生態環境保護督察的變化與展望

林秋欽(環境應急與信息中心，福建 莆田 351100)

0 引言

2015年，國家提出“要把環境問題突出、重大環境事件頻發、環境保護責任落實不力的地方作為先期督察對象[1-2]。”特別強調要把大氣、水、土壤污染防治和推進生態文明建設作為重中之重，督察國家決策部署的貫徹落實情況，以及解決突出環境問題、落實環境保護主體責任的情況，推動領導干部守法守紀、守規盡責，促進自然資源資產節約集約利用和生態環境安全，形成一種由政府主導、部門協同配合、社會參與監督的環保新格局。2015年12月，國家開始在河北省開展督察試點，至2017年底完成了全國31個省(區、市)第一輪督察，實現全覆蓋。2018年5月和10月，分成兩批對20個省(區)開展“回頭看”，通過調閱資料、下沉督察，重點查處表面整改、假裝整改、敷衍整改等問題，目前已全面完成反饋，第一批約談2 819人，問責4 305人；第二批約談1 153人，問責1 122人，有力地推動解決了一批“老、大、難”的突出生態環境問題，使得生態文明建設有了階段性進展和成效。2019年7月，第二輪生態環境保護督察7月全面啟動，負責對6個省市和2家央企開展督察進駐工作。

1 生態環境保護督察的變化

1.1 督察內容名稱的變化

相較于第一輪督察，第二輪督察把落實新的發展理念、推動高質量發展作為督查內容，聚焦于污染防治攻堅戰，也聚焦于“山水林田湖草”生命共同體，進一步豐富了督察的內涵，以大環保的視野推動督察工作向縱深發展；第二輪督察的名稱亦由原來的“環保督察”變更為“生態環境保護督察”。

1.2 督察著力主體的變化

我國環境保護督察大致經歷了督企為主(2014年之前)、督政督企并舉(2014—2015年)、黨委和政府同責(2015年至今)等三個階段[3]，第二輪的督察更是明確把國務院有關部門和央企作為督察對象，既完善了系統內部的行政監督體系，又拓展了環境問責的主體對象，“一竿子插到底”的動員壓力極大壓縮基層環境治理的自主空間[4]，提升了督察的實質性“殺傷力”，讓環保督察既治標也治本。

1.3 督察依據效力的變化

2015年8月印發的《環境保護督察方案(試行)》是原先開展環保督察工作的直接依據，主要是以工作方案的形式表現，在政策法規體系屬于效力等級低的“規范性文件”，盡管對體系內部具有實際約束力，但缺少一些工作的細化規定和法治基礎，不利于環保制度的持續性、穩定性；2019年6月，在第二輪生態環保督察即將啟動之前印發實施新的生態環境保護督察工作規定，首次以法規的形式確立了督察基本制度的框架、程序規范、權限責任等，具有里程碑的歷史性意義，為依法推動生態環保督察向縱深發展發揮重要作用。

1.4 督察方式管理的變化

隨著生態環保督察的持續擴展，督察方式也隨之調整，包括對外強化前期宣傳事中事后強化典型案例發布、督察內容信息公開，還不斷創新方式方法，采用遙感衛星、無人機、天眼監控等新技術新設備提高督察效能；大數據分析管理也“大展拳腳”，不再僅限于紙版檔案的的傳統管理模式，比如福建省近年來通過率先建成省級生態環境大數據云平臺讓“橫向到邊、縱向到底”的生態環境數據跑起來、用起來[5]，依托生態云平臺，把環保督察反饋問題和交辦信訪件全要素上傳平臺，實時更新整改巡察情況和相關佐證材料，做到件件可視化，實現上下互通、精準調度、智慧監管。

1.5 督察側重點的變化

第一輪環保督察側重于發現環境問題反饋問題，對于環境行政執法的關注更多是限于合法性的層面上；第二輪生態環境保護督察則是在發現環境問題反饋問題的基礎上，深挖問題的根源，找到問題的核心，注重強調各部門的銜接協同，推動地方治理能力的建設，對于環境行政執法的關注除了合法性，也特別關注“不合理行政”，如“選擇性執法施罰”等地方政府或相關部門對行政裁量權使用不當的問題。

2 環保督察的初心和使命

不論是第二輪還是第一輪，環保督察的初心和使命就是緊盯生態文明思想的貫徹落實，把生態環境違法違規問題、違規決策和監管不力問題、不作為、慢作為、亂作為和濫作為問題查實查透查準查深，解決“劣幣驅逐良幣”的問題和人民群眾身邊的突出生態環境問題，改善我們賴以生存的生態環境質量，有效提升地方落實新發展理念的自覺性，倒逼綠色產業加快發展，促進產業結構調整和產業布局優化，實現經濟效益、社會效益和環境效益多贏局面，推動高質量發展。

3 結語

生態環境保護督察是近年來我國為扭轉生態環境持續惡化、實現可持續高質量發展的一項重要政策措施，是具有中國特色的制度創新。但總體來看，當前我國生態環境保護仍滯后于經濟社會發展，一方面各地區經濟社會發展水平不一，自然資源的稟賦也千姿百態，區域布局引發的結構性環境問題和環境風險分異，另一方面新老環境問題復雜交錯，各領域要素參差不齊也影響著治理的程度，雖然能夠有效遏制過去長期存在的生態環境問題，但離完全消除還有一大段距離。生態環保督察工作依然任重而道遠：

一是增加靈活性。多到現場看，多見具體事，多聽群眾說，在大框架下因地制宜探索差異化、個性化的生態環保督察模式，對不同區域、不同層級行政單元采取有針對性的督察方法[6]。

二是推動上聯下通。注重基層生態環保督察體系的建設，設立專門獨立的基層環保督察機構，完善人員配置，形成自上而下一條工作鏈一個合力閉環，做到督察準備、督察進駐、督察報告、督察反饋、移交移送、整改落實和立卷歸檔等環節上下有效銜接和管理，提高督察的效率和質量。

三是健全機制。建立激勵機制和容錯糾錯機制，秉持容糾并舉、盡職免責的原則[7]，樹立重實干重實績的導向，擺正重留痕輕實績的傾向，切實為基層減負，進一步激發干部崇尚實干、攻堅克難的責任擔當。

四是強化公眾監督。最大限度地如實公開督察相關信息，鞏固設立信訪信箱、信訪熱線等傳統信訪“陣地”，利用新媒體技術和互聯網信息化手段，創新建設更加便捷、高效的網絡舉報平臺，暢通公眾監督渠道，為公眾監督創造良好條件，同時為提供問題線索的信訪者嚴格保密，對干擾妨礙群眾監督、打擊報復監督者的，依紀依法嚴肅處理，保護人民群眾監督的積極性，真正做到取信于民，為督察的深入開展奠定重要基礎。