作出了防治陸源污染的一般規定,沒有具體的行為規范,因此多年來“陸源治理”的口號喊得響亮,落實實際行動卻很難,無法真正按照陸海一體的思路進行海洋環境治理。

3.3 高效行政保障實施

《瀨戶內海環境保護特別措施法》對各部門的分工作出了具體的規定。例如專門設立了瀨戶內海環境保護審議會,負責調查審議有關瀨戶內海環境保護的重要事項,對于地方各府縣規劃的制定進行嚴密監控,對瀨戶內海的治理起到了重要的作用,并且中央由內閣總理大臣與環境廳統一協調管理,地方由沿海13個府縣知事管理,直接對內閣總理大臣與環境廳長官負責,日本政府各部門之間分工合理、權責明確,有效避免了有權力參與瀨戶內海治理的行政機關過多以致出現各自為政的不良局面。可見《瀨戶內海環境保護特別措施法》對各個部門具體的職責進行了明確的規定,對于污水排放的程序作出了細化,這樣完全避免了各個部門的職責不明確而互相推諉扯皮的現象,并且給予民眾海洋環境的監督權,以公眾參與、相互監督的方法從多頭進行治理。

反觀我國的海洋環境管理體制,多頭管理或者管理空白層出不窮。權責分工的不明確導致各個行政部門相互扯皮、互相推諉,更多的是受利益驅使各自為政,而忽略法律的相關規定。因此治理渤海環境的關鍵步驟就是各管理部門應當加強合作,協調各部門在渤海水域治理與保護中的行動,更好地保護渤海的環境。

3.4 公眾參與海洋環境治理

日本政府非常重視民眾以及民間組織的力量,并在《瀨戶內海環境保護特別措施法》中兩次提到了環保公共團體,從法律的角度賦予環保公共團體參與瀨戶內海治理的權利。例如,第4條第2款規定,“國家和地方公共團體應努力為實現基本規劃和府、縣規劃而釆取必要的措施”。第14條規定“鑒于瀨戶內海的污染狀況,國家和地方公共團體應該努力促進下水道和廢棄物處理設施的完善、污泥疏浚、用于水質監視或測定的設施和設備的完善及其他旨在保護瀨戶內海水質的必要事業的發展”。這一規定極大地促進了民間環保公益組織的熱情,在法律和政府的支持下,環保公共團體大量誕生,規模之大居世界首位。其中瀨戶內海環境保護協會是最引起轟動的,對瀨戶內海的治理起到了重要作用。

中國在一些環境管理相關的法律法規中對公眾參與做了一些原則性的規定,公眾的環境知情權與具體的參與權無法得到真正落實。環保公共團體也從未出現在海洋環境治理的官方文件中,中國部門缺乏對環保民間組織的重視。

4 渤海的治理措施

由于瀨戶內海的治理措施取得了不小的成績,日本的瀨戶內海環境治理經驗已被國際上擁有半封閉內海的國家紛紛效仿,顯然已經成為國際上環境保護工作的典型范例。瀨戶內海的治理雖然取得成效,但是治理過程耗時長、費力大,在參考瀨戶內海的治理經驗時,應該結合渤海的特殊情況以及我國的體制機制,以發展的眼光來制定治理對策。

4.1 制定專門針對渤海環境治理的法律法規

借鑒瀨戶內海海域污染防治經驗,首先應該制定專門針對渤海環境污染治理的法律法規,并對于實施方案進行具體規定,落實每個部門的職責與分工,健全制度體系建設,重點做好生態補償制度、信息公開制度、海洋生態紅線制度、區域限批制度等制度建設,切實做到用制度體系保護海洋生態環境。同時落實海洋規劃方案,對海洋生態保護紅線標準、圍填海總量控制等方面做到嚴密監督,絕不放過任何一家違法違規排污的企業。

4.2 中央統籌領導,地方協調治理,提高行政效能

借鑒瀨戶內海經驗,渤海環境治理是個系統化問題,解決渤海環境污染需要各部門協調配合共同分擔,不能只依賴環保部門或海洋部門,各部門應該通力合作,共同防治。具體應由三省一市政府實地管理、具體實施,部委負責監督、考核工作[13],加強海洋環境執法監督檢查,負責督促地方政府落實好相關法律法規和制度,對流域重大環境問題要加強組織協調,提出解決方案并監督實施。

4.3 加緊修復海洋生態系統,確保海洋生物的多樣性

我國渤海環境持續惡化的原因之一就是海洋生物的過度捕撈,漁業經濟快速發展,卻忽視了海洋生物驟減會破壞海洋的生態平衡,導致海洋的自凈能力下降,最后加劇海洋生態環境的惡化。為了治理渤海環境,相關環境保護部門應該規定一定時間的禁漁期,嚴厲整治違法捕撈,尤其是捕撈珍稀海洋動物的偷獵行為。不該只看到眼前的利益,應當意識到漁業經濟與海洋環境相輔相成、密不可分,海洋生態系統維持平衡,魚類物種豐富,漁業經濟才能蓬勃發展。

4.4 加強陸源污染防治,在源頭上切斷污染源

渤海污染物主要來自內陸,注入渤海的污染物中,60%～70%的污染物來自13個沿海市以外的區域,即來自內陸河流及其流域,也就是說,對于渤海污染防治的重點在陸上。要想徹底治理渤海環境污染問題,首先要從源頭上治理,三省一市的13個沿海城市各類企業要定期接受徹底排查,嚴格整頓違法排污的企業。對入海河流都要定期進行斷面監測,對于不符合標準的河流,徹查違規排污企業,追究其法律責任。

4.5 加強海域以及沿海岸污染共同治理

切斷污染源頭還遠遠不夠,海域污染治理任務更加艱巨,需要有關部門長期的堅持和努力。三省一市有關渤海環境治理部門應該加大力度整治沿海違法違規經營的海水養殖區域,按照有關規定進行處罰和整頓,對港口船只、貨物進行嚴密的檢查監督,對各種貨物的儲存方式、運輸路線、途經海域進行嚴格監控,對于有毒有害及可能傾漏的貨物禁止船只運輸,組織工作人員捕撈海上漂浮垃圾,為海洋自凈減輕壓力。

關于沿海岸的環境防治,借鑒瀨戶內海沿海岸治理經驗,將沿海岸的工廠遷至內陸,甚至對于污染嚴重且屢教不改的企業予以撤銷營業許可處罰,將沿海岸用于開發綠化環保類項目,著重發展旅游業,建立海洋環境保護基地,例如建設海洋館、生態動物園、休閑公園等娛樂設施,同時增加植被覆蓋率,著重綠化,使得沿岸的樹木花草為渤海環境盡一分力量。

4.6 促進環境風險防范,加強風險評估監測

環境污染問題已經困擾了我們幾代人,環境風險防范尤為重要,對環境狀況進行實時監測是防范環境污染的必要措施,缺乏監測是渤海環境不斷惡化的一大重要原因,由于環境污染方面并未構建完善的法律法規,導致部分監管部門執法不嚴,加劇了渤海沿岸的環境污染狀況。因此,政府應監督各個環保部門積極履行職責,定期進行海上環境監測,并將監測結果進行公布,由全國人民共同監督。另外鼓勵有條件的海洋環境科研機構、高校積極引進水質監測設備,同步海洋環境研究課題,分析海洋環境污染的原因以及治理措施,為海洋環境污染治理獻力獻策。

4.7 籌措渤海環境污染防治和生態環境保護資金

渤海污染防治和生態建設投資以地方投入為主,國家給予適當支持,逐步健全污水處理收費機制,加強污水處理收費力度,使得污水處理企業微利運行,同時給予污水處理企業和垃圾處理企業適當的財政補貼,刺激污染防治行業快速穩定發展,鼓勵更多的行業精英成長起來,積極研發更加先進的污水處理器以及水域污染防治設備,為渤海海域污染防治貢獻力量。