市域治理現代化的探索與完善

■毛豪乾

（新疆生產建設兵團第八師石河子市黨委政法委，新疆 石河子 832000）

2021年3月13日《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出要“不斷提升城市治理科學化精細化智能化水平，推進市域社會治理現代化”[1]。市域治理現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成，對全面推進中國特色社會主義事業建設，實現“兩個一百年”奮斗目標的歷史進程具有重要作用。然而，當前市域治理現代化作出哪些探索？取得哪些成效？存在哪些不足？今后如何改進和完善，以進一步加快推進市域治理現代化，這些問題都值得深入探討和研究。

一、市域治理現代化的重要意義

市域是指城市行政管轄的全部地域，這里的“市”包括按行政級別劃分的副省級城市、地級市和縣級市。而市域治理是指以地級市的行政區域為范圍，依靠黨委政府、社會組織、企事業單位及個人等主體，按照一定秩序和規范參與社會活動、進行社會建設、完善體制機制并對轄區內的居民、事務、組織等進行管理和服務的過程或總和[2]，它在國家治理體系中扮演承上啟下的樞紐角色，包括市域治理目標、機制、工作布局、治理方式現代化等。新時代背景下，推進市域治理現代化是黨中央作出的重大戰略部署，具有重要的現實意義。

（一）有利于解決經濟社會發展過程存在的問題

改革開放40多年來，我國經濟社會取得快速發展，經濟實力、科技實力、國防實力以及綜合國力均得到顯著提升，全面建成小康社會勝利在望，為推進市域治理現代化奠定基礎。與此同時，我國社會治理領域也面臨風險與挑戰。例如，社會結構發生變化，不安定因素依然存在，社會的老齡化程度不斷加深。隨著改革進入深水區，社會的利益格局出現調整，利益失衡與利益固化的藩籬逐漸被打破，利益的相對均衡逐步成為常態[3]。而這個過程必然會觸及部分既得利益者，進而可能導致社會矛盾凸顯，需要解決的問題也變得更多。而在民生領域，人們對生活質量和整個社會的公平正義提出更高要求，人們的法治觀念和維權意識也在增強。隨著大數據和“互聯網+”時代的到來，在一定程度上改變了人們的工作、生活與學習方式。計算機、智能手機、微信、微博的普及，人們獲取信息的渠道和方式越來越多，所獲取的信息量也無比豐富，如何加強輿論引導是不可忽視的一項工作。總之，這些問題的存在，都對市域治理提出新要求。在這樣的背景下推動市域治理現代化，不僅是時代的呼喚和要求，而且有利于解決經濟社會發展過程存在的問題。

（二）有利于增強人民群眾的獲得感、幸福感和安全感

市域治理與人們日常生活質量息息相關。帶領人民群眾創造幸福美好生活，增強人民群眾獲得感、幸福感和安全感，這是中國共產黨矢志不渝的奮斗目標。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的中共中央緊緊抓住人民群眾最直接、最關心、最現實的利益問題，對如何進一步保障和改善民生、加強和創新社會治理提出一系列新舉措和新要求，也為推動市域治理現代化提供了根本遵循。然而，當前我國市域治理在取得明顯成效的同時，在農業轉移人口市民化、社會信用體系建設、解決特殊群體困難等方面依然存在短板，需要有針對性地采取措施加以解決。市域治理現代化以增強人民群眾獲得感、幸福感和安全感為目標，在制定各項措施時始終堅持以人民為中心，從解決群眾最迫切、最需要、最期盼的問題入手，從群眾最迫切希望解決的問題抓起，注重創新工作機制、優化工作布局，突出抓好市域社會治理領域的民生工程[4]，進而更好滿足人民對美好生活的向往與追求，不斷增進人民群眾的福祉、增強人民群眾的幸福指數。

（三）有利于實現國家治理體系和治理能力現代化

實踐證明，創新社會治理的難點在基層，推進社會治理的關鍵在市域。當前，隨著道路、網絡等設施的不斷完善與發展，人流、物流、信息流等加速流動，基層社會面臨的矛盾與風險也在增多。在市域治理層面，隨著城鎮化進程加快，城市人口的數量在不斷增加，城市的負荷率也越來越大，與之相伴的是在城市人口管理、城市基礎設施建設、突發事件應對和處理、網絡等虛擬空間管理等領域面臨的問題也進一步增多。面對這些難題，如何創新市域治理體制和機制，整合社會的各類資源，提出系統的處理對策，這是當前整個社會所面臨的重大課題。市域治理現代化正是在這樣的背景下應運而生，從治理環節來看，市域治理在國家治理體系中發揮承上啟下的樞紐作用，既要貫徹好國家治理的大政方針與各項制度安排，又要立足于本地區的實際情況做好周密安排[5]。從治理能力來看，市域治理具有整合社會資源、解決社會矛盾的能力，通過創新思維、整合資源、完整體制機制，能將矛盾與風險化解在基層，有利于促進社會穩定，推動國家治理體系不斷完善。總而言之，從這個角度來看，市域治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的關鍵環節，也為實現國家治理體系和治理能力現代化奠定基礎。

二、市域治理現代化的探索

S市總面積450平方千米，2020年底常住人口280萬，其中有65%的人口居住在城區。為優化社會治理體系、防范潛在風險、提升社會治理能力，該市在推進市域治理現代化進程中，主要采取以下措施。

（一）創新市域治理體制機制，增強統籌謀劃能力

S市在市域治理中注重加強政治引領，發揮黨建的引領作用，增強統籌謀劃能力，探索“基層黨建+市域治理現代化”新模式，讓基層黨建更好發揮政治引領和服務功能。例如，加強頂層設計、完善制度設計，建立市域治理領導機制、分工協作機制、信息報送機制、宣傳推廣機制、教育培訓機制、獎懲激勵機制和監督評價機制，促進黨組織與社團組織、基層自治組織等其他市域社會治理主體實現良性互動。發揮基層社區黨群活動服務中心的作用，加強規劃和引導，將其打造為群眾性自治組織、社會力量及廣大群眾參與市域治理的集散中心，使其成為基層社會治理的主陣地。同時加強對社會組織引導，并建立引導機制、獎勵機制、監督評價機制等[6]，以激發它們的活力，拓展社會治理廣度與深度。

S市繼續推動市域范圍內基本公共服務便捷化，深入推進“放管服”改革。推進戶籍制度改革，保證非戶籍人口按規定落戶。對暫時不能落戶的群眾執行居住證制度，讓他們安心安業，享受市域范圍的基本公共服務。并立足市域治理需要，借鑒其他地方的成功經驗，建立市、縣（區）、鎮（街道）三級的平安建設工作協調機制，成立工作領導小組，在政法委設立辦公地點，下設綜合督導、社會治理、維護穩定、公共服務等工作小組。構建統一的信息收集、交流、共享、處置、督辦平臺，打破信息壁壘、推動信息共享，以更好地對潛在的風險進行預研和預判，提前采取防控措施。同時，各工作小組要建立工作聯動、風險聯動處置機制[7]，形成合力，最大限度發揮綜合協調治理優勢。

S市建立并落實糾紛排查調處機制，對征地拆遷、房地產開發、企業轉制領域的遺留問題進行排查，對因非法融資、傳銷、網絡電信詐騙等涉眾型案件而利益受損的群眾進行摸排，堅持鎮（街道）每周、縣（區）每半個月、市每個月開展一次全面摸排，對市域范圍內的風險有比較詳細的了解，制定市域內不穩定性因素的清單制度，進行風險評估，提前采取防控措施。推行多元化矛盾糾紛解決機制，建立健全人民調解、行業調解、司法調解、和解、仲裁等機制。發揮互聯網的作用，推行在線仲裁、在線調解等制度，讓群眾足不出戶就解決矛盾、化解糾紛。發揮綜治中心、矛盾調解中心、信訪接待室等的作用，加強相應的專業人才隊伍建設，完善心理疏導機制，對容易出現極端行為的個人開展心理輔導，防范因心態失衡、生活失意而可能出現的風險。發揮基層群眾的作用，加強志愿者隊伍建設，建立并落實獎勵激勵機制，激發廣大群眾參與市域社會治理的積極性，實現群防群控，不斷提高市域社會治理工作效率。

（二）推進市域治理法治體系建設，提高依法善治能力

S市應用法治思維、法治方式協同社會關系、調處社會矛盾、維護群眾利益。建立健全市域法律法規，發揮法律制度的引領和推動作用，保障重大改革于法有據。推進司法體制改革，落實司法責任制，建立在線糾紛多元化解平臺和一體化辦案系統。利用互聯網、電視、報紙等多種媒體，加強法治理念宣傳，使其深入人心，將其作為辦事原則。政府部門工作人員要加強法治理念和法律法規的學習，嚴格依法辦事，不得依個人喜好、經驗、人情等辦事。加強各行業的整治，破除潛規則，樹立嚴格的規章制度，充分發揮法治在規范行業行為、引導良好社會風尚中的作用[8]。在市域治理中，要將嚴格依法辦事作為一項原則，將其延伸至基層社會治理領域，并及時查找漏洞、補足短板，有針對性地提出改進建議。

此外還需不斷完善公共法律服務體系，加強市域法律文化建設，建設法治宣傳教育基地，開展普法教育，普及憲法，弘揚憲法精神，推動憲法實施。并在人員隊伍建設、資金支持等方面加大投入，不斷擴大法律援助隊伍數量。加強對法律援助隊伍培訓，增強專業化水平，擴大法律援助幫扶面，更好滿足廣大群眾需求。

（三）完善基層社會治理體系，提升共建共治能力

S市創新基層社會治理體系，優化群眾參與機制，整合社會各方資源，打造人人參與的社會治理體系，提升共建共治能力。例如，重視社會組織建設，使其更好發揮在暢通民意、化解矛盾、上傳下達等方面的橋梁和紐帶作用。當地基層政府加強規范和引導，適當給予政策支持，調動公眾參與社會組織的積極性，鼓勵成立公益慈善類社會組織、行業協會、商會等。社會組織也重視專業人才隊伍建設，建立并完善日常工作運行程序、管理、考核評價等規章制度，推動各項工作制度化與規范化，使其在社會治理中更好發揮作用。

市域治理還注重發揮德治引領價值，利用社會組織章程、社區居民公約、村規民約等，發揮德治潤物細無聲的作用。注重報道先進事跡，弘揚中華傳統優秀文化，宣傳社會公德、職業道德、家庭美德等，引導廣大市民明辨是非。開展家風家訓宣傳，組織文明家庭評選，采用群眾喜聞樂見方式宣傳身邊好人好事、道德模范，讓德治更好發揮感化和引導作用。

（四）推動市域治理的信息化與智能化，加強數字治理能力

S市在市域治理中順應時代要求，推動社會治理智能化、數字化和信息化，加強數字治理能力建設，將大數據、人工智能、區塊鏈等與市域治理深度融合，構建智慧社區、智慧村，打造便捷高效的智能化治理新模式，確保管理便捷、服務精細。實施視頻監控增點擴面和視頻資源整合聯網工程，以主要路口為節點，實施網格化視頻監控全覆蓋，并推動網格化管理平臺互通共享，為市域管理決策提供支持。同時在智能化信息平臺支持下，加強社情、輿情研判，提升風險防控能力，妥善化解社會矛盾，推動市域治理決策智能化。

大力推行“互聯網+政務服務”，完善并細化基層群眾辦事指南和辦事流程。發揮大數據和互聯網的作用，搭建更多的智能化和便捷化的公共服務平臺，讓廣大群眾節省辦事時間、提高辦事效率。推進互聯網法院、智慧法院、智慧檢務、智慧司法、智慧安防小區建設，推廣一體化辦案系統應用，加強在線矛盾糾紛多元化解決平臺建設，開通并應用政務APP、社區服務平臺、社區微信公眾號，及時匯總群眾訴求，然后有針對性地改進公共服務，更好滿足群眾需求，不斷提升市域治理水平。

三、市域治理現代化的不足

S市在推進市域治理現代化的進程中，通過采取上述措施，取得初步成效。例如，充分發揮黨建引領市域治理的政治優勢，逐步形成高效的市域治理結構，提高依法善治能力、共建共治能力和數字治理能力。但由于目前市域治理尚處在初步探索階段，可借鑒的成功經驗不多，當前市域治理現代化依然存在不足。

（一）如何構建高效聯動的組織體系

市域治理是一項長期而又艱巨的任務，為更好應對存在的不足，推動市域治理現代化，必須加強政治引領，創新市域治理的體制機制，探索切實可行的市域社會治理道路，化解風險、解決問題，推動市域治理現代化。市域治理現代化離不開體制機制創新，目前相關工作正在推進。然而，由于市域治理現代化尚處于探索階段，相應的體制機制有待繼續完善和創新，目前高效的聯動機制、順暢的指揮協調機制尚未建立起來，影響各部門工作合力的形成，在一定程度上制約市域治理現代化水平提升。

（二）如何進一步提升法治保障水平

市域治理現代化進程中要善于運用法治思維，推進市域治理法治體系建設，將法治納入市域社會治理體系，提高依法善治能力，引導廣大群眾遵紀守法，不斷優化法治環境，同時還要健全公共法律服務體系，以推動各項工作有序進行。目前S市的法治保障水平得到不斷提升，但如何進一步加強對執法人員的監督，確保他們嚴格和公正執法，并注重執法人員管理培訓，打造高素質的執法隊伍，這些都值得改進。

（三）如何開展市域治理標準體系建設

市域治理是多元主體共同參與的過程，主要包括黨委、政府、社會、公眾等。要通過法律、法規、政策、標準等來激發社會活力、化解社會矛盾，實現社會公平正義。目前市域治理存在的不足，與缺乏市域治理標準、標準不科學、標準體系建設滯后相關。因此，如何有效開展市域治理標準體系建設是今后需要努力的方向。

（四）如何進一步推進市域治理智能化建設

目前在基層社會治理中，雖然注重計算機等現代科學技術應用，但各部門之間的信息溝通存在不暢，影響工作效率提升。為此，今后有必要立足于當地實際需要，加強技術標準建設，創新制度規則，構建高效的交流溝通平臺，推動信息資源共享，加強預研預判，提高風險防控能力，促進市域治理智能化和精準化水平提升。

四、市域治理現代化的完善

為改進存在的不足，進一步提升市域治理現代化水平，有必要進一步采取完善措施。

（一）發揮市級黨委政府的統籌謀劃作用，建立高效聯動的組織體系

要發揮市級黨委政府的統籌謀劃作用，建立高效聯動的組織體系。具體措施是優化市域社會治理組織體系，提升市域社會治理核心能力，形成市-縣區-街道（社區/農村）上下貫通、高效聯動的三級治理結構，使其成為市域治理的主心骨。并建立順暢的指揮協調機制，結合市域治理現代化需要和本地實際情況，構建有效的協調機制，促進市域治理現代化機制順暢銜接。在風險防控機制方面，各地公安、信訪、網信等有必要建立風險排查系統，建立統一的信息收集、交流、共享、處置、督辦平臺，對市域治理的緊急情況和風險隱患，能夠及時提出有效的解決方案，在處置過程中形成合力，建立高效聯動的組織體系，提升市域治理工作實效。

（二）將社會治理納入法治軌道，加強市域治理的法治保障水平

市域治理現代化要求發揮法治的保障作用，要將社會治理納入法治軌道，加強市域治理的法治保障水平。例如在執法領域，為提高執法效率和執法效果，應該嚴格規范強制措施的使用，設置嚴格的限制條件和限制程序，防止被執法人員濫用，避免出現執法僵化、執法不嚴甚至徇私舞弊現象，提高行政執法的規范化水平。加強對執法人員的監督，發揮人大監督和檢察監督的作用，保障廣大群眾的舉報監督權，加強基層執法主體的培訓和教育，增強他們的法治思維，嚴格依法辦事。此外，隨著新媒體迅速發展，人們獲取信息的速度不斷加快，因而繼續加強對法律法規、法治建設等的宣傳力度。普法宣傳地點不僅要包括廣場、學校、商圈等人流密集的地方，對廠礦企業、外來人口、流動人口的普法宣傳力度也要加強。要不斷增強公民的法律知識，加強法律援助隊伍建設，確保廣大群眾能夠及時獲得法律援助。

（三）注重市域治理標準體系建設，打造高素質的社會治理專業人才隊伍

今后要進一步注重市域治理標準體系建設。例如，立足于當地實際，制定《S市市域治理工作體系建設標準》，對工作目標、流程、組織架構、治理體系等做出詳細和全面規定。設置市域治理現代化評價指標體系并定期考核評價，以改進不足，促進市域治理現代化水平不斷提高。此外還要打造高素質的社會治理專業人才隊伍，引進優秀人員，加強對他們的管理和培訓，通過對外交流學習等多種方式，不斷提高他們的綜合水平，為市域治理現代化提供人才隊伍支撐和保障。

（四）推進市域治理智能化建設，應用現代科學技術統籌配置市域治理資源

要發揮智治支撐作用，重視現代科學技術應用，搭建智慧網絡平臺，推進市域治理智能化建設，應用現代科學技術統籌配置市域治理資源。為破解各部門信息溝通不暢的困局，要加強技術標準、制度規則創新，建立有效的交流溝通平臺，促進數據信息資源整合和共享，優化管理服務流程，提升社會治理的智能化和精準化水平。從而避免受信息孤島等因素制約，讓基層政府在社會態勢判斷、作出治理決策等方面有充分的數據和信息支持，最終構筑高效快捷的信息化治理手段，提升市域社會治理效能。

推進市域治理現代化是結合我國基本國情做出的一項重要決策，具有極其重要的現實意義。在實施過程中，由于各地地理位置、自然條件、經濟社會發展水平、歷史發展進程等不同，因而在市域治理的方式方法上也會存在差異。因此，有必要結合市域范圍內的實際情況，借鑒其他地方的成功實踐和有益經驗，敢于突破和創新，善于應用新理念和新方法解決實際問題，探索具有地方特色的模式，推動市域治理現代化，更好地滿足人們對美好生活的向往與追求，也為經濟社會的進一步發展注入動力與生機。