法治視野下教育評價主體建設(shè)及評價方式改革

方 芳

教育評價事關(guān)一個國家教育事業(yè)的發(fā)展方向,它不僅直接影響著學(xué)校的辦學(xué)行為、教師的教學(xué)行為和學(xué)生的學(xué)習(xí)行為,還深刻影響著全社會的教育觀念,甚至一個時代的整體教育生態(tài)。此次《深化新時代教育評價改革總體方案》(以下簡稱《總體方案》)可以說是直面現(xiàn)實,針對我國目前教育評價實踐中存在的一些突出問題,進(jìn)行破舊立新。在《總體方案》已經(jīng)出臺、導(dǎo)向和理念已經(jīng)明確的情況下,如何讓方案的內(nèi)容在教育實踐中落地是我們下一步需要關(guān)注的重點問題。基于此,筆者將從法治的視角就教育評價主體和評價方式在實踐中的改革談一些粗淺的看法。

一、教育評價的法治內(nèi)涵

教育評價的法治內(nèi)涵指的是我國教育法律制度對教育評價內(nèi)涵的基本界定。盡管我國學(xué)理上已經(jīng)有諸多關(guān)于教育評價概念的研究,但在教育評價實施的過程中其首先要遵循的是法律法規(guī)的規(guī)定,可以說,法律制度對教育評價的界定是教育評價能夠在實踐中實施的前提和基礎(chǔ)。教育評價作為我國教育領(lǐng)域的一項重要制度已經(jīng)納入我國法治化軌道進(jìn)行規(guī)范。通過分析這些教育法律對教育評價的規(guī)制內(nèi)容,可以基本廓清我國目前教育評價的范疇和體制。

作為我國教育領(lǐng)域基本法的《教育法》在第二十五條規(guī)定了國家教育評價的基本制度,即“國家實行教育督導(dǎo)制度和學(xué)校及其他教育機構(gòu)教育評估制度”。從這條規(guī)定可以看出,我國教育評價包括兩個層面的評價:一是國家層面的教育督導(dǎo)制度,即由國家政府部門主導(dǎo)的行政性評價,對于學(xué)校來說是外部評價;另一層面是學(xué)校及其他教育機構(gòu)的教育評估制度,即由學(xué)校建立的自我評價制度,屬于內(nèi)部評價。在《教育法》就教育評價制度作出基本規(guī)定的基礎(chǔ)上,其他專門性教育法律又針對不同階段和類型的教育作了相應(yīng)規(guī)定。

其中,規(guī)范義務(wù)教育的《義務(wù)教育法》第八條規(guī)定,“人民政府教育督導(dǎo)機構(gòu)對義務(wù)教育工作執(zhí)行法律法規(guī)情況、教育教學(xué)質(zhì)量以及義務(wù)教育均衡發(fā)展?fàn)顩r等進(jìn)行督導(dǎo),督導(dǎo)報告向社會公布”。《義務(wù)教育法》主要規(guī)定了政府主導(dǎo)的教育督導(dǎo)這種評價方式,這是由義務(wù)教育在我國教育階段中的性質(zhì)所決定。義務(wù)教育是國家強制實施、保障全體人民接受的最基本教育,所以,在教育評價中更強調(diào)國家層面的統(tǒng)一監(jiān)督指導(dǎo)。

規(guī)范高等教育的《高等教育法》在第四十四條規(guī)定,“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立本學(xué)校辦學(xué)水平、教育質(zhì)量的評價制度,及時公開相關(guān)信息,接受社會監(jiān)督。教育行政部門負(fù)責(zé)組織專家或者委托第三方專業(yè)機構(gòu)對高等學(xué)校的辦學(xué)水平、效益和教育質(zhì)量進(jìn)行評估。評估結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會公開”。《高等教育法》針對高等教育規(guī)定了兩個層面的教育評價:一是以學(xué)校自身為評價主體的自我評價制度,二是由教育行政部門作為評價主體對高校開展的官方性質(zhì)的評價。值得注意的是,《高等教育法》在規(guī)定官方評價時不同于《義務(wù)教育法》單一強調(diào)政府督導(dǎo),而是明確提出了可以采取委托第三方專業(yè)機構(gòu)的評價方式,體現(xiàn)了國家對高等教育和義務(wù)教育管理的不同方式。

規(guī)范職業(yè)教育的《職業(yè)教育法》第十一條規(guī)定:“縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強對本行政區(qū)域內(nèi)職業(yè)教育工作的領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督導(dǎo)評估。”《職業(yè)教育法》也是重點強調(diào)了政府的行政性評價。但在實踐中,隨著職業(yè)教育的多元化發(fā)展,行業(yè)企業(yè)評價正在逐漸成為評價的重要主體之一。

規(guī)范民辦教育的《民辦教育促進(jìn)法》第四十一條規(guī)定:“教育行政部門及有關(guān)部門依法對民辦學(xué)校實行督導(dǎo),建立民辦學(xué)校信息公示和信用檔案制度,促進(jìn)提高辦學(xué)質(zhì)量;組織或者委托社會中介組織評估辦學(xué)水平和教育質(zhì)量,并將評估結(jié)果向社會公布。”民辦教育是從出資屬性上形成的教育類型,相對公辦教育來說,其自主權(quán)相對大一些,但面向的市場更為復(fù)雜,政府對其的評價方式與公辦學(xué)校又有所區(qū)別。法律對民辦教育也規(guī)定了政府部門的督導(dǎo),但更強調(diào)民辦學(xué)校信息公示和信用檔案制度,同時,明確提出了社會中介組織參與評價。

從我國教育評價的法律制度體系中可以看出,我國的教育評價體制基本是以政府主導(dǎo)的行政性評價為主。無論是基礎(chǔ)教育、高等教育,還是職業(yè)教育、民辦教育,法律都明確將政府主導(dǎo)的督導(dǎo)或評估作為主要的評價方式。雖然高等教育和民辦教育提到了專家或第三方專業(yè)機構(gòu)的評估,但前提都是受政府行政部門的委托和指導(dǎo),還是屬于官方性質(zhì)的行政性評價。“行政主導(dǎo)式的評價體制有它的優(yōu)點,能夠保障評價目標(biāo)與政府教育事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的一致性,保障教育評價的方向性”[1]。但同時,單一的行政主導(dǎo)教育評價具有明顯的弊端,政府既是教育評價的主體,也是學(xué)校的辦學(xué)主體,等于政府既是運動員也是裁判員,其評價的獨立性、客觀性和公正性都會令人質(zhì)疑。同時,隨著教育評價對象和內(nèi)容的復(fù)雜化,督導(dǎo)評估隊伍本身的人員結(jié)構(gòu)和專業(yè)水平也制約了督導(dǎo)評估作用的發(fā)揮。[2]

另外,目前我國法律對于教育評價雖有規(guī)定,但規(guī)定的內(nèi)容比較宏觀和籠統(tǒng),還沒有形成一個特別清晰、具有可操作性的教育評價制度體系。這樣導(dǎo)致的結(jié)果是,現(xiàn)實中會出現(xiàn)多頭評價、重復(fù)評價、低質(zhì)評價等混亂現(xiàn)象。在教育評價實踐中,評價的范疇可能會無限擴(kuò)大,多頭行政部門以檢查、評估、評價的方式對學(xué)校的辦學(xué)條件、教師教學(xué)、校園安全、黨建團(tuán)建等經(jīng)常進(jìn)行檢查評估,由于評估結(jié)果涉及名次、聲譽、獎勵、晉升甚至“飯碗”和 “烏紗帽”,所以沒有人敢輕視怠慢,時間長了,必然會影響學(xué)校的正常教育教學(xué)活動。[3]

《總體方案》強調(diào):“構(gòu)建政府、學(xué)校、社會等多元參與的評價體系,建立健全教育督導(dǎo)部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)的教育評估監(jiān)測機制,發(fā)揮專業(yè)機構(gòu)和社會組織作用。”可以看出,我們未來的教育評價不再是單一的政府行政性評價,而是“一個政府督導(dǎo)評估、學(xué)校自我評估和社會的專業(yè)評估相結(jié)合的多元化評價體系”[4]。這個評價體系顯然更加復(fù)雜,需要有一個清晰明確的規(guī)范。面對不同的教育類型和教育階段,哪些主體享有教育評價的權(quán)利,可以采取什么樣的評價方式,在評價的過程中擁有什么權(quán)利,需要履行什么義務(wù),都需要相應(yīng)的法律法規(guī)予以明晰。同時,也要厘清目前多頭評價、重復(fù)評價的現(xiàn)象,梳理教育評價的體制和運行機制,保證不同評價主體的協(xié)調(diào)配合。

二、關(guān)于教育評價主體建設(shè)的思考

伴隨著教育評價改革,教育評價的主體、標(biāo)準(zhǔn)、方式、內(nèi)容都會發(fā)生變化,總體對教育評價的科學(xué)性、專業(yè)性、客觀性都提出了更高的要求。針對不同的評價對象,由誰來進(jìn)行評價,不同評價主體如何相互配合形成有效的教育評價機制,成為教育評價改革需要關(guān)注的重點問題。如前所述,在教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化背景下,教育評價需要突破傳統(tǒng)自上而下的行政化范式,探索在政府主導(dǎo)下構(gòu)建政府、學(xué)校、社會等多元參與的評價體系。

首先,在教育督導(dǎo)主導(dǎo)下發(fā)揮社會組織參與評估的作用。教育督導(dǎo)作為教育管理的重要組成部分,是保障教育改革與發(fā)展的重要手段,其所具有的權(quán)威性在推動和保障各級政府和各級各類學(xué)校的教育發(fā)展方面發(fā)揮了其獨特的優(yōu)勢。在建立健全新的教育評價制度過程中,由政府教育督導(dǎo)部門統(tǒng)一負(fù)責(zé),在教育評價的頂層設(shè)計、標(biāo)準(zhǔn)制定、制度建設(shè)、綜合協(xié)調(diào)、督政督學(xué)等方面仍然要把控全局。但是,在針對不同評價對象的專業(yè)化評價方面政府可以適度放權(quán),通過購買服務(wù)或委托的方式由專業(yè)機構(gòu)或社會組織進(jìn)行評價。因為教育評價對象、標(biāo)準(zhǔn)在日益復(fù)雜化,教育評價需要教育學(xué)、數(shù)學(xué)、統(tǒng)計學(xué)、信息科學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)等多學(xué)科知識的支撐,對評估人員的要求越來越高。考慮到教育督導(dǎo)機構(gòu)的機構(gòu)設(shè)置、人員配置等問題,單純依靠教育督導(dǎo)機構(gòu)評價已無法滿足新時代教育評價改革的要求。所以,未來發(fā)揮專業(yè)機構(gòu)和社會組織作用,培育和引入第三方參與教育評價應(yīng)是教育評價體制機制改革的重要問題。

專業(yè)機構(gòu)和社會組織作為政府、學(xué)校之外的第三方力量,其具有中立性、客觀性、專業(yè)性的特殊優(yōu)勢。從全國教育評價領(lǐng)域來看,我國各地已存在不同性質(zhì)和類型的第三方評估主體,既有社會力量與高校合作的具有智庫性質(zhì)的機構(gòu),如中國教育政策評估研究中心,也有省級部門成立的第三方教育評估專業(yè)機構(gòu),如河南教育評估中心、江蘇教育評估院、上海教育評估協(xié)會等,還有一些民間的、自治的、完全獨立的社會組織,如麥可思、思來氏、21世紀(jì)教育研究院、英葵教育服務(wù)中心等。這些機構(gòu)成為政府與學(xué)校之外供給教育評價服務(wù)的重要主體。但同時,由于目前對教育評價社會組織沒有明確的法律定位和規(guī)范,制度供給不足,導(dǎo)致現(xiàn)實中并沒有充分發(fā)揮社會組織參與教育評價的作用。

其次,從未來教育評價改革中的評價主體建設(shè)來看,要加強立法建設(shè),通過專項法律法規(guī)保障督導(dǎo)機構(gòu)、社會組織的作用發(fā)揮。明確社會組織參與教育評價的職責(zé)范圍、權(quán)利和義務(wù)、委托程序、法律責(zé)任等。保持教育督導(dǎo)機構(gòu)、社會組織各自的獨立性,強調(diào)社會組織從事專門的評估監(jiān)測,為教育督導(dǎo)機構(gòu)提供督和導(dǎo)的依據(jù),督導(dǎo)機構(gòu)對社會組織參與過程進(jìn)行全程監(jiān)督,相互制約,以保證社會組織參與督導(dǎo)評估的科學(xué)性。目前已有地方針對第三方教育評估制定相關(guān)文件,如《山東省第三方教育評價辦法(試行)》《北京市人民政府教育督導(dǎo)室關(guān)于委托第三方機構(gòu)開展教育評估監(jiān)測工作暫行辦法》等。同時,在教育管辦評分離、放管服結(jié)合的背景下,進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能,簡政放權(quán),“合理劃分政府與社會組織的職能邊界,減少對社會組織過多的干預(yù),強調(diào)政府宏觀管理,讓渡社會組織參與教育評價的空間,確保督導(dǎo)在教育評價領(lǐng)域的主體地位下社會組織參與的有序性、有效性”[5]。建立健全政府購買機制,對政府職能轉(zhuǎn)移以及社會組織能否承接、如何承接等問題進(jìn)行制度規(guī)范,為社會組織參與督導(dǎo)評估營造良好的制度環(huán)境。

最后,建立社會組織評估的規(guī)范機制。當(dāng)前,“我國社會組織發(fā)展良莠不齊,政府為避免權(quán)力過渡過程中產(chǎn)生諸多問題確實在減少教育評估權(quán)利的下放,所以規(guī)范、管理好社會組織參與教育評價,對其進(jìn)行資質(zhì)認(rèn)證非常必要”[6]。政府應(yīng)出臺關(guān)于社會組織教育評估的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn),從資格條件、組織與管理、技術(shù)支持、評估效果等方面對社會組織以及評估人員設(shè)定標(biāo)準(zhǔn),建立專業(yè)的社會組織從業(yè)人員資格認(rèn)證機構(gòu),建立健全社會組織評估人員考試系統(tǒng)、職業(yè)培訓(xùn)系統(tǒng),設(shè)計評估人員資格認(rèn)證等級等。近年來,為扶持社會組織發(fā)展,社會組織的準(zhǔn)入門檻較低,大量社會組織出現(xiàn)使得社會組織市場魚龍混雜。為促進(jìn)社會組織參與督導(dǎo)評估工作的有效開展,需要規(guī)范社會組織參與教育評價的準(zhǔn)入程序,篩選具有專業(yè)資質(zhì)的社會組織,規(guī)范社會組織參與督導(dǎo)評估工作行為。同時,進(jìn)一步加大對社會組織的監(jiān)管力度,對承擔(dān)教育評估監(jiān)測項目的社會組織進(jìn)行全流程全方位監(jiān)督,積極發(fā)揮教育督導(dǎo)與社會組織合力,進(jìn)一步推進(jìn)我國教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

三、關(guān)于教育評價方式改革的思考

《總體方案》強調(diào),要改進(jìn)結(jié)果評價,強化過程評價,探索增值評價,健全綜合評價。教育評價作為教育現(xiàn)代化的重要內(nèi)容,是教育質(zhì)量保障體系的重要一環(huán),所以必須要提高教育評價的科學(xué)性、專業(yè)性、客觀性。[7]之前我國教育評價中廣受詬病的高校教師評價“唯論文”,中小學(xué)校評價“唯成績”,除了存在教育理念、教育評價導(dǎo)向的問題,還有一個重要原因是這樣的評價方式最簡單,評價指標(biāo)最好設(shè)計。但是,這樣的評價方式確是不客觀、不科學(xué)和不公正的。所以這次方案提出了要綜合運用4種不同的評價方式,但如何科學(xué)、合理地設(shè)計評價指標(biāo),運用好每一種評價方式,對實踐來說是一個重要的挑戰(zhàn)。

首先,結(jié)果評價需明確改進(jìn)的方向。《總體方案》提出“改進(jìn)”結(jié)果評價,其實是部分肯定了結(jié)果評價的作用,而并不是完全否定結(jié)果評價。結(jié)果評價作為一種以結(jié)果為導(dǎo)向的評價模式,曾很長時期在我國的教育評價體系中發(fā)揮重要作用。從技術(shù)角度看,結(jié)果評價本身沒有問題,但如果結(jié)果評價的目標(biāo)或任務(wù)的預(yù)設(shè)不合理、不科學(xué),那么評價的結(jié)果就可能減值。比如說,中小學(xué)對學(xué)生的學(xué)科測試,如果試卷本身設(shè)計得不科學(xué),那么導(dǎo)致得出的成績結(jié)果就不能客觀評價學(xué)生的學(xué)業(yè)情況或教師的教學(xué)效果。另一方面,單一運用結(jié)果評價容易導(dǎo)致教育的方向性出現(xiàn)問題。對于中小學(xué)來說,如果像傳統(tǒng)教育評價那樣將獲得知識的多少作為檢驗學(xué)生學(xué)業(yè)發(fā)展的主要目標(biāo)和依據(jù),就必然會導(dǎo)致學(xué)校教育出現(xiàn)重智育、輕德育、弱體育、虛美育、無勞育的應(yīng)試教育局面。對于高校教師來說,如果只重視對科研成果的結(jié)果評價,輕視對教學(xué)的過程評價,其導(dǎo)致的結(jié)果必然是教師忙于產(chǎn)出科研成果而忽視教學(xué)任務(wù),違背了高校人才培養(yǎng)的主要任務(wù)目標(biāo)。因此,不管是論文發(fā)表,還是考試成績,把這些要素作為考核指標(biāo)本身并無大錯,問題出在這些要素指標(biāo)被慢慢異化成“唯一”,背離其設(shè)立和使用的初衷。所以,我們要改進(jìn)結(jié)果評價,一方面要改進(jìn)為呈現(xiàn)評價結(jié)果的測評指標(biāo)本身的科學(xué)性,二是要注意評價結(jié)果的使用性,即結(jié)果評價肯定不是唯一的評價指標(biāo)。

其次,過程評價需強化過程要素設(shè)計的科學(xué)性。過程評價是貫穿學(xué)生學(xué)習(xí)過程、教師教學(xué)過程、學(xué)校辦學(xué)過程的評價。對于學(xué)生來說,過程評價不只是看學(xué)生成績,學(xué)生學(xué)習(xí)的整個過程,如課堂教學(xué)中的隨堂小測驗、教學(xué)過程中的提問以及日常同學(xué)之間互相核查等都屬于過程評價。對于教師來說,過程評價不只是看他教出的學(xué)生的成績,同時也要通過日常備課、集體教研、公開課展示、師生日常交流等環(huán)節(jié)強化過程評價。從這一點來看,過程評價似乎比結(jié)果評價更為客觀,但是,過程評價往往不如結(jié)果評價更容易操作,難點在于過程評價的指標(biāo)怎么設(shè)計?過程中那么多要素,哪些要進(jìn)入評價?是所有要素都具有意義嗎?比如,有的學(xué)校把教學(xué)行為的很多方面都納入評價內(nèi)容,從一般教學(xué)大綱、教材或?qū)W習(xí)材料到師生互動、參加教學(xué)培訓(xùn),到承擔(dān)教改項目、獲得從校級至國家級的各種教學(xué)成果獎等。過于瑣碎的全過程留痕可能會給基層教師和學(xué)校帶來一定負(fù)擔(dān),如果評價對象的精力過多地用于準(zhǔn)備評價材料上,甚至影響正常的教育教學(xué)活動,那么就違背了教育評價的原始目標(biāo)。

再次,增值評價需探索增值指標(biāo)設(shè)計的客觀性。增值評價是對評價對象的進(jìn)步幅度進(jìn)行測評的一種評價方法,可以以學(xué)生進(jìn)步的增幅與教育成效的漲幅作為衡量學(xué)生學(xué)習(xí)、教師教學(xué)、學(xué)校辦學(xué)的參照系。“增值評價的結(jié)果最適合用來評價某所學(xué)校或某位教師的工作質(zhì)量與效果的改進(jìn)程度。這種評價對生源質(zhì)量比較弱的學(xué)校,或者說對于‘后進(jìn)班’或者‘后進(jìn)學(xué)生’具有非常好的鼓勵價值”[8]。但我們也要看到,對一些成績優(yōu)異的學(xué)生,或是示范類學(xué)校來說,他們進(jìn)步的空間似乎相對有限,增值評價對于他們的評價效果就需要客觀考量。即使是對于一所優(yōu)質(zhì)示范類學(xué)校來說,其也有“進(jìn)步”學(xué)生和“退步”學(xué)生同時存在的情況,如果我們把評價單一放在所謂“增幅”的“進(jìn)步”學(xué)生身上,恐怕對學(xué)校或教師得出的評價也是不客觀的。另一方面,雖然增值評價對于“后進(jìn)生”或一般性學(xué)校來說具有很好的激勵作用,但前提是增值評價的指標(biāo)需要科學(xué)合理地設(shè)計。現(xiàn)實中使用的增值評價常常是學(xué)生開學(xué)初、期中和期末的成績對比,這種簡單比較測驗原始得分的方法存在一定科學(xué)性缺陷,因為幾次測試的分?jǐn)?shù)會因試卷內(nèi)容和難度的不同而不能呈現(xiàn)出完全客觀的評價結(jié)果。所以,增值評價是一項很專業(yè)的評價方式,不是簡單地前后比較,它需要專業(yè)測評人員通過合理設(shè)計測評目標(biāo)和指標(biāo),經(jīng)過專業(yè)換算來達(dá)到可類比的統(tǒng)一度量上來。

最后,綜合評價需健全指標(biāo)及佐證體系。與單一性評價方式相比,綜合評價的優(yōu)勢不言而喻,但是,綜合評價的操作要比單一評價復(fù)雜得多。由于是綜合性評價,評價指標(biāo)需要兼顧測評的多個方面,每個指標(biāo)如何合理賦值,如何證明每個指標(biāo)的分值,均需要在實踐中不斷摸索和嘗試。例如,中小學(xué)綜合素質(zhì)評價,評價本身的理念是科學(xué)的,即對學(xué)生綜合素質(zhì)的考查,但是如何來證明學(xué)生達(dá)到了素質(zhì)評價的某項指標(biāo)在實踐中就很具有挑戰(zhàn)性。一些地方開展的綜合素質(zhì)評價試點中要求學(xué)生提供證明每項素質(zhì)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的若干佐證材料,不僅給學(xué)生增加了很大負(fù)擔(dān),同時也逐漸扭曲綜合素質(zhì)評價的初衷,導(dǎo)致綜合實踐活動本身的“應(yīng)試化”。還有一個問題,綜合評價由于涉及要素和佐證材料較多,被評價者的誠信問題及教育評價中的倫理問題逐漸顯現(xiàn)。“它主要表現(xiàn)為評價過程中評價者和被評價者一方或雙方在信息保密、數(shù)據(jù)呈現(xiàn)和收集、評價判斷、結(jié)果使用等方面對誠信、客觀、中立、平等、公正等評價倫理規(guī)則的疏離甚至違背”[9]。例如,有的地方在綜合素質(zhì)評價中要求學(xué)生提供志愿服務(wù)的相應(yīng)材料,而本市可以提供的志愿服務(wù)活動又相對有限,由此導(dǎo)致一些人嗅到商機,開始作為“黃牛”出售學(xué)生參加志愿服務(wù)的機會,甚至偽造志愿服務(wù)的虛假證明材料,這已經(jīng)嚴(yán)重背離了教育評價的初衷。

總之,新時代,我們要建立科學(xué)的、符合時代要求的教育評價制度和機制,就必須拓寬教育評價的主體和內(nèi)容。[10]而這種創(chuàng)新型的改革又必須進(jìn)行科學(xué)、合理的設(shè)計和相應(yīng)的規(guī)范體系保證其執(zhí)行的效果。