“十四五”區域高等教育規劃的編制原則及實施策略

薄 云

區域(僅限定于省市級)高等教育規劃,是區域教育發展規劃中的子規劃,是政府規劃的重要組成部分。高等教育與其他層次教育不同的社會功能和發展環境以及高等教育系統內外部的復雜性和開放性等,決定了其編制的主體選擇、原則遵循及其實施路徑等諸多方面具有自己的顯著特點。“十四五”時期,國家對規劃,包括教育規劃科學性的要求更高。同時,面對國內外疫情防控和經濟運行形勢,為破解地方高校發展困局,補齊區域高等教育發展短板,區域高等教育規劃的編制在國際化和區域化或本土化、傳承與創新以及內涵式、特色化發展等方面都面臨更大的挑戰與抉擇。這就需要我們從規劃編制的邏輯起點出發,重新認識高等教育的功能,以此為參考,遵循并細化落實一定的原則,來編制區域高等教育規劃。

一、高等教育的功能定位:區域高等教育規劃編制的邏輯起點

高等教育的功能定位是區域高等教育規劃編制的邏輯起點。根據《教育大辭典》的分類,教育的功能可分為教育的社會功能和教育的個體或主體功能。教育的社會功能包括政治功能、經濟功能、文化功能等三大功能,個體功能包括個體發展功能、職業功能和升遷功能。其中高等教育的個體功能將其與其他教育層次區別開來,而高等教育社會功能的外顯,其與政治、經濟、文化等之間的緊密聯系則具有鮮明的區域特點,并將不同區域的高等教育區別開來。

(一)高等教育的社會功能

一般來講,高等教育的社會功能包括政治功能、經濟功能、文化功能等三大功能。政治、經濟和文化這些部門既是高等教育發展的服務對象,也是為高等教育發展提供重要支撐的部門。區域高等教育與區域政治、經濟、文化、人口等社會其他系統之間存在著千絲萬縷的聯系,尤其是隨著產業結構的調整和轉型升級,高等教育與區域經濟社會發展之間的關系越來越密切,高等教育的經濟功能更是得到前所未有地強化。與此相應地,區域國民經濟和社會發展規劃被視為區域高等教育規劃編制的重要依據。

(二)高等教育的個體功能

與初、中等教育相比,除了成長功能外,高等教育的個體功能還包括職業功能和升遷功能,其中職業功能是指受教育者接受高等教育以后能從事某種職業的功能,而升遷功能主要是指受教育者接受了高等教育以后能向更高的社會階層流動,這些都是基礎教育層次不具備的功能。由于直接面向就業、升遷,是實現社會階層流動的重要途徑,高等教育作為一個備受關注的社會民生問題,引發了社會各方對其發展更多更高的期待。人們希望高等教育規劃可以體現、反映更多的合理訴求,比如教育公平與質量、就業公平與質量等。因為只有落在紙面規劃上,才有可能從紙面走向實踐,在現實中實現這種訴求。

另一方面,無論是高等教育的社會功能,還是個體功能,均需要通過人的培養來實現。這就需要我們在編制區域高等教育規劃時不但要看到政治、經濟、文化等“物”,更要看到鮮活的、個性化的“人”,在實現個體發展功能的基礎上實現高等教育的社會功能。而編制原則的把握和確定,在很大程度上影響著高等教育功能的實現。因此,區域高等教育規劃編制時遵循科學、系統和合理的原則,就顯得至關重要。

二、區域高等教育規劃的編制原則

作為民生領域的重要規劃,區域高等教育規劃的編制旨在基于前一個時期的問題尋求對策,明確區域高等教育未來發展方向,促進未來一個時期區域高等教育的可持續健康發展,可以說“促發展”是整個規劃的關鍵詞。那么“十四五”時期如何通過規劃的科學編制來引領未來一個時期區域高等教育發展? 我們認為新時期區域高等教育規劃編制應該堅持協調、可持續發展理念,并始終堅持全局性、協調性和批判性原則等三個原則,合理確定未來發展基調。

(一)全局性原則

區域高等教育是多重視野和維度下的高等教育,有自己獨特的發展坐標系。為順應高等教育國際化潮流,體現國家戰略意圖,滿足未來區域經濟社會發展需求,“十四五”時期區域高等教育發展將會更加開放與包容。這就需要我們在編制區域高等教育規劃時具有全局觀,保持開放的視野和包容的心態,放眼全球,立足區域,對當前和未來一個時期世界高等教育發展趨勢、國家戰略和區域高等教育發展定位及走向有一個全面、準確而清晰的判斷。因此,這里的全局性主要有三個方面的含義。

一是在國際大視野中展望區域高等教育。區域高等教育規劃編制必須具有大胸懷和大視野。教育問題的綜合性和復雜性,以及當前教育理論、教育研究成果的紛繁復雜,使得我們必須具有開放的胸襟和國際視野。很多區域教育發展規劃沒有清楚地展現或分析當前國際上教育發展的基本動態。[1]誠然,每個國家和地區的教育改革與實踐都有自己的長板和短板,但對我們來講并不是要照搬照抄,而是如何揚長避短,為我所用。對后發型國家而言,了解世界教育改革的趨勢,了解國際上先進的教育理念和制度設計與安排,無疑都是縮小差距的捷徑。這就需要我們放眼全球,拓寬教育視野,學習先進的教育理念,[2]進而加強國際合作,提升區域高等教育的國際化水平。

二是在中央—地方框架下審視區域高等教育發展。作為未來一個時期教育改革發展的行動綱領和藍圖,區域教育改革和發展目標需要順應國家教育改革發展的要求以及未來發展的趨勢,[3]必須對國家高等教育規劃有所延續和呼應,對接國家高等教育改革需求。因此,區域高等教育規劃的編制應將國家新戰略、新政策、新思路和對區域高等教育的新要求吸納進來。例如為推進依法治教,新修訂的《高等教育法》對高等教育辦學方針、人才培養、評價制度、經費籌措等方面的規定,都應該在區域高等教育規劃中有所體現,這是實現依法治教的關鍵。此外,對國家重大文件(包括決定、實施意見、指導意見及通知)和重大計劃的精神,區域高等教育規劃也要給予充分、科學的體現,以指導和推動未來一個時期區域高等教育改革與發展。

三是在大區域、跨區域框架內謀劃區域高等教育發展。受本地區的文化歷史傳統、自然和社會環境、人口構成、教育發展水平等多種因素的影響,[4]區域高等教育發展各有特色。為避免“一刀切”帶來的“水土不服”,區域高等教育規劃編制在貫徹國家重大文件精神的同時,必須考慮區域高等教育發展的原生環境和周邊環境,立足于大區域、跨區域的地方教育改革和發展現實。目前實施的京津冀協同發展、長江經濟帶和粵港澳大灣區等大區域發展戰略,都已開始注重大區域、跨區域的協調和共贏。這樣一種大區域觀以及大區域框架下的區域定位,必定會打破舊有的利益格局,使各區域高等教育發展有著不同訴求與更高期待,并直接反映在教育規劃中。此外,伴隨區域經濟發展的一體化,打破行政區劃限制的教育都市圈也在不斷形成。同時,鑒于很多問題單憑城市或區域一己之力,解決起來困難重重,這也對高等教育的開放性和包容性提出了新的挑戰。這些都需要在編制區域高等教育規劃時樹立一種大區域觀,在總體中謀劃區域,在全局中謀劃局部,立足地方,兼顧大區域,加強省際合作開放。

(二)協調性原則

區域高等教育規劃編制中的協調性,體現在規劃中既包括教育與社會其他系統之間關系的協調,也包括作為政策工具,教育規劃和其他政策工具的協調、教育內部不同層次和主題的諸多規劃之間的協調,以及教育規劃編制過程中諸多教育管理部門之間的協調和編制主體之間的協調與通力合作。

鑒于高等教育社會功能外顯帶來的多樣化和復雜性,在編制區域高等教育規劃時,只重視高等教育或者教育系統內部的“一條腿走路”方法是行不通的。1962年7月2日在日內瓦召開的國際公共教育大會第25屆會議通過的第54號關于“教育發展規劃”的建議中明確提出:“所有國家都應認識到教育現實同經濟、社會和人口狀況的聯系,以更好地發現教育需求,確立能夠實現的目標并選擇最恰當的實現這些目標的途徑,”并指出“重要的是把教育發展規劃看成經濟和社會發展規劃的組成內容。”[5]鑒于此,高等教育規劃的編制應跳出單一的教育思維框架,跳出教育或高等教育來審視高等教育,注意不同系統之間的協調。區域高等教育規劃只是政策工具的一種,任何教育規劃都要考慮與其他教育政策工具之間的統籌協調,包括與上位的教育政策及教育規劃、與前期的教育政策及教育規劃的銜接和協調。[6]

就教育規劃內部來看,在實踐層面,按照教育層次和主題,區域教育規劃常把高等教育與基礎教育、職業教育和教師發展并列為四大主題之一。為便于工作開展,按照工作職能部門,高等教育規劃又可細分為黨的建設、教育經費、國內外交流與合作、教育信息化、教育評價與督導、依法治教等工作,甚至民辦教育也進行單列。不僅不同主題之間內容時有交叉,需要統籌兼顧,相關職能部門之間也需要協調。

就教育實踐和業務開展來看,或者跳出教育系統來看,與教育相關的業務管理部門之間也存在諸多協調問題。教育行政部門只是教育的直接管理部門,與發改委、人事、財政等部門共同管理高等教育。由于綜合部門更多地掌握著資源配置的權力,所以這些部門的政策就更有權威性。[7]為了獲取更多的教育資源,并實現資源的合理配置,區域高等教育規劃的編制必須建立協商互動機制,協調不同教育層次或相關主題之間、與高等教育相關的社會各個系統之間,以及區域內部不同高等教育機構之間的關系,實現多方有效互動。尤其是要在現有的大政策體系內,協調好高等教育系統與其他系統之間的關系,盡可能地化解政策的不合理性,爭取自己的利益最大化。此外,在規劃編制過程中,編制人員之間也需要協調,需要行政管理部門人員和科研人員通過協調合作,把高深的專業理論、專業術語,轉化為較為通俗易懂的政策語言。

(三)批判性原則

區域高等教育規劃編制是基于現實問題對未來進行展望,因此其編制的前提在于對問題的精準把握,只有找準問題靶子,才可精準施策,而前一個時期規劃實施過程中存在或遺留的問題就是批判的靶子。鑒于教育規劃的對象是教育問題,人、財、物的問題和理念問題、體制機制問題,我們必須在紛繁復雜的諸多問題中剝離出來亟待解決的問題、綜合性問題、重點問題,尤其是真問題,樹為整個規劃的靶子,只有準確把握這些問題,清晰認識和分析問題,教育規劃的制定才會有的放矢。[8]

為此,編制人員必須持有批判性眼光,在對區域高等教育專項規劃執行情況以及最近幾年教育主管部門年度工作要點的實施情況進行全面梳理、評估(包括自評和他評)的基礎上,重點對各項任務,尤其重大行動的執行落實情況、目標達成度及遺留問題進行剖析,并結合當前教育發展面臨的新形勢、新問題和新挑戰,為下一階段發展做出相應的政策性安排。教育規劃不僅是對成功經驗的提煉總結,更應有對失敗教訓的汲取。但是在規劃編制過程中,各地很容易對切實存在的問題避重就輕,避實就虛,甚至輕描淡寫、一筆帶過,而這些問題卻往往是下一階段區域高等教育發展無法回避的。事實上,對問題和教訓分析得越具體、越透徹,下一個階段教育規劃的目標設定、指標選擇與設計才會越具有針對性、科學性和可操作性,目標實現的可能性也就越大。

三、區域高等教育規劃編制原則的實施策略

國家教育規劃體現的是國家意志,是國家高等教育治理精神的具體體現,是未來一個時期國家教育事業總體發展的戰略謀劃;而區域高等教育規劃則是國家教育規劃所設定發展目標地方化、具體化的重要步驟。為貫徹落實國家教育規劃政策,實現高等教育內涵式發展,我們在編制區域高等教育規劃時,必須不折不扣地貫徹執行中央精神。而區域高等教育又是歷史中走來的特色化的高等教育,為了對未來一個時期區域高等教育發展做出規范、科學的制度性和政策性安排,引領區域高等教育改革與發展,規劃編制還應做到求真、求全、求實和求新,這也是落實上述三個編制原則的具體實施策略與路徑。

(一)求真:“開門編規劃”和“科學編規劃”相結合

所謂求真就是基于高等教育規劃所服務主體的多元化、真實存在的問題的多樣化和復雜化,而要求編制主體更加多元化,實行“開門編規劃”和“科學編規劃”相結合。

教育規劃的內容一般包括成就與問題、發展思路與目標、重點任務或重大行動與保障措施等,其中找準問題是規劃編制的前提和基礎。若要探究到真問題,規劃編制者就必須深入基層廣泛開展實地調研,了解利益相關者包括政府、學術界(行政人員、教師和學生)、產業界、社會團體(社區、媒體)等社會各界關心的熱點、難點問題。目前,規劃在研制過程中往往容易忽視學習者和弱勢群體的利益訴求,如特殊教育學校、農村學校、進城務工人員、低收入人群等,這些群體離決策者很遠,他們的聲音不容易被決策者聽到,很難影響決策。[9]為此,區域高等教育規劃的編制要找準規劃設計亟須解決的真問題,了解民意要真、廣和準,廣泛傾聽利益相關者的訴求與心聲,規劃只有真實反映民意,才能獲取廣泛支持。

在探究到真問題之后的具體編制過程中,為提高規劃編制的透明度和社會廣泛參與度,贏得社會各界對規劃的認同和支持,在選擇編制主體時,要充分考慮科研人員和教育行政人員各自的優勢,在規劃編制時跳出教育行政機關部門本位的藩籬,引入專業科研人員,兩個群體之間實現合理分工。因此,目前區域高等教育規劃編制時通常采取“開門編規劃”,暢通建議建言渠道,廣泛征求社會各界意見,群策群力,營造全社會關心支持教育發展的良好環境,而這也是“科學編規劃”的前提。一般來講,通過發揮科研院所和高校的資源和科研優勢,組織教育智庫的專家和相關科研人員開展決策咨詢論證,提高戰略規劃的理論決策水平,最大限度地保障規劃的科學性和民主性。科研人員完成決策服務后,由教育行政部門針對專業科研人員調研或起草階段發現的重點難點問題,結合常規行政工作,有的放矢地開展下一階段的編制工作。這一過程是民主基礎上的集中過程,不僅保障區域高等教育規劃的內容體現了政府意志,還真實反映了民意。

(二)求全:多重視野中選擇區域高等教育發展參照系

區域高等教育規劃編制需要確立科學的目標,需要基于區域高等教育發展的內外部現實,全面、綜合考慮,尤其要體現區域發展特色。選擇科學合理的參照系是體現區域高等教育規劃特色的重要方面,而且選擇參照系本身就蘊含著一種批判思維和比較分析,因為有比較才會產生高下之分,發現差距才會萌發目標追趕意識。目前,很多地區已經認識到其高等教育發展與國內外先進地區的水平差距,但在編制規劃時對參照系的選擇卻往往過于籠統,例如常把高等教育發展的具體指標設定為達到“發達國家水平”“世界先進水平”“國際先進水平”“教育強省(市)”和“人力資源強省(市)”等,這些用詞是否有特定所指,彼此之間水平差異究竟有多大? “初步實現”“基本實現”“全面實現”或“超過”等各自的實現程度又有多大的差異? ……這些問題都會指向參照系的選擇。目標描述的模棱兩可是目標設定背后比較維度和參照系的模糊不清。如果這些用詞不能夠準確表述其背后所指,并將其與其他對象區別開來,那就足以說明在編制區域高等教育規劃時,關于發展目標的用詞存在很大的隨意性和盲目性。參照系選擇的籠統和比較維度的模糊不清,使可比性大打折扣,自然也無法體現各區域高等教育的發展特色。

事實上,參照系是一個立體的存在,不同維度有不同的側重,離開了參考維度而選擇參照系毫無意義。對于高等教育發展來說,教育理念、辦學和管理體制、課程體系、教育教學方法等眾多方面和諸多環節,均可以體現一個國家或地區的高等教育競爭力,而且沒有一種高等教育體系是十全十美的,不可盲目照搬。目前,區域高等教育發展中遇到的許多問題都根植于區域特殊的政治、經濟、文化等歷史土壤,如果忽略地方高等教育發展的原有基礎與特色而簡單照搬或者盲目攀比,一味地好高騖遠,甚至想從外部找到“放之四海而皆準”或一勞永逸之良方,其結果將無異于緣木求魚。畢竟參照系只是一個參照,從某種程度上講,參照系選擇更多的是一種開放思維,必須在多重視野中多維度思考,科學合理地選擇參照系。

(三)求實:細化目標,提高規劃落實的可操作性

一般來講,區域教育發展規劃編制的基本邏輯是中央提出要求,教育部等部委出臺相應的文件予以落實,地方編制具體的實施方案傳達宏觀教育政策,對接政策要求并確保政策落地。具體在編制區域高等教育規劃時,規劃下設項目,項目下設計劃,層層細化落實,內含一套極強的邏輯體系,這也是我們對規劃目標進行科學解讀與任務分解、逐級落實的前提。但區域高等教育規劃的目標設定和項目設計通常存在兩種傾向:一是務虛。主要體現在對物的關注較多,對人的關注較少;對容易操作或者可量化的指標關注多,對雖比較宏觀、實則可以具體化或量化的理念關注少,這些只見物不見人、只見理念不見人或只見技術不見人的做法實屬本末倒置。二是“眉毛胡子一把抓”。主要體現在一些工程、項目內部彼此之間缺乏邏輯性,任務處理沒有主次或輕重緩急之分,試圖面面俱到,結果反倒主次不分,重點不突出,最終成為項目的簡單羅列,因難以有效落實,目標變得虛無縹緲。

事實上,編制區域高等教育規劃時,關于目標設定和指標設計不是不可以務虛,而是要虛實結合,“虛”方能體現規劃的開放性和包容性,“實”則是保證規劃項目或任務在實踐中具有可操作性,將目標任務落在實處的前提。就虛實的關系及其要求而言,首先“虛”的指標任務要求必須在規劃中有體現,例如,把實現公平作為規劃實踐的基本價值取向,在弱勢補償、教育的可選擇性、教育機構之間公平競爭、教育資源配置的均衡等方面做出新的制度安排,[10]等等。至于“虛”的任務目標如何體現,我們認為,盡管不是所有的規劃指標都可以量化,但并非不可衡量。為確保規劃的嚴謹性與科學性,較為常見的處理方法就是虛實結合、定性和定量結合。此外,區域高等教育規劃編制中的“求實”還體現在對現實性與前瞻性的關系處理上。如果目標設定太高,難度太大,目標就無法實現,太低則毫無意義可言。因此規劃實施周期內設定怎樣的目標,實現的可能性多大……必須務實,把握好度的問題。

(四)求新:落實新要求,開創新格局

“十四五”時期我國區域高等教育發展面臨著新形勢、新要求與新挑戰,編制規劃時應落實這些要求,不斷進行體制機制創新,開創改革發展新格局。“十四五”期間是在新的歷史起點上堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的關鍵階段,教育領域也面臨著全面推進教育治理體系和能力現代化的重大課題。“十四五”教育規劃也是我國教育進入“后普及化”階段后實施的第一個五年教育規劃。[11]黨的十九屆五中全會日前審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》為區域“十四五”高等教育規劃制定實施提供了基本遵循。區域高等教育規劃必然要貫徹不同的文件精神,落實新的要求,實現新的歷史使命。為落實新的任務,區域高等教育規劃的制定必須不斷探索體制機制創新,因為“從根本上說,改革就是利益重新調整的過程”[12],不破不立,只有打破舊的利益格局才能不斷推進改革,開創新局面。

四、小結

作為政府規劃的重要組成部分,區域高等教育規劃體現的是政府意志,應該具有強制性。但從規劃編制與實施等環節來看,編制是一回事,具體實施是一回事,無論規劃編制多么科學、合理,如果不能付諸實踐,或者缺乏支撐體系,或者實踐中出現偏差,那么規劃要么只是停留在紙面上,要么實施效果差強人意。可喜的是,為利用好這一政策工具,各地開始從推進國家治理體系和治理能力現代化的高度,科學制定區域高等教育規劃,而且規劃作為行政工作計劃的政治性不斷淡化,理論性和實踐性不斷凸顯,并日漸成為教育行政部門績效考核的重要內容。如何更好地發揮規劃作為未來一個時期協調政府與高等教育機構及從業人員、社會其他系統之間關系的重要的綱領性和指導性文件的作用,做好規劃編制仍有很多尚待研究的課題。