我國畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染防治法律問題及完善

王銳

（湖南師范大學(xué)，湖南長沙 410081）

1 引言

畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染不僅在生態(tài)環(huán)境方面造成嚴重影響，也制約了我國畜禽養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展。2018年12 月400 個監(jiān)測縣生豬存欄信息顯示，生豬存欄和能繁母豬存欄比上月分別減少3.7%和2.3%，比上年同期分別減少4.8%和8.3%。2019 年12 月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于促進畜禽糞污還田利用加強養(yǎng)殖污染治理的指導(dǎo)意見》，鼓勵指導(dǎo)各地加快推進畜禽糞污資源化利用，暢通糞污還田渠道，加快畜禽養(yǎng)殖污染防治從重達標排放向重全量利用轉(zhuǎn)變。2020 年8 月，兩部門又印發(fā)《關(guān)于進一步明確畜禽糞污還田利用要求強化養(yǎng)殖污染監(jiān)管的通知》，進一步明確糞污還田利用適用標準，落實養(yǎng)殖場戶污染防治主體責任，強化畜禽養(yǎng)殖污染監(jiān)管，切實提高畜禽養(yǎng)殖糞污資源化利用水平。因此，解決農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染問題成為村居環(huán)境整治的重中之重。

2 我國畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染的特征

畜禽包括傳統(tǒng)的家畜和家禽，主要指經(jīng)人工馴化和養(yǎng)育能正常繁殖后代、對人類有一定經(jīng)濟價值的動物［1］。畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染，主要是指養(yǎng)殖過程中畜禽糞便、養(yǎng)殖廢水、散落的羽毛、惡臭氣體以及病死畜禽尸體等對大氣、土壤、水等環(huán)境要素造成不利影響［2］，從而破壞生態(tài)、污染環(huán)境的現(xiàn)象。

2.1 排污量大且化學(xué)污染占比重

根據(jù)《第二次全國污染源普查公報》顯示，2017年年末，全國普查對象數(shù)量358.32 萬個（不含移動源），包括畜禽規(guī)模養(yǎng)殖場37.88 萬個，涵蓋畜禽養(yǎng)殖業(yè)的區(qū)縣2 981 個。農(nóng)業(yè)源水污染物排放量：化學(xué)需氧量1 067.13 萬t，氨氮21.62 萬t，總氮141.49 萬t，總磷21.20 萬t。水污染物排放量：化學(xué)需氧量1 000.53 萬t，氨氮11.09 萬t，總氮59.63 萬t，總磷11.97 萬t。其中，畜禽規(guī)模養(yǎng)殖場水污染物排放量：化學(xué)需氧量604.83 萬t，氨氮7.50 萬t，總氮37.00萬t，總磷8.04 萬t，分別占農(nóng)業(yè)污染源排放量的56.7%，34.5%，26.6%，37.9%，分別占水污染物排放量的60.5%，67.6%，62.0%，67.2%。加之近幾年我國畜禽養(yǎng)殖場的數(shù)量和規(guī)模都呈上升趨勢，相應(yīng)的畜禽養(yǎng)殖廢棄物排放量也必然增多，且畜禽糞便包含了較多的污染物質(zhì)，如臭氣、致病菌等［3］。這是因為在畜禽養(yǎng)殖的過程中，化學(xué)肥料和各種添加劑以及消毒藥劑的使用，飼料中含有的氨和磷等元素動物只能攝取其中的5%～15%，大部分的金屬物質(zhì)仍然排放到環(huán)境中，造成污染和破壞。

2.2 污染范圍廣且集中于城鎮(zhèn)郊區(qū)和農(nóng)村地區(qū)

當前我國規(guī)模化、集約化養(yǎng)殖場約有78 萬處，大中型養(yǎng)殖場11 952 處。其中，60%的養(yǎng)殖場缺乏干濕分離的環(huán)境管理措施，80%的養(yǎng)殖場沒有污染治理設(shè)施。不僅如此，畜禽養(yǎng)殖廢棄物還對土壤、水、大氣等環(huán)境要素造成污染，傳播病源，其惡臭氣味和“臟亂差”的環(huán)境也會對周邊居民的生產(chǎn)生活造成嚴重的影響。我國工業(yè)污染、大氣污染主要發(fā)生在城市地區(qū)，畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染則多發(fā)生在鄉(xiāng)村和城郊以及城鄉(xiāng)接合部，由于城鎮(zhèn)郊區(qū)和農(nóng)村地區(qū)土地租金低，環(huán)保監(jiān)管薄弱，周邊居民少，環(huán)境承載能力大等，成為畜禽養(yǎng)殖場規(guī)劃和建設(shè)的首選之地［4］。這也是畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染成為農(nóng)村農(nóng)業(yè)污染源的主要原因之一。

2.3 污染由點向面轉(zhuǎn)變且治理難度大

近幾年規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖快速發(fā)展，同時畜禽養(yǎng)殖業(yè)經(jīng)營方式日益多樣化，如“公司+農(nóng)戶”“多層立體養(yǎng)殖”等新模式的應(yīng)用，對水、土壤和大氣等環(huán)境要素造成相當大的壓力，超出了當?shù)氐沫h(huán)境承載能力。許多地區(qū)畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染已經(jīng)從點源向面源污染轉(zhuǎn)變，并且呈現(xiàn)出繼續(xù)擴大的趨勢。畜禽養(yǎng)殖規(guī)模化直接導(dǎo)致養(yǎng)殖集約化、專業(yè)化的程度越來越高，加之對飼料投入的加大，畜禽將飼料中的大部分化學(xué)和金屬成分外排到環(huán)境，污染范圍進一步外延，并以水、土壤、大氣等環(huán)境要素為媒介，與其他畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染點結(jié)合，造成大范圍的面源污染。

3 我國畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染防治的法律問題

3.1 現(xiàn)行畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染防治法律法規(guī)有待完善3.1.1 法律適用范圍不全面

從養(yǎng)殖場（戶）數(shù)量分析，2017 年，我國5 類主要畜禽共有規(guī)模養(yǎng)殖場37.8 萬家，而非規(guī)模養(yǎng)殖戶則達到8 026 萬家，其中，生豬養(yǎng)殖戶約3 100萬家、奶牛養(yǎng)殖戶76 萬家、肉牛養(yǎng)殖戶850 萬家、肉雞養(yǎng)殖戶2 500 萬家、蛋雞養(yǎng)殖戶1500 萬家，養(yǎng)殖戶數(shù)量龐大［5］。由于國務(wù)院頒布的《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》（以下簡稱《條例》）的法律適用范圍僅針對畜禽規(guī)模養(yǎng)殖，而非規(guī)模養(yǎng)殖尚未包括在內(nèi)，致使實踐中這方面的污染治理主要依據(jù)《畜牧法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》等涉及畜禽養(yǎng)殖污染防治的法律以及地方制定的本地畜禽養(yǎng)殖和環(huán)境整治法規(guī)和規(guī)章，如《水污染防治法》第56 條、《大氣污染防治法》第75 條等。同時現(xiàn)行《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染物排放標準》適用于集約化畜禽養(yǎng)殖場和養(yǎng)殖區(qū)的污染物排放管理，對于規(guī)模以下的畜禽養(yǎng)殖業(yè)環(huán)境管理無其他適用的污染物排放管理標準。目前非規(guī)模畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染在我國已呈點多、面廣、量大的特點，法律適用范圍較窄，對畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染防治的整體效果有影響。

3.1.2 上下位法存在沖突或重復(fù)現(xiàn)象

在畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染防治方面，《條例》發(fā)揮著基礎(chǔ)性、綜合性作用，其第2 條規(guī)定，“本條例適用于畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)的養(yǎng)殖污染防治”，并未囊括畜禽養(yǎng)殖零散戶等非規(guī)模養(yǎng)殖。但浙江省政府辦公廳發(fā)布的《浙江省畜禽養(yǎng)殖污染防治辦法》（簡稱《辦法》）第2 條規(guī)定，“本辦法適用于本省行政區(qū)域內(nèi)畜禽養(yǎng)殖場（養(yǎng)殖小區(qū)）、養(yǎng)殖戶的養(yǎng)殖污染防治”，其中的養(yǎng)殖戶指的是未達到《辦法》第10 條規(guī)定的規(guī)模養(yǎng)殖認定標準，例如生豬存欄200 頭以下的養(yǎng)殖。《辦法》作為《條例》的下位法，理應(yīng)只能對《條例》的法律規(guī)范進行具體和個別的規(guī)定，而不能擴大《條例》所預(yù)設(shè)的創(chuàng)制方式和內(nèi)容要求，與其發(fā)生沖突。此外，地方立法與《條例》還存在立法重復(fù)和不夠具體化、個別化的問題。

3.2 畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染防治監(jiān)管體制有待健全

3.2.1 各部門職責交叉，影響執(zhí)法力度

現(xiàn)行法律法規(guī)尚未專門對規(guī)模以下畜禽養(yǎng)殖污染防治的監(jiān)督管理作出明確規(guī)定。根據(jù)《條例》第43條規(guī)定，“畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)的具體規(guī)模標準由省級人民政府確定，并報國務(wù)院環(huán)境保護主管部門和國務(wù)院農(nóng)牧主管部門備案。”對于畜禽規(guī)模養(yǎng)殖，《條例》第5 條規(guī)定，縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門負責畜禽養(yǎng)殖污染防治的統(tǒng)一監(jiān)督管理，農(nóng)牧主管部門、循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展綜合管理部門、其他有關(guān)部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負有協(xié)助畜禽養(yǎng)殖污染防治工作的職責。實踐中地方畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染防治由當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境部門管理，但在當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境部門介入的同時，農(nóng)業(yè)部門下屬的畜牧水產(chǎn)事務(wù)部門也參與其中，易出現(xiàn)部門之間職責交叉，影響執(zhí)法力度的現(xiàn)象。

3.2.2 尚未成立畜禽養(yǎng)殖污染防治專門機構(gòu)

現(xiàn)階段我國畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染防治由縣級以上的生態(tài)環(huán)境主管部門監(jiān)管，環(huán)境監(jiān)察大隊為主要執(zhí)法力量。而生態(tài)環(huán)境主管部門不是專門的畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染防治部門，也無畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染防治專門內(nèi)設(shè)機構(gòu)。此外，生態(tài)環(huán)境主管部門還具有生活污染、工業(yè)污染以及其他農(nóng)業(yè)污染的監(jiān)管職能，且生態(tài)環(huán)境部門當前監(jiān)管的重點在于工業(yè)污染和城鎮(zhèn)生活污染，對畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染防治工作不到位。

3.3 畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染防治公眾參與長效機制缺乏

我國現(xiàn)行畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染防治法律法規(guī)中僅規(guī)定了縣級以上生態(tài)環(huán)境主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和基層群眾自治組織等對廢棄物污染防治的監(jiān)督職責，并未對個人和社會組織等社會公眾對畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染防治進行制度設(shè)計。實踐中政府機構(gòu)可依據(jù)現(xiàn)行法對畜禽養(yǎng)殖專業(yè)戶、養(yǎng)殖大戶等規(guī)模養(yǎng)殖進行監(jiān)督，主要是其對環(huán)境的污染危害較大，是當前畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染防治的重點和難點。而對于非規(guī)模畜禽養(yǎng)殖，則監(jiān)督力度過低甚至忽視，但現(xiàn)實中非規(guī)模畜禽養(yǎng)殖的確對周邊生態(tài)環(huán)境和居民的生產(chǎn)生活造成了影響。此時公眾參與制度的缺失，就會導(dǎo)致公眾投訴途徑不清楚、投訴程序不規(guī)范、權(quán)益得不到保障等問題。

4 我國畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染防治法律的完善建議

4.1 完善現(xiàn)行畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染防治法律法規(guī)

4.1.1 適當擴大法律適用范圍

為了應(yīng)對我國非規(guī)模畜禽養(yǎng)殖廢棄物巨大排污壓力，應(yīng)適當擴大現(xiàn)行法的適用范圍。將規(guī)模以下畜禽養(yǎng)殖納入當前畜禽養(yǎng)殖法律法規(guī)中，進行更直接具體的法律規(guī)制，避免此類污染在執(zhí)法過程中遇到適用法律不明的尷尬。

4.1.2 理清上下位法關(guān)系

梅爾克-凱爾森位階理論強調(diào)上位法規(guī)范是下位法規(guī)范的效力依據(jù)，下位法規(guī)范是上位法規(guī)范的具體化和個別化［6］。畜禽養(yǎng)殖污染防治地方性法規(guī)和規(guī)章應(yīng)遵循此理論，下位法不得擴大上位法適用范圍。此外，下位法制定在依據(jù)上位法的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地實際情況，對上位法規(guī)范進行細化，不得照抄照搬，重復(fù)立法。因此，需要理清畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染防治法律法規(guī)之間的關(guān)系，避免發(fā)生上下位法出現(xiàn)相抵觸、相沖突和重復(fù)的問題。

4.2 建立健全畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染防治監(jiān)管體制

4.2.1 理清各部門之間的關(guān)系，加大執(zhí)法隊伍建設(shè)和執(zhí)法力度

為了避免因部門職責不清導(dǎo)致相互攬權(quán)和互相推諉的現(xiàn)象發(fā)生，須理清各部門之間的關(guān)系，尤其是生態(tài)環(huán)境部門與農(nóng)業(yè)部門的關(guān)系。畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染應(yīng)屬于環(huán)保部門工作范疇，其對畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染防治具有監(jiān)督和管理的職責，在排放不達標等違法情況下?lián)碛袌?zhí)法權(quán)，如限期治理、罰款。農(nóng)業(yè)部門涉及畜禽養(yǎng)殖行業(yè)，應(yīng)在廢棄物污染防治方面全力配合環(huán)保部門，具有提供必要的相關(guān)信息等義務(wù)。水利部門、國土資源部門、財政部門應(yīng)全力配合，以保障環(huán)保部門的畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染防治工作。此外，需要加大執(zhí)法部門的執(zhí)法力度，做好執(zhí)法監(jiān)督工作；另一方面要加強環(huán)境影響評價工作，畜禽養(yǎng)殖場的建設(shè)和廢棄物排放嚴格按照國家相應(yīng)標準［7］。特別以畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)生的廢棄物種類和數(shù)量，廢棄物綜合利用和無害化處理方案和措施，廢棄物的消納和處理情況以及向環(huán)境直接排放的情況為環(huán)評重點。

4.2.2 成立畜禽養(yǎng)殖污染防治專門機構(gòu)

成立專門機構(gòu)對畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染防治進行集中化、專門化、專業(yè)化管理。建立縣、鄉(xiāng)、村三方聯(lián)防聯(lián)治機制，協(xié)助畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染防治機構(gòu)的防治工作。并建立自治組織協(xié)調(diào)模式，由當?shù)卮迕裎瘑T會協(xié)調(diào)［8］，利用鄉(xiāng)間鄰里關(guān)系，用情用理用緩和的方式預(yù)防和治理畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染。必要情況下村委會可作為農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染防治主體，吸納村民、村經(jīng)濟體、企業(yè)與社會團體等治理主體參加，形成多元治理模式［9］。

4.3 完善畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染防治公眾參與長效機制

建立畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染防治公眾參與制度，形成政府主導(dǎo)，社會公眾共治模式［10］。美國充分發(fā)揮民間協(xié)會作用，全美養(yǎng)牛協(xié)會有會員4 萬余名，包括27 個育種機構(gòu)和23 萬個種牛農(nóng)場，養(yǎng)豬協(xié)會有會員8 萬余名。在幫助政府推廣環(huán)保計劃、為農(nóng)民提供信息和技術(shù)培訓(xùn)、資助相關(guān)的科研項目等方面提供幫助［11］，對美國畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染防治工作助益甚大。應(yīng)完善公眾參與目標、原則、主體、適用范圍、參與程序以及法律保障等方面的法律規(guī)定，建立公眾參與畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染防治長效機制，加大對廢棄物防治監(jiān)督力度。加強宣傳工作，提高公眾畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染防治意識、守法意識，從源頭控制畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染的產(chǎn)生。