奮力推進煤礦安全治理體系和治理能力現代化為全面建成小康社會創造良好安全環境

黃玉治

今年是我國全面建成小康社會和“十三五”規劃的收官之年，做好煤礦安全生產工作意義重大。煤礦安全生產工作總體要求是：

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，按照應急管理部統籌安排，堅持生命至上、安全第一，堅持全面從嚴治黨和監管監察業務“一起抓”，以防范化解重大風險為“先手棋”，以遏制重特大事故為“牛鼻子”，以打非治違為著力點，以煤礦“一通三防”全覆蓋監察和“學法規、抓落實、強管理”活動為抓手，標本兼治、攻堅克難，扎實推進煤礦安全治理體系和治理能力現代化，力爭實現煤礦事故總量、較大以上事故和百萬噸死亡率“三個下降”，全面完成煤礦安全生產“十三五”目標任務，為奪取全面建成小康社會偉大勝利創造良好安全環境。

圍繞上述思路，今年要重點做好以下六個方面工作：

01 FIRST

堅持安全發展，推動習近平總書記關于應急管理、安全生產和防范化解風險重要論述落地見效

黨的十八大以來，習近平總書記對應急管理、安全生產和防范化解風險作出了一系列重要論述，系統回答了如何認識安全生產工作、如何做好安全生產工作等重大理論和現實問題，為我們做好工作指明了方向、提供了遵循。我們要從以下三個方面抓好貫徹落實。

一要堅持用習近平總書記重要論述指導煤礦安全生產工作。要強化使命擔當，向習近平總書記看齊，懷著對人民群眾真摯的情懷，自覺把煤礦安全生產放在全面建成小康社會的大局中來謀劃、來推進，做到守土有責、守土負責、守土盡責，不斷增強煤礦工人的獲得感、幸福感、安全感。要強化紅線意識，正確處理好安全與發展、安全與生產、安全與效益的關系，做到不安全不審批、不安全不許可、不安全不準生產，堅決守住安全底線。要強化對標對表，對標總書記關于煤礦安全重要指示精神，特別是對遼寧萬達煤礦“10·18”事故和山東龍鄆煤礦“10·20”事故重要批示精神，自覺查缺補漏，逐項整改銷號。要舉一反三落實總書記關于其他行業領域安全生產重要批示精神，特別是對江蘇響水“3·21”事故重要批示精神，從認識、態度、作風、能力等方面找差距、抓落實、補短板。

國家局將建立督辦問責機制，通過巡視考核、綜合督查、聯系指導、第三方評估等方式，推動習近平總書記重要指示批示精神和中央決策部署落實到基層、落實到一線。

二要強化煤礦安全風險意識。各地、各有關部門和煤礦企業要樹立“看不到風險、想不到風險就是最大風險”的理念，用大概率思維應對小概率事件，寧肯信其有不可信其無，寧防十次空不放一次松，牢牢守住不發生重大安全風險的底線。要嚴防“黑天鵝”風險，特別是一些低瓦斯礦井，思想上要重視，管理上要嚴格，措施上要落實，基礎上要夯實，著力解決想不到、管不到、看不到的問題。要嚴防“灰犀牛”風險，特別是一些災害嚴重礦井，決不能疲沓厭戰、諱疾忌醫、弄虛作假，該鑒定的必須鑒定、該“戴帽”的必須“戴帽”，尊重客觀規律，弘揚科學精神和實事求是的作風，堅決馴服“灰犀牛”問題。

三要提升煤礦應急救援水平。要健全事故響應機制，建立地方應急部門牽頭，監管、氣象、煤監等部門參與的應急響應機制，提升預警信息發布的時效性和精準性，遇到暴雨等極端情況，必須及時組織撤人。發生事故后，要按規定及時如實上報，不能貽誤最佳救援時機。要推進救援裝備建設，確保水管、通訊線路、壓風管三條生命線暢通可靠，大力發展適合井下作業的各類設備裝置，嚴防救護裝備帶病使用、超期服役。要加強應急能力建設，定期組織應急演練，提升從業人員自救互救能力，賦予井下班組長、調度員等緊急情況撤人權力，一旦發現事故征兆，第一時間組織人員按照避災路線安全撤離。

02SECOND

堅持系統治理，健全煤礦安全生產責任體系

我們要學習貫徹習近平總書記的系統思維方法，從以下三個方面織密織牢煤礦安全生產責任網。

一要強化煤礦企業主體責任落實。要健全落實安全生產責任制。國家局將出臺煤礦企業落實主體責任指導意見，督促企業落實安全生產法定職責，實施“零死亡”目標管理。監管監察部門要緊盯“關鍵少數”，建立事故隱患責任倒查常態化機制，發現上級企業違規向煤礦下達超能力生產經營指標的，要按規定嚴肅問責追責。要推行安全生產扁平化管理。集團公司要加強對下屬企業和煤礦的安全監管，國有企業特別是中央企業和跨區域辦礦企業，要減少管理層級，著重解決責任層層遞減、虛化弱化的問題。要推行安全生產承諾制度。國家局將把煤礦企業安全生產承諾納入安全生產標準化管理體系，煤礦企業主要負責人既要承諾目標任務、又要承諾保障措施，既要向內部職工承諾、又要向社會公眾承諾，既要對實現承諾的予以獎勵、又要對未實現承諾的予以懲罰。要完善安全生產誠信體系。監管監察部門要建立信用監管機制，對守信的企業和個人，要適當減少檢查次數，并在安全改造、標準化創建等方面給予政策支持；對失信的企業和個人，不僅要依法嚴厲處理處罰，還要實施聯合懲戒，納入“黑名單”管理。要健全安全生產舉報制度。廣泛發動群眾特別是企業內部職工及家屬舉報重大隱患和違法行為，對舉報有功人員予以重獎和嚴格保護。國家局將制定出臺有關舉報獎勵辦法。

二要強化部門監管監察責任。要健全監管監察聯合協作機制，實現違法線索互聯、工作信息互通、處理結果互認，協商解決安全生產重大問題，及時向地方黨委政府報告，不能只報喜不報憂。要明確屬地監管主體，尚未明確每一處煤礦日常監管主體的地區，要按規定盡快明確；中央煤礦企業的安全監管不得下放到縣級及以下部門，其他國有企業的監管也要防止責任層層甩鍋。要健全落實煤礦重大隱患掛牌督辦制度，明確重大隱患整改的責任人和整改時間，跟蹤問效、一盯到底。要落實領導干部聯系指導制度，明確聯系指導的范圍和職責，發現重大問題，要立即下達督辦函或監察意見書，必要時抄報地方黨政主要負責人；省級監管監察部門領導班子成員聯系指導情況，要每季度上報國家局。

三要強化地方黨委政府領導責任。要貫徹落實《地方黨政領導干部安全生產責任制規定》，加強地方黨委政府對煤礦安全生產工作的組織領導，強化紅線意識，擔負起“促一方發展，保一方平安”的政治責任。要著力解決監管弱化問題，按照“三個必須”的要求落實各有關部門的煤礦安全監管責任，并用法規和“三定”予以固化；編制監管監察能力建設“十四五”規劃，從人員、裝備、技術、經費等方面予以保障；加強煤礦安全監管隊伍建設，采取增加事業編制、建立執法隊伍等方式，把專業人員配齊、監管力量配足；通過聘請行業專家、委托中介服務等方式，為監管執法提供支持。要健全完善煤礦安全生產約談制度，對事故多發、重大風險隱患整治不力的，要按規定對下級政府及有關單位進行約談；對突出問題不整改的，要公開曝光，接受社會監督。

03 THIRD

堅持源頭治理，建立完善安全預防控制體系

主要從以下四個方面入手，著力構建安全預防控制體系，實現關口前移、防患于未然。

一要完善風險隱患雙重預防機制。煤礦風險分級管控和隱患排查治理已經納入安全生產標準化管理體系，重點是增強礦長、總工程師等管理技術人員和班組長的風險意識，實施重大風險管控，防范重特大事故。煤礦企業要完善風險辨識管控機制，開展重大風險辨識、評估、管控、公示等工作，既要防范采掘失調、“小馬拉大車”等重大風險，又要防范石門揭煤、密閉啟封等關鍵環節帶來的風險，還要防范新技術、新裝備、新材料帶來的風險，逐步實現風險全員、全過程、全方位管理；要健全完善隱患自查自改閉環管理機制，借鑒河南“告知式”執法的做法，鼓勵引導企業增強隱患排查治理的主動性，做到隱患整改措施、責任、資金、時限和預案“五到位”。監管監察部門要建立重大安全風險預警信息發布制度，借鑒河北的做法，完善重大風險清單，實施重大風險定期分析研判和公示、預警信息會商及分級發布制度。

二要推進重大災害超前治理。要開展“一通三防”全覆蓋專項監察。今年上半年，煤監機構要會同監管部門對全國所有正常生產建設礦井開展“一通三防”專項監察。對煤與瓦斯突出礦井、高瓦斯礦井、瓦斯超限頻繁和近兩年發生過瓦斯事故的低瓦斯礦井，要優先開展專項監察；對“兩節”“兩會”期間停產停工的，復產復工后要及時納入專項監察范圍內。典型違法違規行為、重大事故隱患以及共性問題，要向地方黨委和政府進行通報或報告，省級煤監局要每月向國家局報送納入“黑名單”、曝光等典型案例。特別是在瓦斯治理上，要堅持“以區域治理為先導、瓦斯預抽為基礎、控制火源為關鍵”的瓦斯治理思路，實施瓦斯“零超限”、煤層“零突出”目標管理，做到先抽后建、先抽后掘、先抽后采、預抽達標，實現由措施防治向工程治理轉變、由被動排放向主動抽采轉變、由局部治理向區域治理轉變。要開展水害區域性排查和超前防治。各有關部門要會同煤礦企業，通過走訪、查找資料、補充勘探等形式，對老空水開展全覆蓋排查，特別是兼并重組煤礦要查明礦井及周邊老空積水等情況，推行老空水防治“四步工作法”，把“三專兩探一撤”措施落實到位；要推廣河北冀中能源三維地震精細勘探、微震監測預警等技術，查清承壓水、頂板水等各類水患，落實水患區域“四線”管理。要開展典型沖擊地壓礦井示范會診檢查。加強《防治煤礦沖擊地壓細則》宣貫落實，做到培訓全覆蓋；要聘請專家開展示范會診檢查，提高沖擊傾向性鑒定和沖擊危險性評價的科學性，提升沖擊地壓監測預警能力，落實“三限三強”等防沖措施。

同時，還要防范罐籠墜罐、斜井人車跑車和溜煤眼等事故，防范皮帶、電纜等著火。要汲取山東梁寶寺煤礦“11·19”火災事故教訓，對高分子充填材料使用情況集中清理，嚴格安全論證、檢驗和鑒定。國家安標中心要加大對取得礦用安全標志產品的抽查力度，推行產品召回和責任追溯制度，嚴防假冒偽劣產品入井。

三要協調推動落后產能淘汰退出。重點抓好30萬噸/年以下煤礦分類處置，該退出的要堅決退出，不能踩著政策底線走，不能搞低水平重復建設，嚴禁對列入退出計劃的煤礦違規設置“回撤期”。監管監察部門要積極推動，嚴格安全標準，不具備安全生產條件的煤礦必須停下來，倒逼落后產能淘汰退出。

四要嚴格煤礦安全準入和產能核增。對采深超千米等4類建設項目停止審核，嚴格安全準入門檻。嚴格安全生產許可條件審查，對不具備安全生產條件的煤礦，要依法暫扣或吊銷許可證；許可證到期不申請延期的，要依法注銷。要規范產能核定工作，新增產能必須實施產能置換，實現機械化開采。對不合規的產能核定要再清理、再糾正，對災害嚴重礦井做到只減不增；對通過增加采煤工作面個數的，不予核增產能；對實施機械化改造擴能的予以認可，支持優質產能釋放，堅決防止違規核增、盲目擴能。

04 FOURTH

堅持依法治理，健全煤礦安全法治體系

習近平總書記強調，必須強化依法治理，加快安全生產相關法律法規制定修訂，加強安全生產監管執法，著力提高安全生產法治化水平。我們要抓好貫徹落實，在以下四個方面下功夫。

一要不斷完善法規標準，在宣貫上下功夫。國家局將重點推動礦山安全法、煤礦安全條例、煤炭法等法律法規的制定修訂，起草《煤礦防滅火細則》《防治煤礦頂板事故細則》，制定《煤礦標準化管理辦法》及實施細則等。各地要認真評估煤礦安全生產“十三五”規劃實施情況，謀劃編制煤礦安全生產“十四五”規劃目標和任務。今年要在全國煤礦企業組織開展“學法規、抓落實、強管理”活動，會后國家局將下發通知專門部署，煤礦企業要以“一規程三細則”和新修訂的標準化管理體系為重點，全面對標對表、自查自糾，不斷強化法律標準執行力；監管監察部門要對活動開展不認真、自查自糾走過場的，嚴肅追責問責，下調煤礦監管監察分類等級，增加檢查頻次，列入重點監管對象，問題嚴重的要納入“黑名單”管理，實施聯合懲戒。

二要堅持嚴格規范精準執法，在打非治違上下功夫。

——在嚴格執法上，要按照國務院安委會部署要求開展好集中整治，核心是打非治違，10個方面打非治違內容要貫穿全年執法工作。國家局已派出6個督導工作組，對重點地區和企業進行為期10個月的督導檢查。各地也要對不放心的、事故多發的地區和企業開展督導檢查，派出工作組“開小灶”，切實解決突出問題。

——在規范執法上，要科學編制執法計劃，制定出臺統一規范的監管執法文書樣式。要落實行政執法公示、全過程記錄和重大執法決定法制審核“三項制度”，將執法信息逐步納入國家一體化政務服務平臺，做到行政執法職責、依據、程序、結果公開。要強化執法分析和監督考核，健全國家局每季度、省局每月、分局每周的執法分析工作機制；國家局將組織省局開展執法規范化互查互檢，對省局進行監察執法量化評價，評價結果將作為年度工作目標考核依據，省局也要對分局進行執法量化評價。

——在精準執法上，要實施分類監管監察，落實好煤礦分類監管監察工作指導意見，結合轄區實際，及時調整煤礦分類情況，增加對風險大、災害重、基礎差等煤礦的檢查頻次，做到分析研判風險“一礦一冊”，精準執法“一礦一策”。既要防止以停代改、以罰代改，又要防止一些地方以優化營商環境為名，放松安全監管。要開展靶向異地執法，我們將統籌協調，精準開展異地執法。

三要加快信息化建設，在提高遠程監管監察上下功夫。信息化工作很重要，監管監察部門“一把手”要帶頭抓、親自用，以用促建。要加快推進煤礦安全風險監測預警系統建設，年底前所有正常生產建設煤礦的安全監控系統、人員位置監測系統、工業視頻監測系統和重點省份的沖擊地壓、水害監測數據，都要接入省級監管監察部門的安全風險監測預警系統。要建設完善煤礦安全監察監管及政務管理系統，為國家一體化政務服務、“互聯網+監管”、應急管理部“兩項建設”等系統自動推送相關數據，實現監察監管數據的自動對接。要開發建設煤礦安全監察執法智能輔助系統，利用云計算等技術，對監察執法進行深度分析，通過提前預警、監測、研判，及時發現解決執法中的新情況新問題。

四要嚴格事故調查處理，在用事故教訓推動工作上下功夫。要規范事故調查處理工作，重大事故調查組組長由省級煤監局主要負責人擔任，對較大事故實行省局提級調查，做到事故原因要“真”，追究責任要“準”，整改措施要“實”。要健全完善反思機制，每起事故都要從法規標準、監管監察執法、企業管理、工作作風等方面反思和改進我們的工作。要落實事故警示、通報、督辦、約談、現場會、聯合懲戒、整改與“回頭看”七項制度，今后凡發生重大事故的，國務院安委辦將公開約談。今年國家局要組織對2019年發生的重大事故開展評估，省級煤監局也要組織對較大事故開展評估。要改革煤礦傷亡事故統計報告制度，除工亡事故外，還要上報工傷事故和典型非傷亡涉險事故。

05 FIFTH

堅持“管理、裝備、素質、系統”四并重，不斷夯實煤礦安全生產基礎

各地、各企業要固根基、揚優勢、補短板、強弱項，持續推進基礎建設。

一要推進安全生產標準化縱深發展。目前，標準化工作還存在與現場管理、風險隱患雙重預防機制相脫節等問題，下一步要在“有機融合”上見實效，要在“重心下移”上見實效，要在“提檔升級”上見實效。煤礦企業要將安全理念、風險意識植根區隊、班組，把標準化管理體系建設落實到現場、落實到崗位。國家局將從下半年開始，按照新標準對申報一級標準化煤礦進行現場考核，各省也要對申報二、三級煤礦現場考核，建立標準化等級能上能下的動態管理獎懲制度，提高標準化一、二級礦井的比例。

二要推進智能化建設全面鋪開。國家局正會同有關部門研究制定加快煤礦智能化發展的指導意見，開展煤礦智能化建設三年行動，在智能打鉆、連續化輔助運輸、智能掘進上開展科技攻關，今年還將適時召開現場推進會，推動中央企業和國有企業帶頭上、災害嚴重煤礦優先上、高危和繁重崗位盡快上。各地要結合實際制定實施方案，確定目標任務規劃，進一步爭取相關政策及資金、科技立項支持，特別是山東、河南、安徽、山西等災害重、人員多的地區，要率先建成一批100人以下無人（少人）智能化礦井。

三要推進安全技能持續提升。國家局正在聯合人社部制定進一步規范煤礦勞動用工的指導意見，希望各地、各煤礦企業積極行動，提前謀劃，做好井下勞務派遣工的清退、劃轉等準備。各省煤礦安全監管部門要細化高危行業安全技能提升行動方案，嚴把新上崗人員培訓關，實施班組長安全技能提升專項培訓，強化特種作業人員安全技能培訓考試，推進逢查必考常態化。煤礦企業要落實《煤礦整體托管安全管理辦法》，嚴禁井下違規承包等。

四要推進“一優三減”措施落地。各省要制定出臺“一優三減”實施方案。建設項目設計同時生產的工作面個數，不得超過AQ1055標準規定，否則不予審批；生產礦井要逐步實現“一井一面”“一井兩面”；達不到《煤礦井下單班作業人員限員規定》要求的煤礦，不予核增生產能力、不得通過二級及以上標準化考核。煤礦企業要減少井下現場交接班，避免平行交叉作業，實行采區和采掘工作面限員管理，升級改造人員位置監測系統，實現超員監測預警和人員精準定位。

06 SIXTH

堅持全面從嚴治黨，不斷提高監管監察能力

堅持以政治建設為統領，全面加強黨的各項建設，打造一支忠誠干凈擔當的高素質專業化監管監察隊伍。

一要落實管黨治黨政治責任。要貫徹落實《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》，制定實施方案，開展“讓黨中央放心、讓人民群眾滿意的模范機關”示范創建活動。要嚴格貫徹落實《應急管理部系統紀檢監察體制改革試點工作實施方案》及相關配套制度，高質量落實“三為主一報告”。要健全內部巡視常態化機制，繼續組織對省局黨組的政治巡視，省局也要對所屬單位開展巡察，持續抓好問題整改落實，推進管黨治黨“嚴緊硬”。

二要深化主題教育成果。要對主題教育查擺的問題，強化“一把手”責任和分管責任，對已經完成的，要持續鞏固深化，防止反彈回潮；對尚未到期的，要盯住不放，按期銷號；對需要長期堅持的，要持之以恒抓實抓好。要把“不忘初心、牢記使命”作為黨的建設的永恒課題，作為全體黨員干部的終身課題，制定貫徹落實不忘初心、牢記使命制度實施辦法，修改完善黨的建設、隊伍建設和監察執法方面的相關制度，建立健全黨組工作制度等，從總體上構建不忘初心、牢記使命的制度。

三要持續正風肅紀。要嚴格落實中央八項規定及其實施細則精神，執行黨風廉政建設“一崗雙責”要求，力戒官僚主義、形式主義，切實為基層減負。要汲取本系統紀律作風問題典型案例教訓，嚴格執行“禁酒令”，定期開展警示教育，用身邊事教育身邊人。要探索紀檢組、紀檢委員充分發揮“探頭”作用制度機制，深化運用監督執紀“四種形態”，做到早發現、早提醒、早糾正。要嚴格案件查辦，發現一起查處一起，絕不姑息遷就。

四要強化擔當作為。要堅持好干部標準，健全黨選干部、選賢任能制度，樹立標桿、鼓勵先進，形成重實干重實績的鮮明導向。要發揚斗爭精神，提高斗爭本領，培育真抓實干、動真碰硬作風，對重大隱患和問題要盯住不放、嚴厲處罰、嚴肅問責；對不擔當不作為的干部，根據具體情節該免職的免職、該調整的調整、該降職的降職。要堅持嚴管和厚愛相結合，監管監察人員也是高負荷、高壓力、高風險崗位，各方面要關心他們。國家局將積極溝通有關部門，研究設立符合職業特點的特殊崗位津貼，繼續協調駐地煤監機構“同城同待遇”問題，各省級煤監局也要積極向地方黨委政府溝通協調，爭取支持，進一步增強職業榮譽感。