我國流域水環(huán)境管理中職能部門協(xié)調(diào)機制研究綜述

張茜 陳慧敏 呂騰 寧錦濤

（河南天朗生態(tài)科技有限公司，河南鄭州 450002）

1 引言

我國的水環(huán)境管理涉及水利、環(huán)保、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等多個部門。多部門協(xié)同管理是將多個部門集合起來，形成合力，共同努力來實現(xiàn)水環(huán)境的管理。長久以來，人們常常僅取“九龍治水”的概念，過分強調(diào)多個部門參與導(dǎo)致的治水弊端，忽視了水安全保護的自然屬性，它是涉及經(jīng)濟社會、資源開發(fā)和環(huán)境保護等多個主體的。我國現(xiàn)有的多部門分工負(fù)責(zé)的治水體制，有歷史局限性，也有其客觀必然性［1］。即使是在大部制改革的趨勢下，職能部門之間的協(xié)調(diào)仍必不可少。

通過對我國流域水環(huán)境管理中的職能部門間的協(xié)調(diào)機制進行綜述，以期為流域水環(huán)境管理中職能部門間的協(xié)調(diào)提供方向，為流域水環(huán)境體制機制的完善提供思路。

2 我國流域管理中職能部門協(xié)調(diào)存在的問題

流域管理中職能部門存在職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)不一、部門協(xié)作機制缺失等問題［2］，導(dǎo)致部門之間扯皮現(xiàn)象時有發(fā)生，阻礙部門之間的協(xié)調(diào)。部門之間往往缺乏有效的協(xié)同機制，使得部門之間合作效率不高。

2.1 部門間職責(zé)交叉

由于我國水管理沿襲的是計劃經(jīng)濟體制下形成的管理模式，具有按產(chǎn)品門類和行業(yè)來設(shè)置管理部門的特點，存在橫向職能部門設(shè)置過多、事權(quán)劃分過細(xì)、部門職責(zé)交叉等問題［3］。職能部門職責(zé)交叉體現(xiàn)在以下兩個方面。

2.1.1 法律法規(guī)對部門職責(zé)的規(guī)定存在交叉

通過分析流域管理中的立法現(xiàn)狀發(fā)現(xiàn)，管理部門間的立法缺乏協(xié)調(diào)性，環(huán)境保護部門、水行政部門、農(nóng)業(yè)部門以及漁業(yè)部門等均制定了與水相關(guān)的法規(guī)。各部門各自為政，均傾向于從自己的利益出發(fā)，規(guī)定各自為主的監(jiān)督管理體系，且部門與部門之間缺少有效協(xié)調(diào)，導(dǎo)致立法內(nèi)容相互沖突［4］。

《水法》中規(guī)定“國務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作”，《水污染防治法》卻規(guī)定“縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門對水污染防治實施統(tǒng)一監(jiān)督管理”。水資源和水污染防治關(guān)系密切，無法完全分開，必然導(dǎo)致水利部門和環(huán)境保護部門之間的職責(zé)交叉。《水污染防治法》和《水法》對于流域水環(huán)境保護的管理規(guī)定不完全相同?！端ā分幸?guī)定，在開展流域水管理規(guī)劃工作時，水利部門需要其他部門的協(xié)同合作，但在制定“管理規(guī)劃”工作時，卻只包含流域的資源管理規(guī)劃，而未包括流域的污染管理規(guī)劃。在各個法律法規(guī)中，污染防治規(guī)劃并不完全統(tǒng)一，這樣就有可能造成防治措施在實際工作中得不到有效實施的局面。

2.1.2 實際工作中存在的職責(zé)交叉現(xiàn)象

由于法律法規(guī)對部門職責(zé)的規(guī)定不清晰，以及實際工作中各部門只關(guān)注自身的利益，導(dǎo)致實際工作中部門之間職責(zé)交叉問題嚴(yán)重。其中，學(xué)者提到較多的，也是最為典型的是環(huán)保部門與水利部門之間的職責(zé)交叉［5］。鐘玉秀和劉寶勤［6］在對流域水環(huán)境管理體制改革進行研究時指出，流域水環(huán)境管理體制存在管理有效性不足的問題，并從實際工作和法律兩個角度分析了水利和環(huán)保部門之間職能交叉、條塊分割現(xiàn)象嚴(yán)重，缺乏有效的協(xié)調(diào)機制，造成兩部門管理工作缺乏銜接等問題。

2.2 職能部門權(quán)責(zé)不一

在流域管理中，流域管理部門被分為3 類，統(tǒng)一管理部門即環(huán)境保護部門，行業(yè)分類管理部門即水利部門、農(nóng)業(yè)部門、林業(yè)部門等，綜合分類管理部門即財政部門、規(guī)劃部門等。權(quán)責(zé)不一問題通常表現(xiàn)為水環(huán)境管理各部門的核心職責(zé)和權(quán)利不一致?！端廴痉乐畏ā芬?guī)定“縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門對水污染防治實施統(tǒng)一監(jiān)督管理”，即環(huán)保部門是水環(huán)境管理的統(tǒng)一監(jiān)管部門，但是環(huán)境保護相關(guān)法律并沒有賦予環(huán)保部門此類權(quán)限，而部門法律卻賦予行業(yè)分類管理部門因地制宜進行處置的行政權(quán)力。這說明在流域水環(huán)境管理的職責(zé)分工中，真正把流域水環(huán)境相關(guān)職責(zé)視為核心職責(zé)的部門，缺乏相應(yīng)的管理權(quán)限和能力，那些擁有管理權(quán)限和能力的職能部門，卻將促進流域水環(huán)境改善的職責(zé)視為邊緣職責(zé)。

2.3 職能部門缺乏有效協(xié)調(diào)機制

我國水環(huán)境多部門管理缺乏高效統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制，致使即使職能部門間不存在職責(zé)交叉和真空地帶，水環(huán)境管理也存在現(xiàn)實困難。我國實行的是環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理與其他部門分管相結(jié)合的環(huán)境管理體制，多個部門都有行使環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的權(quán)利，但缺少關(guān)于統(tǒng)一監(jiān)督管理和分管部門之間如何相互配合制約的相關(guān)規(guī)定［7］，也沒有各分管部門之間如何協(xié)同合作的有效機制。曾維華、張慶豐和馮艷等［8］分析了我國水環(huán)境體制的癥結(jié)，提出我國水環(huán)境管理的體制問題，指出在我國水資源管理和水環(huán)境控制分屬于不同的部門管理，環(huán)保部門雖然是水環(huán)境保護與管理的負(fù)責(zé)者，但是它的權(quán)利被很多機構(gòu)分享，責(zé)權(quán)交叉多，而且由于缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)部門，造成部門各自為政的現(xiàn)象。楊玉川、羅宏和張征等［9］在研究我國流域水環(huán)境管理中存在的問題時指出我國流域管理缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制。

3 我國流域管理職能部門現(xiàn)有協(xié)調(diào)機制研究

流域環(huán)境管理向來是一個難題，尤其是針對流域水環(huán)境管理中各職能部門的問題，無論是學(xué)界還是政界一般的對策都是合作與協(xié)調(diào)治理。體制層面的探索體現(xiàn)為“大部制”和“河長制”，機制層面的探索體現(xiàn)為建立統(tǒng)一管理機構(gòu)和構(gòu)建協(xié)同機制。

3.1 體制層面流域管理職能部門協(xié)調(diào)探索

3.1.1 大部制

大部制發(fā)源于西方國家［10］，成為當(dāng)今市場經(jīng)濟發(fā)達(dá)的國家普遍采用的政府組織模式［11］。黨的十七大報告首次提出探索實行大部門體制之后，我國關(guān)于大部門體制的理論和實踐探索逐步推進。國內(nèi)學(xué)者對大部制的含義理解不同，普遍的分析視角有兩個：一是從職能整合的角度，將大部門看做是把職能相同、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項相對集中，由一個部門統(tǒng)一進行管理［12］，被認(rèn)為是解決職能交叉、政出多門的手段。二是從職權(quán)分解的角度，將大部制解讀為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的分離與相互協(xié)調(diào)的運行機制的建立［13］。大部制在環(huán)境管理中的探索可分為環(huán)保大部制和流域大部制。

3.1.1.1 環(huán)保大部制

大部門體制應(yīng)用于生態(tài)環(huán)境管理中，稱為環(huán)保大部制。一些學(xué)者認(rèn)為，在針對環(huán)境管理職責(zé)交叉、部門之間溝通協(xié)調(diào)難等體制問題進行的創(chuàng)新與探索中，很多表現(xiàn)為大部門體制的探索［14］。國內(nèi)針對大部制探索的文獻很多，但對大部制在環(huán)境管理中的應(yīng)用進行探索的文獻卻寥寥無幾。對環(huán)境管理大部門體制的研究和創(chuàng)新多從職權(quán)分解的角度出發(fā)，認(rèn)為大部制改革的實質(zhì)是對決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的合理劃分。李金龍和胡均民借鑒西方國家環(huán)境管理大部制改革的相關(guān)經(jīng)驗，指出生態(tài)環(huán)境大部制的改革，其核心在于行政部門內(nèi)部實現(xiàn)環(huán)境權(quán)利的整合與重組，對環(huán)境行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)進行再造［15］。譚波通過觀察西方國家環(huán)保機構(gòu)設(shè)置，認(rèn)為目前我國環(huán)保大部制改革的方向是決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力機構(gòu)和運行機制，并提出了環(huán)保大部制縱深進行的法治策略［16］。

我國對環(huán)境管理大部門體制的實踐探索十分有限，2008 年在國家環(huán)?？偩值幕A(chǔ)上組建了國家環(huán)保部，這是我國環(huán)境大部門體制改革的初步探索，在提升環(huán)境保護部門法律地位的同時，進一步明確其權(quán)利和責(zé)任［17］。由于大部制實踐探索不夠深入，部門職能交叉現(xiàn)象的存在影響環(huán)境管理的提升［18］。針對這一問題，有專家提出在條件成熟時可以組建一個包含資源保護、生態(tài)保護和污染防治的大環(huán)境管理部門。在這種情況下，流域水環(huán)境管理中職能部門間存在的問題也可以得到解決。然而，當(dāng)前情況下，我國由環(huán)境行政管理機關(guān)來統(tǒng)一自然資源管理職能和環(huán)境管理職能還不現(xiàn)實，而統(tǒng)一管理與部門管理結(jié)合的模式更加適合，應(yīng)逐漸推進資源和環(huán)境的統(tǒng)一管理。但流域水環(huán)境的治理和改善需求已十分緊迫，因而，不少學(xué)者從流域角度探索大部制的構(gòu)建。

3.1.1.2 流域大部制

對流域管理大部制改革的探索集中于流域管理機構(gòu)的設(shè)立。韓晶建議我國的流域管理可以采取大部制，通過建立“統(tǒng)一管理，垂直領(lǐng)導(dǎo)”的管理體制來實現(xiàn)流域綜合治理。具體做法是設(shè)立國家流域管理委員會全面負(fù)責(zé)各級流域的協(xié)調(diào)和管理工作。在委員會之下按照流域等級分別設(shè)立一級流域管理總局、二級流域管理總局和三級流域管理總局，分別負(fù)責(zé)等級內(nèi)流域之間的協(xié)調(diào)管理，一級和二級流域管理局下分別設(shè)立相應(yīng)的流域管理局，三級流域則在分布較為集中的地方設(shè)置流域管理局及相應(yīng)的分局［19］。薛剛凌、鄧勇認(rèn)為遼寧省遼河保護區(qū)管理局的成立與運行，邁出了我國流域管理大部制改革的堅實一步，遼寧省遼河保護區(qū)管理局統(tǒng)一行使分散在水利、環(huán)保、林業(yè)等部門的有關(guān)管理職責(zé)，從根本上改變了“多龍治水”的格局，但仍存在與相關(guān)職能部門關(guān)系未完全理順等問題，并對此提出四大完善方案［20］。

3.1.2 河長制

“河長制”緣起于跨部門協(xié)同問題，其來自地方政府的制度創(chuàng)新，因其簡單易行，很快在全國形成擴散效應(yīng)。盡管“河長制”一出現(xiàn)就在學(xué)術(shù)界引發(fā)了爭議，但關(guān)于它的學(xué)術(shù)研究卻相對較少。相關(guān)研究指出，“河長制”的本質(zhì)是水環(huán)境責(zé)任承包制，是建立在“環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制”“一票否決制”等制度基礎(chǔ)上的一種制度的創(chuàng)新，是地方政府對環(huán)境負(fù)責(zé)這一制度的有效落實，使“生態(tài)環(huán)境”不僅僅是部門職責(zé)，而且是地方黨政負(fù)責(zé)人的案頭工作。其優(yōu)點是職責(zé)歸屬明確、權(quán)責(zé)清晰，從制度上解決了激勵的問題，最大程度整合了各級黨委政府的執(zhí)行力［21］。因而，“河長制”解決了水環(huán)境管理中職能部門之間的困境，取得了較好的治理效果。

然而，由于存在制度缺陷，“河長制”并未得到學(xué)界的一致認(rèn)同。王燦發(fā)指出“河長制”的推行不是依賴于法律規(guī)定，更多的依賴于地方的黨政領(lǐng)導(dǎo)是否給予足夠的重視［22］。王書明和蔡萌萌指出“河長制”存在無法根除委托-代理問題，容易出現(xiàn)利益合謀、缺乏透明的監(jiān)督機制、忽視社會力量以及行政問責(zé)很難落實等制度缺陷［23］。任敏［24］認(rèn)為，“河長制”仍然是權(quán)威依托下的縱向協(xié)作，必須要考慮在信息時代的影響下，“河長制”可能面臨“組織邏輯困境”“責(zé)任困境”等挑戰(zhàn)。

雖然實踐證明“河長制”在當(dāng)前環(huán)境下可以有效解決水環(huán)境管理職能部門協(xié)同問題，但由于其制度形態(tài)的不完善［25］以及制度缺陷，還需要不斷完善。

3.2 機制層面流域管理職能部門協(xié)調(diào)探索

3.2.1 建立統(tǒng)一管理機構(gòu)

一些學(xué)者指出解決“多龍治水”的關(guān)鍵在于構(gòu)建流域?qū)用娴慕y(tǒng)一管理機構(gòu)，形成地區(qū)間的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制以及流域規(guī)劃與地區(qū)規(guī)劃的協(xié)調(diào)關(guān)系［26］。馮彥和楊志峰［27］建議在國家級、流域級上建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理機構(gòu)，國家級可以利用國家計劃發(fā)展委員會來協(xié)調(diào)水資源開發(fā)規(guī)劃與區(qū)域環(huán)境保護規(guī)劃各目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，將部門間的工作交叉避免于工作規(guī)劃的開始階段，或者成立由各相關(guān)部委負(fù)責(zé)人組成的水事務(wù)協(xié)調(diào)委員會來協(xié)調(diào)各相關(guān)部門在水環(huán)境管理中的沖突問題；在流域級可以采取由水利部門和環(huán)保部門共同成立流域水資源保護局。鐘玉秀和劉寶勤［6］建議成立由國家發(fā)改委牽頭的，跨行政區(qū)域、跨部門的高層次協(xié)調(diào)機構(gòu)，即流域管理委員會，水利部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)境保護部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、流域內(nèi)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府及其水利、建設(shè)、環(huán)保、農(nóng)業(yè)行政主管部門、水利部流域管理機構(gòu)、環(huán)境保護部稽查中心以及流域內(nèi)用水戶代表、專家共同參與。

3.2.2 構(gòu)建協(xié)同機制

眾多研究致力于通過構(gòu)建部門間的合作或協(xié)同機制來解決職能部門間存在的協(xié)調(diào)問題。協(xié)同機制可分為結(jié)構(gòu)性協(xié)同機制和程序性協(xié)同機制兩種形式。其中大多建議側(cè)重于通過界定部門職責(zé)、重塑部門結(jié)構(gòu)建立部門間的結(jié)構(gòu)性協(xié)調(diào)機制，對程序性機制的研究較少。趙艷［28］指出通過明確部門職能界限、統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)測體系建立太湖流域部門合作機制。張穎建議應(yīng)科學(xué)合理界定有關(guān)職能部門的具體職責(zé)權(quán)限，同時重塑職能部門本身的組織結(jié)構(gòu)以及職能部門間的組織結(jié)構(gòu)，使部門職責(zé)權(quán)限和組織結(jié)構(gòu)相適應(yīng)。王資峰同樣提出要界定部門職責(zé)、重塑組織結(jié)構(gòu)的建議，但同時指出要改進協(xié)調(diào)機制，以目標(biāo)導(dǎo)向為基本原則，在改進現(xiàn)有的科層協(xié)調(diào)機制的基礎(chǔ)上建立制度協(xié)調(diào)機制。朱德米［29］以太湖流域為例，從政策制定、執(zhí)行和監(jiān)督3 個層次分析了跨部門合作機制的現(xiàn)狀，提出深化合作的政策建議。多數(shù)研究成果關(guān)注部門設(shè)置、部門職責(zé)分工和協(xié)同的結(jié)構(gòu)性安排，而忽視了程序性協(xié)同機制研究，原因可能是程序性機制尚未形成合理的分析框架。正如徐艷晴和周志忍［30］所建議的，程序性機制可以賦予結(jié)構(gòu)性機制以活力，是跨部門協(xié)同中最顯眼的部分，“重結(jié)構(gòu)性機制，輕程序性機制”的問題應(yīng)得到糾正。

4 結(jié)論與建議

4.1 結(jié)論

（1）我國流域環(huán)境管理中存在部門職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)不一、缺乏協(xié)調(diào)機制等問題，影響流域水環(huán)境質(zhì)量的改善。

（2）我國學(xué)者對流域水環(huán)境管理職能部門職能交叉問題的對策建議主要有建立統(tǒng)一管理機構(gòu)、構(gòu)建協(xié)同機制、“河長制”和“大部制”?！昂娱L制”可以短期內(nèi)取得良好的治理效果，但是存在制度缺陷；“大部制”是解決管理部門職能交叉的趨勢，值得深入研究；建立統(tǒng)一管理機構(gòu)類似于流域大部制，但不如流域大部制系統(tǒng)。

4.2 建議

（1）通過完善流域管理法律法規(guī)，為涉水職能部門的職責(zé)界定提供科學(xué)權(quán)威的依據(jù)，以便涉水職能部門各歸其位，真正實現(xiàn)環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管與其他涉水部門協(xié)同配合的管理效果。

（2）建議近期通過科學(xué)合理界定有關(guān)職能部門的具體職責(zé)權(quán)限，同時重塑職能部門本身的組織結(jié)構(gòu)以及職能部門間的組織結(jié)構(gòu)來構(gòu)建部門協(xié)作的結(jié)構(gòu)性機制，然后以共同目標(biāo)為導(dǎo)向，構(gòu)建與之搭配的程序性機制；遠(yuǎn)期構(gòu)建決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的流域大部制。