再生資源產業園區發展與環境管理

戰友 楊暉

（黑龍江科技大學，黑龍江哈爾濱 150000）

1 引言

實踐證明，“高耗能、低產值、高污染”式的經濟增長模式在資源匱乏、環境狀況日益嚴峻的今天已經難以為繼，以循環經濟協調經濟發展和環境保護的矛盾勢在必行。循環經濟是物質閉環流動型經濟的簡稱，是在傳統經濟“資源-產品-廢棄物”的單向模式中增加了廢棄物回流至資源，類似于污水處理生物法中的活性污泥回用原理，資源在這一過程當中得到合理和持久的利用，廢棄物的回收和利用也一定程度上緩解了環境污染問題。國家在“十四五”規劃中也提出“加快發展方式綠色轉型”的發展目標，全面推行循環經濟理念，構建多層次資源高效循環利用體系［1］，這對整個中國社會構建循環經濟發展模式至關重要。再生資源行業通過近十幾年的發展，相關法律法規與標準體系日趨完善，運營模式和管理手段出現很多有益探索，未來再生資源產業將迎來一個快速發展的時期。

2 國內再生資源產業園區發展歷程

我國的再生資源產業要追溯到20 世紀50 年代，源于計劃經濟體制下的廢舊物資回收活動。其早期發展過程曲折而緩慢，但也彌補了當時國內生產力的不足，為當時國家經濟建設作出了貢獻。直到80年代，國家實行經濟體制改革，調整再生資源產業的管理體制，允許私營個體經濟體參與經營再生資源相關的業務。自此，再生資源產業在回收環節上迎來了蓬勃發展時期，個體經濟以便捷、靈活的經營手段迅速成為回收環節的中堅力量。90 年代，受到國外可持續發展理論的影響，政府和國內學者開始重視可持續發展問題的研究。

進入21 世紀后，隨著循環經濟理論逐步推廣，政府開始加快推進再生資源產業的發展。2002 年，原國家環境保護總局、國家發展和改革委員會、國家質量監督檢驗檢疫總局、海關總署以及相關協會的負責人在浙江寧波召開了再生資源加工園區座談會，會議主要對園區的發展方向、園區管理模式等進行了探討，最終達成共識——圈區管理［2］。中國再生資源回收利用協會調研統計，從2005 年至2015 年，中央政府相關主管部門批準的已實施的再生資源產業園區198 個，各省、市、縣自行規劃建設的再生資源、循環經濟、環保產業園區至少有500 個，國內各種規模再生資源產業園區合計700 多個［3］。“十三五”規劃中提出推進“城市礦山”的利用，推進生產和生活系統循環銜接，健全再生資源回收利用網絡，加強生活垃圾分類回收與再生資源回收的銜接［4］，目的在于解決城市固體廢棄物污染問題的同時，將生活和生產中的再生資源都納入資源化利用當中，進一步完善、規范再生資源回收體系，幫助再生資源行業的企業進行轉型和發展，也提升了產業在循環經濟中的引領形象。2017 年，國務院辦公廳發布“禁洋令”，嚴格管控洋垃圾的入境行為［5］，致使廢鋼鐵、廢塑料等材料進口量都出現了“斷崖式”下跌現象，原料的減少使得一些低值生產的企業處于停產狀態，企業為了迎合政策需要，紛紛轉型高值產品的生產加工，迫使整個行業轉型升級，對改善國內環境問題起到了積極作用。2018 年，中華全國供銷合作總社出臺《關于加快推進再生資源行業轉型升級的指導意見》，明確了構建形成“村級回收+鄉鎮轉運+縣域分揀加工+再生資源基地綜合利用”路線，鞏固完善城鄉回收利用網絡，積極向農村環保領域拓展，培育壯大龍頭企業，探索創新經營服務模式等工作重點［6］。2021 年，商務部發布了《再生資源綠色分揀中心建設管理規范》修訂版［7］，修訂后的標準規范了分揀中心對于廢水、廢氣、噪聲、危險固廢和一般固廢的管理，增加了城市生活中低值廢棄物的種類和回收設計要求，量化了分揀中心的面積、分揀能力和單位產能的指標，增加了對分揀中心的質量要求、管理要求和績效指標，為后續開展分揀中心規劃設計工作提供了詳細的參考依據。

現階段我國已轉向高質量發展階段，產業園區化成為再生資源行業集約化發展的主要形態?！笆奈濉币巹潓Y源循環利用體系建設提出了總體要求，即工業園繼續推進循環利用改造，補充和完善循環體系，推進能源資源梯級利用、廢物循環利用和污染物集中處置［1］。另外，再生資源產業與實現碳達峰、碳中和的目標息息相關，是實現綠色發展的重要途徑，當下除了“兩網融合”新型回收體系建設部署和生產者責任延伸制度落實工作以外，全產業資源回收種類拓寬和產業成品提標提質也是再生資源產業的發展重點。

3 國內外再生資源產業園區的環境管理

3.1 國外再生資源產業園區的環境管理

在經濟高速發展的大環境下，產業規模不斷壯大，資源消耗和廢棄物大量增加，人類干預環境的能力越來越強，大大超過了自然資源的負荷能力和生態環境的承載力，發展與環保的矛盾問題日益顯現?；诖?，西方很多學者開始反思并尋求解決這一矛盾的發展模式，循環經濟理論就誕生于環保理念興起的時期，這一理論發展早期，無害化是對污染物的主流處理方式，直到20 世紀80 年代后期，才轉變為一種基于資源再利用的廢物處理方法。在90 年代，可持續發展成為世界各國發展戰略的趨勢，人們意識到只有將環境保護、清潔生產、綠色產品和廢物回收有機結合到一套系統中才能緩和發展與環保的對立問題。自此，對待環境管理的問題從末端考慮角度轉變到生產過程全生命周期角度，思考環境問題越來越重視綜合管理的角度。

循環經濟理論和生態學工業理論的重點應用領域是發展靜脈產業園，園區在規劃建設時，就注重生產企業在物質流、能量流和信息流方面的建設，組建產業共生關系，并且在園區建設完善的公共基礎和污染處理設施，為企業在運輸及廢水、廢棄物處理等方面提供服務，目的在于通過產業鏈耦合和污染物集中管理的方式，將園區內污染物的排放減少到最低水平。

在再生資源產業園區產業鏈規劃和基礎設施建設上，國外也有許多成功案例。Audra J 和Potts C 等通過在Choctaw 工業園內建設污水處理廠，引入輪胎再生類相關企業，構建了園區內產業生態鏈，實現園區中水循環利用和廢舊輪胎的再生利用［8］。日本北九州生態工業園聚集了許多工廠，用于回收工業廢品。通過整合核心設施，合理處理公司排放的工業廢料（主要是殘渣和汽車碎片），并在加工過程中回收熔融材料，例如將其加工為混凝土砌塊、建筑配重材料等；同時燃燒過程中釋放的熱量被用于發電，實現了廢物附加值的利用，具有一定的經濟效益，削減了園區污染物的排放量［9］。

近年來，很多國家對再生資源產業園區的環境管理重視程度日益提高，并且形成了一些富有特色的方式。美國的布朗斯維爾虛擬生態工業園區不需要與行業相關的企業在同一生態工業園區內，企業間通過信息平臺建立廢棄物質、能量、信息等聯系，突破地理位置和行政區劃的限制，形成跨區域的共生網絡，實現廢棄物的再生利用［10］。泰國某園區通過建立地理信息系統，所有商業園區與有關部門聯網，以收集來自不同污染源的基本信息和排放點，從而提高環境監測的有效性［11］。澳大利亞政府為減少行政成本，提高行政效率，將環境保護的具體實施部分，如污水處理廠運營和技術服務實行市場化運作，移交給第三方治理企業，將園區環境保護信息咨詢等政府服務職能，通過外包、委托代理等形式轉移給社會中介組織，政府只對上述項目移交、委托及實施效果進行管理和監督［12］。另外，有別于傳統的指令性和經濟刺激等管理手段，公眾參與作為近些年新發展起來的環境管理手段，在不少地區發揮著重要作用，管理主體呈現多元化發展趨勢。在西方國家，居民環保意識普遍較強，當地居民會通過選派代表的方式參與產業園區的建設和管理。

3.2 國內再生資源產業園區的環境管理

我國再生資源產業園區的環境管理，按產業園區整個生命周期角度大致可劃分為3 個階段：第一階段為園區前期階段，即園區規劃和建設時期；第二階段為園區發展階段，即園區發展運行時期；第三階段為園區退役階段，即園區永久性地閉園。

園區規劃和建設時期又可細分為提出項目建議書、進行可行性研究、編制設計任務書、編制設計文件、工程建設、竣工驗收6 個環節，各個環節包括的環境管理程序見圖1。地方城市在確定發展再生資源產業園區時會依據當地產業的基礎，確定再生資源產業園區的發展主題和方向。在提出園區建議書時期時，也會考慮園區內預設循環經濟產業鏈，如何在園區內實現物質流循環等問題。產業園區規劃環評文件是環保管理部門的主要監督手段，在園區規劃建設時期，建設方將委托有資質的實體對計劃實施可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，并提出補救措施，以防止或限制對環境的不利影響。在園區編制設計文件時，會將規劃環評中提到的對策和措施落實到其中，在項目實施過程中，還將與主項目同時建造項目的防污染設備，并接受管理部門監督。

圖1 園區規劃建設與環境管理程序

園區發展運行時期，企業申請入園時，需要提交立項批文材料、可行性研究報告、項目建議書、規劃用地文件、審批的環境影響報告書等環保材料，審核通過簽訂入園協議。項目施工和竣工驗收期間，園區管委會協調供電、供水部門為項目接電、接水，分流雨水和污水管道，并將它們連接到園區總管，監督落實項目做到“三同時”。項目投產運行期，園區管委會可以委托行業協會、清潔生產中心、工程咨詢單位等咨詢服務機構協助審核清潔生產企業，對未通過審核的企業處以罰款并責令整改。日常污染排放監督采取濃度和總量控制相結合的方式。針對工藝、生產和裝備技術落后，環境問題嚴重的企業，且整改難度大，進行停產整改仍不合格的企業協議退園，對退園后的場地組織環境影響評估，并對所產生的環境污染和治理費用進行索賠。園區發展運行與環境管理程序見圖2。園區退役階段，企業整體搬遷，相關單位會對騰出的園區土地進行檢測修復，開展土地收儲工作，并聘請專業單位對受損生態系統進行人工修復。

圖2 園區發展運行與環境管理程序

4 我國再生資源產業園區環境管理存在的問題

4.1 園區管理主體單一

不少園區的管理模式依然是園區管委會主導，而園區管委會是政府的派出機構，屬于直屬事業單位，在人員安排上，由少數公務員和多數事業編制人員組成。園區管委會負責園區規劃、審批投資項目、管理入園區項目和園區基礎設施及公共設施等工作，因其管理具有行政屬性的特點，一定程度上極大方便了園區運營者。但管理手段較為單一，缺乏市場化的管理運作機制，與開發運營去行政化和主責主業去社會化的要求不相適應［13］。此外，管理部門需要滿足管理程序的合規性，工作有一定的滯后性，問題得不到及時解決，不利于園區的持續健康發展。

4.2 入園審批不規范，人員業務能力不強

一些建設項目不履行審批手續，未批先建、后補手續的問題時有發生。園區在企業引進上急于求成，無視項目的技術含量，將一些污染嚴重、工藝技術落后的項目引進園區，只重視入園企業的經濟指標而忽略環保指標。另外，園區普遍存在環境監察機構不健全、裝備差、人員技術參差不齊的現象，對于強制要求的環保程序應做盡做，但疏于對一些日常的彈性管理工作，缺乏日常的環保宣傳，忽視園區生態文化建設工作。

4.3 “三線一單”、產業園區規劃環評、建設項目環評銜接不夠深入

全國各地的“三線一單”工作已編制完成，初步建立了“三線一單”生態環境分區管控體系，但目前“三線一單”與產業園區規劃環評、建設項目環評尚未很好銜接。一方面，現階段規劃環評與“三線一單”的具體銜接方法仍處于探索階段；另一方面，園區規劃環評是基于環境質量目標的承載力分析，確定的是園區范圍內的污染物排放總量控制上限，建設項目環評及后續排污許可分配給企業的排放量并未與產業園區規劃環評的污染物排放總量有效銜接，園區污染物排放量與環境質量之間未建立起有機聯系［14］。

4.4 產業園區環評文件質量偏低且落實不到位

產業園區的環境影響評價報告中存在質量問題，如基礎數據不真實，評價因素中缺乏相關的污染物，環境影響因素分析不完善，環境影響預測內容不完整以及環境保護論證不符合相關規定等。此外，規劃環境影響評價的審查意見也并未形成嚴格的約束文件，相關要求被“選擇性”地實施，為園區的后期環境管理工作埋下隱患。

4.5 忽視日常的環境監測

環境監測是園區開展日常工作的基礎性工作，是跟蹤環境質量變化的重要手段，為環境管理和科學治理提供很多決策參考和技術支持。園區內監測按監測目的主要分為常規監測和應急監測兩類，很多園區在日常生產中較少主動開展環境監測，缺乏這類數據便無法跟蹤各項目污染物的變化情況［15］；其次，園區在不同發展階段需要對環境監測方案進行適當調整，摒棄“一刀切”的監測方案，而且有些已制定的監測方案太籠統，實際操作性不強，無法應對各類突發情況。

5 結論與建議

再生資源產業園發展有效改善了固廢資源的環境污染問題，使得以往散點式的污染個體集群起來，共享園區內提供的環保設施，城市固廢污染狀況呈現向好改善趨勢。在政策方面，近些年國家明顯加快再生資源行業的發展步伐，如“十三五”規劃的“兩網融合”、商務部提出構建綠色分揀中心、“十四五”規劃的發展方式綠色轉型，有國家政策的支持和引導，再生資源產業的發展前景廣闊；在管理方面，盡管園區在規劃、項目入園審核方面的程序比較完善，但是工作上依然存在不少問題。針對以上分析提出以下建議：

（1）園區多主體管理模式的選擇要適合當地經濟發展水平、產業結構發展現狀、社會文化等方面。

（2）落實園區管理主體責任，實施環保損害責任追究制，常態化日常督查并定期考核，組織人員崗前培訓與定期繼續教育，同時從物質、制度、精神層面培育園區綠色環保的文化理念。

（3）規劃環評向上銜接戰略環評（“三線一單”）空間管控要求的落地，向下發揮對項目環境準入的約束和指導作用［14］，是園區管理工作的樞紐環節，產業園區應盡快研究出銜接“三線一單”與項目環境準入的具體操作細則，完善配套制度。

（4）有關環保部門應當提高環評文件抽檢的頻率，強化日常監管工作，對于出現環評文件評價事故的單位和個人給予行政處罰，記錄不良業績，限制繼續承接同類型的環評業務，倒逼評價單位和個人自覺重視環評文件質量。此外，要加強對行政區域內審核部門的指導培訓，提高審批能力和工作質量。

（5）重視日常例行監測工作，不斷完善污染監管體系，針對監測方案中不同環境狀況需要側重的監測指標、監測方式、監測點位和監測頻次制定詳實的操作細則，保證應急監測處置工作的順利開展。