中國核證自愿減排量交易法律風險概述

李琦 徐鵬

［1. 遼寧法大（沈陽）律師事務所，遼寧沈陽 110000；2. 遼寧省生態環境保護科技中心，遼寧沈陽 110161］

1 引言

2020 年12 月31 日，生態環境部印發《碳排放權交易管理辦法（試行）》（生態環境部令第19 號），并于2021 年2 月1 日正式施行。2021 年3 月30日，生態環境部發布《關于公開征求〈碳排放權交易管理暫行條例（草案修改稿）〉意見的通知》（以下簡稱《暫行條例草案》），公開就《暫行條例草案》征求意見。2021 年7 月16 日，全國碳排放權交易開市，我國將成為全球最大的碳交易市場。

2 中國核證自愿減排量的相關概念

中國核證自愿減排量（Chinese Certified Emission Reduction，CCER），是我國目前碳排放權交易的重要交易產品之一，是經國家發展和改革委員會備案并在國家注冊登記系統中登記的溫室氣體自愿減排量，單位以“噸二氧化碳當量”計算。CCER 主要來源于我國境內風電、水電、光伏、生物質發電等可再生能源發電項目以及林業碳匯、甲烷利用等項目。

CCER 交易屬于自愿交易，采取備案管理。控排企業開展自愿減排項目，采用經國家主管部門備案的方法學進行開發，經具有資質的審定機構審定，再經國家主管部門委托專家評估，最終由國家主管部門審查、備案后，成為核證自愿減排項目［1］。每年重點排放企業可以使用國家核證的自愿減排項目減排量抵消一定比例（不超過5%）的碳排放配額的清繳。與碳排放配額強制性減排措施不同，開發并管理CCER 項目屬于自愿減排。CCER 項目地域限制較小，形式較為靈活，交易價格較低，因此給碳市場參與者提供了一個新的潛在獲取收益方式。

2017 年3 月，國家發展改革委發布公告暫緩受理溫室氣體自愿減排交易備案申請，重新開放受理需等待至相關法規修訂完成后。目前，我國CCER 公示項目共有2 871 個，截至目前已備案項目共1 047個，獲得減排量備案并掛網公示的項目254 個。在碳排放配額發放政策逐漸趨緊的背景下，CCER 成為碳市場參與者競相爭取的重要資源。隨著市場存量CCER 數量逐年減少，近兩年CCER 的價格呈現上漲的趨勢。在國家加快推動應對氣候變化相關立法和全國碳市場建立的大背景下，重啟CCER 項目審批指日可待。

3 CCER 交易法律風險

3.1 交易法律依據

CCER 交易既有一般資產交易的法律共性，又具有碳資產交易的特殊性。CCER 兼具“資產”和“權利”、“公權”和“私權”多重屬性。基于此，其交易將受到《民法典》《行政處罰法》《民事訴訟法》《企業國有資產法》《證券法》《仲裁法》等一般性法規的調整。

CCER 交易直接依據的特別法法律淵源是國家發展改革委于2012 年6 月13 日印發的《溫室氣體資源減排交易管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）。《暫行辦法》屬于部門規章，包括總則、自愿減排項目管理、項目減排量管理、減排量交易、審定與核證管理、附則，共6 章31 條，為保障自愿減排交易活動有序開展，調動全社會自覺參與碳減排活動的積極性發揮了重要作用。

然而，CCER 交易是一項全新的交易模式，其涉及面廣、操作環節多、程序復雜，《暫行辦法》畢竟法律層級較低，作為暫時過渡性法律文件，其內容并不完善全面。《暫行辦法》囿于部門規章的限制，僅能設定警告、通報批評或者一定數額罰款的行政處罰，無法充分滿足行政監管需求，依然面臨上位法缺失的困境。目前《碳排放權交易管理條例》草案正在審議之中，《暫行條例草案》在經國務院立法程序審議通過后，將作為行政法規正式發布，成為我國碳市場領域統領全局的最高層級的法規。

3.2 交易合同概況

截至目前，CCER 交易均是在地方試點交易機構完成。以上海環境能源交易所為例，CCER 在該所的交易方式包括掛牌交易和協議交易2 種。由于掛牌交易屬于公開競價交易方式，涉及的法律風險與協議交易相比較小，故不展開論述。

關于協議交易，目前市場上CCER 交易常見的合同類型主要包括CCER 項目開發協議、CCER 買賣協議、CCER 項目技術咨詢服務協議、CCER 委托管理協議、CCER 置換協議、CCER 質押融資協議等，與之配套的通常還涉及保密協議、中介合作協議、出資協議等。

3.3 交易風險總結

作為碳市場的交易產品之一，CCER 交易同樣具有碳市場交易主體多元、客體特殊、利益復雜、政策法規多變等通用風險。在法律上，建議在把握碳資產共性規律的同時掌握個性特征。結合相關案例以及實際項目經驗，分別從以下4 類交易嘗試進行分析。

3.3.1 CCER 項目開發風險

3.3.1.1 項目前期評估不足，導致中途“流產”

企業在開發CCER 項目之前，需要通過專業的咨詢機構或技術人員對項目整體，尤其是針對方法學是否得當、額外性是否具備進行評估，進而判斷該項目是否可以開發成為CCER 項目。如一個燃煤鍋爐燃料（天然氣）替代項目，在10 年前可以算作自愿減排項目，但在如今政府明確要求燃料替代的背景下，則無法算作“自愿”減排量。

此外，企業還應委托咨詢機構開展盡職調查，幫助其全面了解項目各參與方的基本情況，為未來合作打好基礎。

3.3.1.2 項目融資方式選擇錯誤，開發過程中出現資金困難

由于我國統一碳市場剛剛建立，企業碳資產管理水平不高、市場流動性差的現狀尚未得到有效改變，碳市場發展所必須的財稅制度也不健全，金融機構難以準確預測碳市場規模和客戶需求，故在一定程度上制約了碳金融的發展。從已經完成減排量備案的254 個項目來看，風電項目數量最多，占總備案項目的35%，光伏發電項目占比19%，農村沼氣利用項目占比16%，水電項目占比13%。未來技術進步、產業結構、能源構成和政策等因素對基準線將產生重要影響，CCER 項目活動產生的減排量會隨著上述因素的變化而變化，從而給CCER 項目投資與減排效益帶來種種不確定性和風險。

廣義的碳金融工具主要包括交易工具、融資工具和支持工具3 類，目前我國在交易工具和支持工具2 類上尚處于空白狀態［2］。融資工具方面，自2014年起，各交易地方試點先后推出碳債權、碳基金、碳排放信托、碳質押貸款等融資產品，其中，只有較少產品獲得政府監管部門的明確支持，大部分或由地方交易機構承擔部分監管責任，或只由推出機構承擔，為后續責任的承擔埋下了隱患。

CCER 項目在選取融資方式時應全面考慮融資方式與項目本身的契合度，包括但不限于融資時間、融資金額、資金使用用途、融資成本、擔保事項、政府監管、違約責任等內容，以防止融資出現問題，影響項目開發進程。

3.3.1.3 項目收益分配不合理，無法滿足各方利益

CCER 項目通常由碳資產管理公司、業主公司、金融機構等作為共同開發主體，當然也不排除由業主公司獨立開發的項目。假設金融機構以取得固定收益為目的，那么分擔項目風險、分享項目收益的主體就是碳資產管理公司和業主公司，這也是實務中比較容易發生收益分配爭議的兩方。

在分享減排量收益模式下，碳資產管理公司會承擔CCER 項目開發的大部分甚至全部成本，并為業主公司提供咨詢服務。項目通過簽發后，碳資產管理公司可以在較長的協議期內獲得項目減排量一定比例的收益分成。由于CCER 項目開發成本與減排量收益相關，但并不完全成正比，多數業主公司在減排量收益預測方面又缺乏經驗，導致業主公司與碳資產管理公司收益的分配糾紛。

建議在項目合作協議中首先應明確約定收益模式和分配基本原則；其次充分考慮開發周期長的因素，可以在協議中設計調整機制，在發生特殊情形時可以調整，確定調整周期、方式、流程等具體事項；最后分享收益必須依法依規，不得違反法律強制性規定。

3.3.2 CCER 買賣風險

在法律關系上，CCER 買賣雙方構成由《民法典》合同編規定的普通規制的買賣合同關系，應遵守交易的基本規則。結合買賣合同的特征，總結CCER買賣風險點主要集中在標的物交付與合同違約上。

CCER 的順利交付有賴于項目的順利備案，如果賣方不能及時足額交付符合合同要求的核證自愿減排量將構成違約，此時需要買賣雙方就審批因素對交付時間的影響進行合理預判。對于CCER 長期買賣合同，買方更為關注項目的穩定性和產量的持續性，甚至將項目發起人股權變動視為對項目執行產生嚴重不利影響事件，進而向賣方主張違約責任。

考慮到每個CCER 項目的特殊性，建議買賣雙方在進行CCER 交易時，聘請專業的機構參與交易對象的選擇、談判、協議的起草和履行，全流程預防交易風險的發生。

3.3.3 CCER 質押融資風險

自上海銀行2014 年年底推出了國內首單CCER 質押貸款開始，各試點地區紛紛開始CCER質押融資的嘗試，甚至還推出了相應的業務規則。然而，根據物權法定原則，可以出質的權利應由法律、行政法規規定［3］。CCER 屬于一種財產性權利，可以被司法凍結，但在法律和行政法規缺失的現有碳交易法律框架下，金融機構在開展所謂的“碳資產質押融資”時，依然面臨CCER 質押無效的法律風險。

3.3.4 CCER 置換風險

CCER 置換一般指的是以碳排放配額與CCER進行置換，即控排企業將其用不完的碳排放配額與交易對方的CCER 進行置換，各取所需，并獲得收益。CCER 置換交易本身的法律關系并不復雜，是買賣合同關系的一種特殊形式，實踐中風險主要體現在交易主體的特殊身份上。對于央企、國企一類主體，無論碳排放配額還是CCER 都屬于國有資產范疇，應履行相應的國資審批流程。同時根據交易金額、交易類型、交易特點的不同，應選擇正確的交易方式，以防止交易無效的發生。對于上市、擬上市公司，還會涉及信息披露合規問題。

4 爭議解決方式

針對CCER 交易相關糾紛進行司法案例檢索，發現在中國裁判文書網公示的司法文書并不多，經歷再審的只有一個案例。在2020 年12 月14 日最高人民法院審判委員會第1821 次會議通過的《最高人民法院關于修改〈民事案件案由規定〉的決定》（法〔2020〕346 號）第四部分合同、準合同糾紛中，第二級案由“十、合同糾紛”項下增加“100.碳排放權交易糾紛”“101.碳匯交易糾紛”，這也表明了最高人民法院希望充分發揮審判職能作用為推進碳達峰、碳中和作出必要貢獻的決心。與訴訟審判相比，商事仲裁在CCER 交易爭議解決方面專業性、保密性、快捷性優勢更為明顯，其也將更受協議交易各方主體的青睞［4］。

5 結語

截至2020 年年末，CCER 累計成交量2.68 億t，交易減排量幾乎達到備案減排量的3 倍，優質的CCER 交易次數更加令人振奮。如今，全國碳交易市場大門已經開啟，CCER 納入全國市場交易必將列上日程。各市場主體在憧憬的同時，要充分預見并防范交易風險，在碳市場上穩步健康前進。