“顧客導向”的生成與政府行為轉向

張乾友

(南京大學 政府管理學院，江蘇 南京 210023)

假設某個地方政府有一筆金額為10億的預算要支出，且只有兩種選擇：一是平分給其管轄的1 000萬居民，每人分得100元；二是設立一項“百名人才引進計劃”，以每人1 000萬現金補貼的形式招攬100名外地高層次人才。如果選擇第一種方案，那么這筆資金本身的分配是平等主義的，它表明當地居民受到了政府的平等對待。但同時，對于這些居民，這筆錢幾乎無法帶來福利上的任何明顯改善，即使對于收入最低的群體，它也只是杯水車薪，而無法解決他們面對的實質性困難。正是由于它無法產生明顯成效，包括收入最低群體在內的居民們都可能對其正當性提出質疑，而這種質疑最終就可能損及政府治理的合法性。就此而言，這一分配決策雖然體現了平等，卻造成了一種沒有贏家的局面。如果選擇第二種方案，那么顯然人才與非人才受到的政府對待是不平等的，在某種意義上，政府是用廣大非人才的應享之物去補貼少數人才，并由此制造出了二者在制度上的不平等。但同時，如果該方案真的能吸引到100名高層次人才，那它將大大提升當地在招商引資中的競爭力，而如果當地政府因此吸引到更多優質投資，無疑將大大促進當地經濟增長，由此產生的新增就業等“人才紅利”將最終覆蓋到包括收入最低群體在內的所有居民。就此而言，人才政策實際上是一種挑選和生產贏家的政策，它雖然在最初制造出了贏家與輸家的對立，最終卻被預期能將所有人都變成贏家，并因此受到贏家和希望成為贏家的居民們的支持和認同。

傳統上，政府與民眾關系的一大特征在于雙方都不能選擇彼此，而在這里，通過區分人才與非人才，地方政府表明它可以選擇其所服務的對象；同樣，通過加入或不加入人才計劃，外部人才表明他/她可以選擇受管轄的政府；此外，當地居民如果對該計劃不滿，也可以移居他處，選擇成為另一個地方政府青睞的人才。由此，政府與民眾的關系就變成了類似于企業與顧客的關系，其中人才政策就相當于企業的會員政策，人才用自己的人力資本購買會員資格，并得以享受相應的會員福利，而能否通過會員政策吸引到足夠多作為顧客的人才就成了政府間競爭的關鍵因素。今天，不同國家、不同層級政府的決策與行為都越來越多地表現出了這樣一種顧客導向的特征，而在關于政府改革的學術話語中，“顧客導向型政府”也早已有之，成為許多改革倡議所明示或暗含的基調。這樣一種發展究竟是好是壞，已經引發了持久的爭論，至今未能形成共識。本文不試圖介入這一爭論，而旨在解釋這一現象的發生。在平等被普遍承認為一種基礎性價值的前提下，為什么當代政府會做出越來越多顧客導向式的行為？這一問題困擾著許多政府研究者，本文則試圖對此做出回答。

1 消費者顧客地位的形成

在今天的觀念中，顧客導向是在20世紀后期西方國家的行政改革尤其90年代美國的重塑政府運動中成為公共部門改革方向的。當時，如重塑政府運動的高級政策顧問伊蓮娜·卡馬克所說，在所有企業都在為了爭奪顧客而絞盡腦汁時，政府則仍然按兵不動，繼續依靠官僚慣性來維持自身的運行。結果，“如果政府是一家商店，沒有人會再從它那里買東西；如果是家航空公司，沒有人會愿意再搭乘它的航班”[1]20。有鑒于此，重塑政府運動提出了以顧客為導向的政府改革主張，試圖通過讓政府像企業一樣主動了解顧客需求、積極創新滿足顧客需求的方式來重新證明政府公共服務體系的價值，重新贏得作為顧客的民眾的青睞。在這里，顧客導向被視為企業行為的一個基本特征。由于企業生存于激烈的競爭環境之中，又由于競爭結果主要取決于能否贏得足夠的顧客忠誠，企業似乎就必須根據顧客的所思所想來決定自身的所作所為。不過，如果說重塑政府確是以企業為模板的政府改革運動的話，那么在20世紀的大部分時間里，說企業總是以顧客為導向則并不符合現實。因而，要解釋顧客導向型政府的生成，我們首先必須對顧客這樣一種積極市場主體的產生邏輯做出分析。

在經濟活動中，顧客是一個消費側的概念。當我們說顧客導向時，意思是說在生產與消費的關系中，生產活動需要以消費者的需求和欲望為導向，不能反其道而行之。換句話說，顧客導向反映了生產與消費間關系的一種特殊模式，其中消費被視為生產的目的，相應地，消費者也就獲得了在生產組織中的某種“主權者”地位[2]。無疑，任何生產活動都只有在產出被消費之后才能實現其價值，但這并不意味著消費在任何時候都擁有作為生產目的的地位。比如，在計劃經濟時期的中國，所有生產活動也都只有在產出且被消費之后才能實現其價值，但當時的廣大消費者顯然不擁有“主權者”地位。同時，這種情況并不僅僅存在于中國，也廣泛存在于20世紀70年代之前的西方工業化國家。20世紀初，美國福特公司推出面向普通消費者的大眾車型T型車，為了讓這些車能夠被成功售出，福特公司宣布在內部實行“每天5美元，工作8小時”的新工作制度，一方面通過大幅提高工人工資增強其消費能力，另一方面通過縮短工作時間來刺激其消費需求。結果，T型車成功成為工薪家庭也能擁有的大眾消費品，現代社會也由此進入大眾消費的時代。不過，這并沒有導致市場主權從生產向消費的轉移。相反，在回應關于為什么不能提供更多顏色的T型車供消費者選擇的質疑時，亨利·福特不屑地說出了那句廣為引用的名言：“你可以擁有你喜歡的任何顏色，只要它是黑色。”此后，這句話所暗含的消費者只能被動接受企業生產的任何產品的生產模式被學者們冠以“福特主義”之名。在這種模式下，消費并不擁有作為生產目的的地位，消費者也不是擁有“主權”地位的顧客。

福特主義的生成有著多方面的原因。從供需關系的角度來看，工業經濟的迅速擴張培育了一個龐大的工薪消費者階層，催生了巨大的消費需求，同時，大規模生產在客觀上會導向少數企業的壟斷，使得產品供給趨向于單一化，結果，供需關系的失衡造就了一個賣方市場，使得消費者缺乏討價還價的能力。從生產組織的角度來看，首先，福特主義適應于大規模生產的需要，這一時期的企業都貫徹了嚴格的等級制原則，使員工形成了服從的行為習慣，表現在消費層面，這些員工就較少選擇意識；其次，這些員工在生產中從事的都是低技能的簡單重復勞動，他們作為生產者只能產出標準化的產品，作為消費者也就難以想象差異化選擇的存在。從社會文化的角度來看，這一時期的社會解放非常不徹底，也不利于多元文化的形成。其一，社會中普遍存在著“男主外，女主內”的性別分工，在這種分工下，廣大女性在經濟上處于依賴地位，阻礙了她們積極提出差異化的消費主張；其二，各種少數族群一方面在經濟上處于劣勢，另一方面缺少政治發聲的機會，也就很難將他們的需求傳遞到生產部門。結果，這一時期的消費需求本身也呈現出單一性，并反過來強化了生產的標準化趨勢。

在西方，福特主義的主導地位一直延續到“二戰”之后。比如，前面提到的卡馬克在談及福特主義模式下的消費經驗時就說：“20世紀50年代，人們在私營部門和公共部門的經歷基本上是相似的。你去銀行必須在上午9點至下午3點之間，你得排隊，你得面對某個人。如果你想申請護照，也得經歷這樣的過程。”[1]20施特雷克在對德國企業管理者的訪談中也發現，這些管理者大多認為20世紀中期的德國經濟屬于“分配經濟”或“供應經濟”。在這種經濟模式中，“你要做的就是生產一種標準化的產品，然后將它分配給畢恭畢敬的客戶，這些客戶隨時都樂于接受符合企業生產計劃的產品”[3]97。與美國一樣，在德國，這種情況也同時存在于公共部門與私人部門，“向郵局申請一座電話與向大眾申請一輛汽車沒有什么區別，兩種情況下都需要等待半年甚至更長”[3]97。甚至有一些管理者表示，“戰后西方的組織化資本主義與東方的國家社會主義間的區別并不像那時人們所認為的那么戲劇化：唯一的區別只是東方的等待期要更長”[3]97。

不過，歷史剛剛進入20世紀70年代，福特主義就難以為繼了。首先，大規模生產雖然增強了企業權力，卻也抑制了消費需求，在市場上的產品都大同小異的情況下，消費者就沒有動力進行替代性的消費，而這就會反過來造成生產的過剩和利潤率的下降。結果，“各個公司都發現自己在日趨劇烈的競爭條件下有著很多無用的過量生產力(主要是閑置的工廠和設備)”[4]189。其次，隨著服務業的興起，服務活動對情感勞動的需求驅使女性大規模進入就業市場，傳統性別分工開始瓦解，女性作為獨立的經濟主體進入消費市場，使市場的需求結構開始發生差異化。再次，從20世紀60年代開始，西方社會興起了一輪輪的少數族裔社會解放運動，就像在2020年的“黑命亦命(Black Lives Matter)”運動中許多西方企業轉向了帶有了少數族裔親和性的營銷策略一樣，這些社會解放運動也必然驅使生產部門更多關注少數族裔的差異化需求，從而進一步推動市場需求結構的差異化。最后，高等教育的大眾化進一步推動了社會分群，并不斷增強個體的自主意識和選擇意識。如奧斯本與蓋布勒所說，20世紀50年代的美國勞動者中約2/3從事的是無需技能的勞動，他們可能習慣了排隊進工廠、排隊吃飯，也就不會對消費市場或公共服務中的排隊等候感到不滿，而“當我們變為由知識勞動者所支配的社會時，我們也分化成各種亞文化群——各有自己的價值和生活方式，各自看電視中不同的節目，各在不同類的店鋪買東西，各自駕駛不同類的汽車”[5]151。結果是產生了新一代的社會成員，他們對只能排隊接受標準化產品或服務的現狀怒氣沖沖，也就驅使企業和政府都要進行變革。

根據施特雷克的考察，作為福特主義的標志之一，大眾汽車的暢銷車型“甲殼蟲”在20世紀70年代初銷量暴跌，使得市場開始預測大眾汽車即將破產。為了應對危機，大眾汽車迅速轉向專售化、定制化生產，到20世紀80年代初，沃爾夫斯堡大眾生產線上同一天生產的任意兩輛車都不再完全相同，自選配置成為汽車消費的標配。“在這一過程中，并不例外地，汽車變得更復雜也更昂貴，而在新產品策略得以成功執行之處，工業利潤也隨之恢復。”[3]99在大規模生產時代未被發現的消費需求得到激活。在滿足這些差異化消費需求的過程中，企業找到了新的利潤增長點，消費者獲得了更好的消費體驗，也就有了更強的消費意愿和以消費為指向的工作動力，而這就反過來增強了市場對差異化產品和服務的供給能力。在意識到新的市場競爭取決于對消費者差異化需求的滿足甚至是制造之后，所有管理者都將“顧客就是上帝”變成了自己的座右銘，不僅要求以顧客為導向來重塑生產，也要求以顧客為導向來重塑企業組織。至此，消費者真正獲得了作為“主權者”的顧客地位，在一個琳瑯滿目的豐裕市場中，“顧客不僅見多識廣，而且吹毛求疵”[2]，通過在不同產品和企業間頻繁行使選擇權來影響企業的生產決策與管理決策。在這個過程中，現代人獲得了在生產領域和政治領域都從來沒有獲得過的自主性，他/她不再需要服從生產紀律與集體決策，而只需通過自身的消費選擇就能實現對自己生活的至少是部分地掌控。在崇尚自主的現代人眼里，這樣一幅圖景有著巨大的吸引力。當他/她發現自己在經濟領域中的自主是其顧客地位的一個結果時，就會要求使自己在政治領域也獲得顧客的地位，就會要求在公共部門中也推行顧客導向的改革。

2 消費私有化與平等去價值化

前文表明，在現代經濟史上，消費者并不總是擁有顧客的地位，作為“主權者”的顧客地位的形成乃是20世紀70年代一系列客觀因素共同作用的結果。同時，這些客觀因素要能實際完成對消費者的顧客化改造，也必然包含了消費者主觀動機因素的作用。1971年，就在這種改造正在發生之時，莫森與唐斯撰文解釋了其背后的消費者動機因素。在二者看來，“消費者行為受攀比和區分的欲望所驅動，消費者希望在大型社會群體或階級間建立可見的區別，以及這些群體內部更加微妙的個性區別。而建立這些區別的最有效方式就是通過他們的消費風格”[6]。所以，消費并不僅僅是一種需求滿足式的行為，也帶有建立私人地位的目的，進而，只要條件允許，消費者就會尋求不僅能夠滿足需求而且能夠向其他人傳遞地位信息的物品。一般來講，某種物品傳遞地位信息的功能是與其稀缺性成正比的，大規模生產的產品不具有任何稀缺性，所以就無法吸引追求地位信息的消費者，而只能產出標準產品的企業就無法在競爭中存活。就此而言，企業轉向專售化、定制化生產乃是消費者追求“地位徽章”這一人性規律的結果，在這一過程中，是消費者“引誘”了企業，而不是像許多人批評的那樣是企業通過精心設計的營銷策略引誘消費者做出了非理性的消費決策。而且，公共產品之所以越來越不受歡迎，就是因為政府拒絕接受消費者的引誘[6]。

應當說，物品具有傳遞地位信息的功能，這確是一個經濟、社會與政治領域的基本現實；同時，人的行為中包含了將自己與他人區分開來的傾向，這也是人類行為的一個可觀察到的重要心理特征。但在福特主義時代，大規模生產使得市場中的多數產品都不具有傳遞地位信息的功能，而這就抑制了消費者的區分動機，使得大多數人都能接受由標準化產品所呈現出來的同質化形象。從歷史來看，這樣一種特殊的生產與消費模式對“二戰”前后相對平等主義的政治實踐產生了重要影響。

在理念上，現代政治是一種平等主義的政治。在政治過程的輸入端，正式的投票制度往往以“一人一票”為基本原則，目的是確保政治過程能夠平等吸納所有人的利益和觀點。在政治過程的輸出端，就程序而言，政府應當一視同仁地對待所有公民，保證所有公民都能平等地進入它所提供的公共產品和服務體系；就實質而言，政府應當將平等作為一個基本政策目標，應當通過提供公共產品來促進社會成員間的平等。比較而言，保證公共產品對所有公民開放是一個相對容易達成的目標，但這并不是政府達成后一目標的充分條件，即社會中存在對所有公民平等開放的公共產品并不足以保證社會成員間的平等。這是因為，只要有人能夠通過消費獲得更優質的產品，他們就根本不會進入這一開放體系，反而會由于不愿意繼續承擔這一體系的成本而反對政府繼續供給對所有人開放的公共產品。當他們的反對起到效果時這一體系的質量就會不斷下降，并導致更多人退出這一體系，最終，一個開放的公共產品體系陷入了無人光顧的窘境，也就失去了促進社會平等的功能。就此而言，在邏輯上如果政府要通過供給公共產品來促進社會平等，除了保證這些產品對所有公民開放之外，還應當禁止任何公民的單方面退出，即不允許任何形式的個人選擇。但這么做就等于不承認個體的價值判斷，也就是不承認人作為一個價值主體的地位。反過來，要承認人的價值主體地位，現代國家就不可能禁止個人選擇，進而也就不可能僅僅通過供給對所有人開放的公共產品來促進社會平等。

可見，只要存在成本并不高昂的多樣化消費選擇，政府就很難僅僅通過供給對所有公民開放的公共產品來促進社會平等。但在福特主義模式下，市場中恰恰缺少多樣化的消費選擇，或即使存在，做出這種選擇的成本也超出大多數人的負擔能力。由此帶來的結果是：一方面，無論在公共部門還是私人部門，大多數社會成員的消費經驗都是同質化的，他們的消費行為更多反映了彼此間的平等，進而他們就更容易接受彼此間一般性的平等；另一方面，公共部門與私人部門所提供的產品缺乏實質性區別，同時公共產品往往在經濟上更友好，這就使一個普惠性的公共產品體系的存續成了大多數人的利益所在，從而使大多數人更傾向于支持以平等為指向的公共政策。就此而言，消費者“主權”地位的缺失乃是福特主義時代大多數人能夠作為公民平等對待彼此的一個必要條件。

隨著福特主義的衰落，情況開始發生變化。與福利政策的功能是“劫富濟貧”的通常觀點不同，桑德斯認為，“福利開支的主要受益者在任何情況下都不是窮人，而是中產階級，因為是他們在大量使用衛生服務、繼續教育和高等教育、通勤火車服務等”[7]289-290。這一現狀在20世紀70年代引發了兩方面的后果。其一，它意味著福利政策包含了中產階級對窮人的經濟剝奪，到70年代，這種剝奪已經達到飽和點，使得福利國家難以為繼；其二，新的生產模式讓中產階級擁有了更多消費選擇，開始集體退出福利體系，由此引發惡性循環，“隨著福利服務的崩潰，收費上升，越來越多的人尋求替代的解決方案，我們可以預料，任何有能力退出的人，都會盡快退出這個系統”[7]291。而這進一步引發了一系列的連鎖反應。首先，在中產階級大都選擇接受由政府通過福利政策提供的公共產品時，公共產品被視為平等的象征，擁有積極的社會與政治含義，而當中產階級集體退出公共產品體系，它的實際使用者就變成了窮人，相應地，公共產品就變成了依賴性的象征，甚至如科林斯所說，在英文語境下，“公共”已經變成了“劣等”(inferior)的同義語[8]108。其次，當供給公共產品不再能夠帶來積極的政治回報時，政府就會傾向于盡快處置掉福利體系這一負擔，而這就同時引發了生產資料與消費資料的私有化改革。其中，生產資料的私有化是指政府開始基于提高效率、改進供給等經濟理由來出售國有企業和土地等，使公共生產資料逐漸轉變成企業性的私人生產資料；消費資料的私有化是指政府開始推動住房、教育等消費資料的私有化，如出售公共住房或引入教育券等，這樣做將公共消費資料也變成了私人財產。結果，傳統福利體系就被改造成了一個消費市場，其中擁有私人財產的公民可以自由地運用這些財產來做出消費選擇，可以自由地與他人進行區分，也可以自由地在不同企業以及企業和政府之間“用腳投票”。

如馬克思早就揭示的，現代生產的基本特征在于生產者的非自主性，所謂自由勞動者只是擁有向誰出售其勞動力的自由，而不擁有不出售其勞動力的自由。在這里，生產者事實上處于一種依賴性的地位，讓他/她感受到自己低人一等，并由此阻礙了他/她作為一個自主主體的身份建構。在這種情況下，公共產品消費中的平等經驗產生了一種重要的補償效應，讓他/她認識到自己并不總是低人一等的，至少他們可以作為一個集體要求政府回應他們對公共產品的需求，并通過對這些產品的集體消費來實現某種集體自主。在這里，即使某些人不得不做出妥協或犧牲，也并不表明他們低人一等，而恰恰證明了所有集體成員的平等性，并反過來證明了他們作為一個集體的自主性——因為這部分成員的妥協或犧牲并非任何外部干預的結果。但在個體層面，公共產品的消費者是沒有多少自主體驗的，他/她對公共產品的消費事實上是一個適用公共規則的過程，而這種規則包含的所有條件都不是他/她能夠自主決定的。

隨著福特主義的衰落及福利體系的市場化，生產仍然是一個非自主的領域，消費則變成了個體自主的一種實踐途徑。在一個生產資料私有化的供給體系中，企業可以基于對市場需求的自主判斷來制定生產決策；反過來，擁有消費資料私有權的個體也可以完全出于自身的偏好來制定消費決策。在這個因為競爭而不斷細分的市場中，只要消費者產生了某種需求，就一定會有企業來想辦法提供滿足它的手段。對個體而言，消費不再是一個適用公共規則的過程，不再是一個接受他/她無法自主決定的各種限制條件的過程，而變成了基于自身偏好來自主設定消費條件并使這些條件得到滿足的過程。在公共產品的消費中，為了加入集體自主，個體必須做出必要的妥協和犧牲，而在私有化的消費模式下，只要他/她有能力消費，就可以實現個體自主，而無需任何形式的妥協與犧牲。由此，平等就失去了價值。即使一個人在生產領域仍然低人一等，他/她也可以通過更多的消費來證明自己在消費領域中高人一等的地位，在這種情況下，除了徒增社會成本之外，通過公共產品來維持自己與其他人之間的消費平等還有什么意義？進而一個以供給公共產品為目的的政府的存在價值也可能受到質疑。

3 “顧客導向”的政府行為

回顧前文的分析，20世紀70年代以來，現代社會發生了消費層面的雙重變革。首先，在私人領域，大規模、標準化的消費被細分化、差異化的消費取代，結果是被動甚至多少有些卑微的消費者變成了具有“主權者”地位的顧客；其次，在公共領域，以公共規則為基礎的消費被以私人地位為目的的消費取代，結果是公民也逐漸獲得了顧客的思維方式與行為習慣。如杜蓋伊與薩拉曼所說，“顧客/消費者被視為自主、自我規制和自我實現的個體行動者，在一個物品和服務的世界中通過個體化的選擇行為來最大化他們的存在對他們自己的價值”[2]622-623。在私人領域，這樣一種顧客及其行為為企業的創新及利潤提供了源源不斷的動力；在公共領域，當公民也變成了顧客，他們的行為模式就從赫希曼所說的“發聲”轉向了“退出”，并通過退出的威脅與實踐來驅使政府做出一系列顧客導向的改革。

傳統上，人們認為政府與公民的關系不同于企業與消費者的關系，因為公民通常無法退出與政府間的關系，或退出的成本顯著高于消費者退出其與企業間關系的成本。而在今天，公民不僅在新的消費經驗中形成了日益強烈的顧客意識，現實中各種條件的變化也在客觀上賦予了他們退出的能力，從而使他們擁有了作為顧客的政策影響力。在市場中，顧客對企業的影響力源于其購買力，所謂顧客導向，實質上是購買力導向，對企業來說，沒有購買力的消費者是不被認為是顧客的。所以，顧客導向的經營一方面意味著吸引購買力高的消費者，另一方面意味著“驅逐”購買力低的消費者。在這個過程中，并不只是顧客在做選擇，企業也在做選擇。既然顧客擁有與他人區分的強勁動力，企業就會根據消費者的購買力來人為制造身份差異，從而使是否某個企業的顧客本身也成了消費市場中的一種地位徽章。在政府與公民的關系中，公民要獲得顧客式的影響力，也就必須擁有相應的購買力。這種購買力來自何處？

購買是一種經濟支付的行為。在公民與政府的關系中，最典型的經濟支付行為是納稅，在這里實際發生了金錢從公民向政府的轉移。從政治理論的角度來看，納稅雖然表現為經濟支付，但本質上則屬于政治義務的一種履行方式，甚至納稅人也不是一個個體范疇，而是一個集體范疇，“即在公民與國家的關系中，公民集體承擔著納稅的功能，而在公民集體內部，人們則基于特定的稅制來分擔這一功能，目的是既有效又公平地為國家提供稅入”[9]。所以，無論個體公民納稅多少、是否納稅，他/她都與其他公民一樣通過服從稅制而對政府做出了相同的經濟支付，并由此履行了相同的政治義務，進而他們每一個人都可以對政府提出平等的訴求，而政府也必須一視同仁地對待所有個體公民。但在現實中，不同個體、不同組織的納稅客觀上存在差別，而這種差別就使政府與個體納稅人之間的關系具有了類似于企業與顧客間關系的特征，使政府在某些條件下也開始基于納稅貢獻來區分顧客與非顧客。比如，在中國的地方治理實踐中，表彰納稅大戶就是一些地方政府為吸引更多顧客式的納稅人所習慣采取的管理策略。比如，云南省普洱市政府于2019年5月發布的《普洱市民營企業納稅突出貢獻考核獎勵暫行辦法》規定：對已注冊成立企業當年繳納稅收收入比上年度增加100萬元及以上，或新注冊成立企業當年繳納稅收收入100萬元及以上的，在滿足其他條件的情況下，以上一年度繳納的增值稅、企業所得稅市級分成部分為計算基數，以其增量部分的30%計算獎勵金額給予企業獎勵[10]。河北省廊坊市更是在2019年對4家納稅大戶頒發“納稅貢獻民營企業市長特別獎”，分別給予1 000萬元獎勵[11]。企業最終還是由人組成的，這些針對企業的獎勵實質上是對企業家的獎勵。它們的存在表明，相比于普通公民，地方政府更傾向于將企業家作為自己的顧客，而為了招攬更多的企業家，越來越多的地方政府就加入了優化營商環境的激烈競爭之中。經過這種發展，企業家群體事實上獲得了作為地方政府顧客的地位，而通過以招商引資為目的的一系列舉措，地方政府也呈現出了顧客導向式的明顯特征。

企業家作為顧客的購買力源自其所擁有或可支配的生產性資本，而對大多數社會成員來說，他們并不擁有生產性資本，那么他們就無法成為政府的顧客了嗎？答案是否定的。在今天，除了生產性資本，投資資本、人力資本與信譽資本也是顧客購買力的重要來源，擁有這些資本的人也會對政府發揮顧客式的影響力，而政府也會對這些群體做出積極的回應。

首先看投資資本。在過去幾十年里，金融市場與住房市場的蓬勃發展是一種世界性的現象，經過這種雙重發展，許多人借助金融體系成為了房產所有者，并在房地產市場的增長周期中獲得了較大的資本收益，進而獲得了通過積極參與房地產市場進行投資的能力。反過來，對各國政府來說，房地產市場的良好發展是經濟增長的一個重要引擎，因而吸引房產投資者就成了許多政府的一項重要任務。比如，在面臨地方經濟下行的壓力時，為了避免住房市場萎縮引發系統性風險，中國的一些地方政府就會采用發放購房補貼的方式來穩定市場。以2020年為例，廣西桂林對2月24日至6月30日期間的購房者實行契稅全額補貼，欽州、東興對3月1日至31日期間購買新房的也是契稅全額補貼，玉林則對在3月份進行商品房買賣合同備案者補貼已繳契稅的50%；安徽馬鞍山則實行購買首套普通住房者最高可獲得房款1.5%補貼的政策[12]。類似的做法并不只存在于中國。2013年，葡萄牙政府創造了“非經常性財政居民”身份，規定外國公民只要在葡萄牙購買房產并每年居住183天以上，就可以全額免除其長達10年的所有收入稅[13]168，目的也是為了吸引擁有房地產投資能力的外地顧客。

其次看人力資本。隨著新技術革命的興起，人力資本學說關于人力資本正在成為最重要資本的預言變成了現實，結果如福柯所說，當代個體獲得了作為人力資本的存在形態，也就形成了像企業一樣經營自身的行為邏輯[14]204。在今天的經濟技術條件下，優質的生產性資本只有與優質的人力資本相結合才能產生最大化的收益，所以一個地方僅僅擁有優質的生產性資本并不足以支撐其經濟增長，還必須吸引優質的人力資本。同時，由于生產性資本的流動性弱、人力資本的流動性強，一個地方要能吸引優質生產性資本，往往需要首先引入優質人力資本，以降低企業家的投資風險。這一現狀客觀上增強了優質人力資本所有者，即“人才”的選擇能力，使他們可以通過在不同地方間“用腳投票”以使地方政府對他們的利益訴求作出積極回應。在這里，所謂“用腳投票”，就是人才運用自身人力資本做出的經濟支付，在做出這種支付時，他們與市場中顧客為商品做出的支付并無本質差異。反過來，對地方政府來說，要吸引這些人才，他們就必須提供能夠滿足其差異化需求的商品，也就是各種人才政策。2017年以來，中國地方政府間掀起了一場轟轟烈烈的人才大戰，南京、杭州、長沙、西安等一些大城市對符合要求的人才提供100萬元或200萬元的購房補貼，在其他配套政策上也不斷加碼[15]。在這個過程中，政府運用公共資源區別對待人才與非人才的做法雖引發爭議，卻在事實上得到了合理化。在人才競爭中拔得頭籌的地方政府率先享受到“人才紅利”，其他地方政府就不再有能力拒絕參與人才競爭。當然，隨著不同地方的發展路徑走向差異化，各地政府需要的人才類型也隨之發生差異化，但是如何通過人才政策這種具有商品性質的政府產出去吸引其所需要的人才業已成為地方政府的一項重要任務。

再次看信譽資本。2016年全世界的實體經濟規模為73萬億美元，金融資本總額則達到驚人的270萬億美元[16]584，表明金融資本在當代世界經濟體系中的重要性，相應地，金融市場的游戲規則也獲得了超出金融市場之外的影響力。這一發展典型表現為金融市場中的評級權力滲透到了其他領域，使得信譽經營成為所有社會主體以及政府的一種行為取向。在這里，產品提供者的信譽是評級機構對一種金融產品進行估值的基礎，而信譽之所以具有政治重要性，是因為發行國債已經成為許多國家獲取收入的一種主要途徑，而要能夠通過這種方式持續獲取收入，這些國家就必須維持它們的信譽，就必須迎合評級機構的評級偏好。在主權債務的評級實踐中，社會支出被視為扣分項，品牌親和度則被視為加分項，由此就會引發相應的信譽經營策略。比如，2008年后由于無力解決嚴重的失業問題，愛爾蘭政府推出大規模移民策略，在此后6年間積極推動約50萬人移出愛爾蘭，其中87%的人在移民時小于44歲，67%的人有大學以上的學位。與此同時，愛爾蘭政府向蘋果、谷歌、臉書等大企業提供驚人的稅收優惠，使愛爾蘭成為了大企業的避稅天堂[13]166-167。從形式上看，移出愛爾蘭的年輕人都擁有優質的人力資本，本是國家發展的重要資源，但由于無法就業，他們擁有的人力資本就無法變現，反而不得不依賴政府的失業福利，導致國家的信譽下降。反過來，雖然大型互聯網企業對愛爾蘭經濟增長的貢獻非常有限，但由于它們有助于提升愛爾蘭的國家信譽，就受到了政府的優待。在這里，擁有無法變現的優質人力資本的年輕人因為無法做出有效支付而無法獲得顧客資格，擁有可觀信譽資本的大企業則可以通過它們的“用腳投票”來購買政府的稅收優惠，使得國家層面的政府行為也表現出顧客導向的強烈特征。

可見，今天在政府與公民的關系中，購買力的來源是多種多樣的。隨著經濟社會條件的變化，許多社會成員都獲得了顧客式的購買力，能夠向政府做出重要的經濟支付，通過這種支付形成了很強的選擇意識，也習慣于通過在不同政府間的選擇來發揮其顧客式的影響力，進而督促政府積極回應自身訴求。反過來，當許多社會成員都形成了這樣一種顧客式的行為習慣，在資源流失的現實威脅下，政府就必須對這些持幣觀望的顧客作出回應，從而使得當代國家的政府行為日益表現出顧客導向的特征。

除了上述政府與公民直接互動的情境，當前隨著平臺經濟的發展，“顧客導向”的政府行為又表現出了新的特征，即公民作為顧客的存在屬性會影響到政府的企業監管行為。在20世紀的大部分時間里，公民與企業的關系都是對立的，這是因為，作為勞動者，個體公民往往與企業處于不平等的雇傭關系之中；同時，作為消費者，無論個體還是群體性的公民對于企業生產過程的影響力都極為有限，并因此不得不承擔企業不負責任的生產行為和經營行為的消極后果，如有害的產品、畸高的價格等。在這種情況下，公民就傾向于與政府結成監管同盟，傾向于支持加強企業監管的公共政策。而隨著各種壟斷平臺的興起，公民、平臺企業與政府的關系發生了變化。由于平臺企業擁有巨大的流量優勢和巨量的資金補貼，在其涉足的幾乎所有領域，它們都帶來了產品與服務價格的大幅下降；由于平臺企業得到了各種新技術的支持，它們又顯著提升了產品與服務的供給效率。這兩方面的發展使得幾乎所有個體公民都在由平臺主導的消費市場中獲得了空前愉悅的顧客體驗，使他們能以更低的成本獲得更多高質量的消費選擇，進而他們就更傾向于與平臺企業結成反監管同盟[17]。正是由于這一原因，對所有國家來說，平臺企業的監管都是一個政治難題，因為這種監管可能會受到作為平臺顧客的部分公民的反對，而當政府真的在這種反對壓力下放松對平臺企業的監管，就也做出了一種“顧客導向”的行為。在這里，公民作為平臺顧客的屬性影響到了平臺與政府的關系，影響到了政府對其監管職能的履行。同時，在平臺經濟中，顧客體驗的提升其實是以一個龐大的零工群體勞動保障水平的下降為代價的，放松對平臺的監管往往意味著零工勞動者處境的進一步惡化，因而這樣一種“顧客導向”的政府行為往往會進一步加劇社會的不平等。

4 結語

通過前文的分析可以發現，本文開篇提出的思想實驗并不只是一種思想實驗，而是當代政府普遍面對的現實情境。在20世紀70年代以來的社會轉型中，個體在市場中獲得了顧客的存在形態，也開始將顧客的行為邏輯引入公共領域，從而推動了“顧客導向型政府”的生成，使如何吸引顧客成了政府在推出改革計劃和制定具體政策時的重要考量因素。

相比于廣受詬病的“官僚型政府”，“顧客導向型政府”的突出特征在于其高回應性。在與“官僚型政府”的關系中，公民是一種消極的服從角色，無論政府機構提供了什么產品，他/她都只能接受這種產品。在這里，表達差異化的訴求被視為是在破壞平等，而“官僚型政府”也就可以以此拒絕回應任何差異化的訴求。在與“顧客導向型政府”的關系中，公民則獲得了一種積極的變革角色，作為顧客，只要他/她愿意向政府表達自己的差異化訴求，并有能力做出有效的退出威脅，就可以影響相應的政府變革。就此而言，“顧客導向型政府”的生成的確使許多公民獲得了前所未有的政策影響力，使他們能夠積極地參與到政府變革之中，相應地，今天的政府也比任何時候都更加強調變革與創新。

不過，“顧客導向型政府”的回應也是有選擇的，接受顧客導向的觀念就意味著接受政府可以區分顧客與非顧客的現實。這必然造成一定的不平等。在某種意義上，在企業與顧客關系領域，平等是無價值的，因為維持顧客間的平等并不能使任何人在與企業的關系中受益更多，相反，只有通過在顧客與非顧客之間以及顧客內部制造不平等，企業才能更加精準地回應顧客需求，從而使其顧客尤其優質顧客的利益得到更好的促進。并且，這么做的邏輯結果是，當所有企業都找到精準滿足顧客需求的經營策略，整個經濟就能實現增長，并最終惠及所有社會成員。但在現實中，這一邏輯往往不能順利實現。經濟增長并不能自動地促進所有人的利益，那些無法獲得企業顧客地位的人之所以仍能分享社會進步的成果，乃是由于存在一個旨在維護平等的政府，而當政府也開始選擇顧客，社會中的不平等就失去了制度性的矯正途徑。也因此，“顧客導向型政府”被許多學者視為政府改革的一個錯誤方向。

今天，所有政府都處在一個日益激烈的競爭環境之中，都面對有著高度差異化訴求和很強選擇意識的新一代公民。在這兩方面因素作用下，政府具有顧客意識，需要通過對顧客的有效回應來立身于同其他政府或企業的競爭之中。但同時，要避免顧客導向的改革可能造成的普遍不平等，避免“顧客導向型政府”變成一種制造不平等的政府，公共管理研究就應為顧客導向確立一個合理的界限，使它既能激發政府回應公民訴求，又不激勵政府制造不平等的沖動。