知識產權人才培養的法律與政策融合問題研究

■習靜

（西北大學法學院，陜西 西安 710127）

一、問題的提出

我國知識產權事業在不斷取得進步的同時，在知識產權創造、運用、保護和管理等方面仍舊存在不足之處，尤其是在知識產權專業人才培養方面存在明顯短板，制約著我國知識產權水平的進一步提高[1]。對于這一問題的解決出現了大量的中央層面的政策文件，本文在北大法寶法律法規檢索欄目中以“知識產權人才”為關鍵詞，檢索出46篇國家知識產權局出臺的部門規章，旨在促進高層次、高素質的知識產權人才的培養，推動國家知識產權人才工程的不斷發展壯大。同時也檢索出136篇地方法規，其中包括19篇地方規范性文件、117篇地方工作文件，充分體現了地方各省市政府對中央出臺的知識產權人才培養政策的積極號召與響應，培養造就一批符合我國知識產權事業發展規模、高層次的知識產權人才隊伍。但是本文在查閱相關的政策與法律時，尚未檢索到關于知識產權人才培養的法律。

綜上，通過調查梳理有關知識產權人才培養的政策發現，知識產權人才培養的現狀是以中央和地方宏觀層面的政策為主，基本沒有涉及知識產權人才培養的法律。因此存在以下問題：一方面，法律的缺位對知識產權人才培養的影響作用不明。具體而言是否只有相關政策的宏觀指導就能促進人才的培養，缺少法律的規范對知識產權人才培養是否有影響以及有多大影響。另一方面，政策與法律之間轉化機制條件模糊不清，即囿于政策的臨時性和不穩定性，對于知識產權人才培養的政策能否以及怎樣轉化為法律的問題。

正是基于上述問題激發了本文對法律與政策怎樣融合以及在融合中出現的問題的思考。本文從微觀層面的知識產權人才培養的政策與法律現狀延伸到宏觀層面的政策與法律的融合問題的研究，必須承認現實中知識產權人才培養中法律和政策有所融合，探討兩者之間的融合以及解決融合中出現的問題有助于知識產權人才培養的規范化與系統化，促進社會形成良好的法律政策環境，推動國家知識產權強國建設戰略的進一步加強。

二、政策與法律之間的天然融合性

按照法律政策學的一般理論，“在法治社會中，法律是制度性和普遍性規范，政策是工具性和特殊性規范”[2]。不同制度工具之間的功能互補在現代社會非常重要。按照盧曼、圖依布納的法律系統理論，政治系統與法律系統之間必然存在相互開放、聯系的關系[3]。政策和法律間必然有著一定程度的相關性，即所謂的可溝通性[4]。因此，源自政治系統的政策和源自法治系統的法律之間具有獨特價值卻又相互關聯，共同構成了影響市場經濟良好運行的重要宏觀環境因素。

合法性是公共政策的基本屬性之一，主要表現為政策與法律兩者之間存在某種特殊關系，兩者均有效體現而且是統治階級利益的代表，政策是法律的基礎依據來源，政策的有效施行離不開法律強有力的保障。對于一個法治化國家而言，政策的合法性是極其重要的政治要求，表現為內容上不能與憲法、法律相抵觸以及程序上嚴格守法。有學者認為，公共政策與法律的融合主要體現為公共政策的合法性，主要包括4個層面的內容：政策主體（特別是決策主體）、內容、程序的合法性以及公共政策的法律化[5]。

（一）政策的形式合法化與實質合法化

公共政策的完整周期包括公共政策的制定、執行、評估、監控、終結，而法律或者法治思想貫穿于公共政策的整個周期。公共政策與法律的融合體現在兩方面，一方面包括政策制定程序、政策制定依據等在內的形式合法化。具體而言，其一，公共政策制定的合法化。即是指將政府部門所制定的公共政策通過一定形式或途徑為人們普遍知曉、認可并遵循或實施的過程。其二，公共政策執行中的合法性。公共政策執行的原則之一就是法治原則，政策執行必須依法定職權進行，遵守法定程序，并自覺接受法律、法規的約束并依法承擔執行責任。

另一方面是指政策原則及內容等實質合法化。具體而言：第一，公共政策評估中的合法化。有學者提到法國國家審計法院對公共政策進行評估設計了五個方面的指標，行政行為是否合法且具有一定的靈活性是指標之一[6]。第二，公共政策監督中的合法化。主要表現為立法機關、司法機關和行政機關的監督。司法機關監督的主要途徑是通過對政策制定程序和原則、政策內容、政策執行中諸如對行政裁量權的使用是否合法進行監控。行政機關的政策監控是行政系統內部對自身行為的一種縱向監督和控制。第三，公共政策終結中的法律融合。政策終結的表現之一為政策的法律化，即一項經過長期實行、確實有效的政策，為了提高其權威性和強制力，經過立法機關或授權立法的行政機關審議通過，上升為法律或行政法規。

綜上所述，法律與政策的融合主要體現于通過觀察、分析和反思從公共政策到法的轉變過程，為良好的法律制度設計提供規律、準則和思考方法[7]。

（二）政策法律化與法律政策化的不同選擇

來自政治系統的政策和來自法治系統的法律之間的關系問題屬傳統法學研究的重要命題之一。政策與法律在實踐中扮演著舉足輕重的地位，然而兩者之間的關系目前尚未得到學理的充分論證，在實踐中也出現了政策與法律邊界界定含混不清、混合使用的現狀。基于價值沖突的原則，政策與法律作為各自系統中具有內在合理性的重要工具，不存在“兩者相較取其一”的情形，而是相互聯系又各自獨立發揮不同的作用。學者歐陽景根認為政府在制定和執行政策時應充分逐一考慮和衡量政策環境的各要素，積極打造法治化的政策共同體，運用諸多政策資源，促進政策動力的激發，培育法治化的政策文化和政策風格，為政策法治化營造出一個整體有利的政策環境[8]。

然而，法治系統不可否認法律制度自身的有限性，即法律通過法治系統向外作出的理性觀察和價值反思，形成了善于吸收其他系統的優勢之處，培養對其他系統的反思能力不斷充實自身機能的能力[9]。因此，在現代社會法治實踐中僅通過具有自身功能局限性的法律制度難以滿足對社會中紛繁復雜的問題的解決。法律必須要由內向外地“開放”，采用源自政治系統的政策的優勢。基于對法律自身的理性考量和反思，法律政策化實質就是在法律的施行過程中對相關政策的采用或偏好，從而出現整體政策化傾向。其屬于“價值論基礎上法律的政策考量”[10]。而政策法律化的關鍵在于對某些政策中的理念、價值導向通過長期實踐檢驗將其固定在法律當中，在法律中得到宣示，而不是對政策中的具體條款規定作出法律化處置。政策的法律化也為“權利-權力”的合理配置的法治架構提供了可能。

總體而言，政策具有靈活性、機動性的特點，缺陷在于穩定性、可預期性不足，而法律具有持續性、權威性的特色，兩者互為補充、互為融合。政策環境與法律環境都是指影響政策形成、法律制定的外部因素的總和。“運作自成一體性”是各系統獨立運作的常態。分處不同系統的法律和政策的融合不具有隨意性，只有在政策的價值理念對法律系統產生有效“激擾”或符合法律系統的準入門檻時才可以融合[11]。當然，并非所有的政策都可以法律化，公共政策法律化應有其合理界限[12]。同樣，當法律政策化處在過于靈活階段，危及法律的穩定性和權威性時，政策法律化便需啟動，兩者處在不斷動態博弈過程中。

三、知識產權人才培養法律政策融合的路徑

在不同社會形態中，法律和政策都是并行的，兩者缺一不可，只是倚重程度不同[13]。一個國家的最佳治理方式的選擇應適應時代發展的需要，倚重法律亦或是政策要根據國家所處的發展階段和所面臨的歷史任務來決定[14]。

（一）明確政策和法律對于知識產權人才培養不可或缺

現代社會中法治的發展現狀不僅僅局限于法律之治，法律只是社會治理的規范性文件的一部分[15]。政策在面對紛繁復雜的社會問題時，以其靈活性和針對性，能夠起到對社會秩序進行有效指引和維護的作用，政策對社會的治理也必不可少。具體到知識產權人才培養方面而言，知識產權人才培養被稱為是國家知識產權戰略的基礎工程。2010年，《國家中長期人才發展規劃綱要》將知識產權人才列為戰略性急需緊缺人才。國家知識產權局出臺的《知識產權人才“十三五”規劃》中提到，“十二五”時期知識產權專業人才隊伍達到15萬余人，比“十一五”時期末多了四倍，知識產權從業人員超過50萬人，人才素質不斷提高[16]。可以看出，知識產權人才培養的一系列政策對我國知識產權人才隊伍的壯大以及人才素質的提高有積極的促進作用。此外，法律對培養知識產權人才的作用也不容忽視，法律的國家強制力屬性為知識產權人才培養起著指引、規范的作用，保障知識產權高層次人才培養既定目標的實現。總之，知識產權人才培養的政策體系和法律體系共同為知識產權強國建設提供人才保障。

（二）界定知識產權人才培養法律政策的轉化條件

法律政策化和政策法律化是政策與法律之間相互聯接、互動的主要路徑。政策與法律之間的雙向轉化是以法律和政策的功能不同為前提條件，法律政策化是以政策彌補法律靈活性功能的不足，政策法律化是以法律的權威性及穩定性補充政策的臨時性。

一方面，對于政策法律化而言，將關涉公民權益、社會發展的公共政策之內容訴求融入法律，實現符合公共政策治理目的的制度設計是法政策學的研究進路[17]。政策轉化為法律體現了兩種不同規范形態之間的銜接[18]。因此，基于政策遠多于法律的情形，對符合一定條件的政策群可以由立法機關遵循法定程序將其轉化為法律予以固定，即所謂的政策立法，這種立法制度也是我國法治社會建設的重要組成部分[19]。

因此，對于知識產權人才培養政策轉化為法律的條件包括：以保障了知識產權強國建設，壯大了高層次知識產權人才隊伍為根本準則；以知識產權人才培養政策的合法性以及轉化程序的合法性與公開性為指導原則；具體考量因素大致有：政策實施后是否壯大了知識產權各門類的人才隊伍、知識產權人才培養政策的出臺在社會中引起的反響程度、地方省市對中央政策的號召響應情況、針對特定主題法律文本與政策文件數量多寡、政策在解決知識產權人才培養中所發揮的作用大小、特定知識產權人才培養政策的生命周期長短以及內容是否符合與時俱進的潮流等。譬如，在國家知識產權局出臺“十一五”“十二五”“十三五”等知識產權人才培養規劃中，以“創新政策，優化環境”為基本原則之一，堅持系統培養、科學評價、高效使用、激勵成長的方針，培養出知識產權高層次人才和知識產權強國建設的急需緊缺人才符合我國現階段發展的實際需要，對這部分政策思想或文本可以在符合一定條件、程序情形下列入知識產權單行法或專門法，構建我國知識產權人才培養的法律體系。

另一方面，雖然在知識產權人才培養方面，法律缺位，尚不存在法律轉化為政策的情形，但是對于法律轉化為政策的總體情形而言，轉化的指導原則是：對于在法律中的某些條款內容容易隨著社會中新興事物的出現而發生頻繁修訂，即不符合法律追求的穩定性和權威性，對于這類法律條款可以在符合特定情形下將其轉化為追求靈活性的政策文本。

綜上，在保障我國知識產權強國戰略實現的現階段，需要“公共政策的法治化和法制的公共政策化的共同過程”[20]，政策和法律對知識產權人才培養都是不可或缺的，只不過當下較為倚重政策體系，今后的發展方向為在遵循相應的合法程序和實質條件下對于其相關法律的制定（政策立法）應予以重視，使得政策和法律共同合力促進我國知識產權人才的培養。