行政訴訟濫用訴權與不正當行使訴權界限探析*
——以既有裁判文書為對象的分析

楊林利

(四川大學 法學院，四川 成都 610207)

一、問題的提出

自《政府信息公開條例》實施以來，實踐中惡意申請信息公開和惡意提起行政訴訟的個案時有發生，給行政機關和法院帶來了嚴重困擾。如何防止公民濫用政府信息公開申請權和提起行政訴訟的權利，《政府信息公開條例》和《行政訴訟法》對此并無明確的規定。當事人在短時間內重復申請政府信息公開和提起行政訴訟的行為不斷挑戰行政機關和法院的忍耐限度。在2015年，最高人民法院以公報案例的形式首次刊登了濫用訴權的案例——陸紅霞訴南通市發展和改革委員會政府信息公開答復案(以下簡稱“陸案”)[1]。法院將原告陸紅霞及其有關親屬在短期內多次提起相同或類似訴訟請求的行為認定為濫用訴權，并試圖通過陸案裁判來為惡意提起行政訴訟的限制提供裁判基準以解決行政訴訟中公民濫用訴權的問題。最高人民法院在《最高人民法院公報》(以下簡稱《公報》)上刊發陸案后引起了學界關于濫用訴權的討論，法院對原告陸紅霞濫用訴權行為的裁判說理也不同程度地受到了學界批判。但不管學界對陸案的討論和批判如何，“陸案”對司法實踐中審理類似案件具有指導作用，法院審理相關案件難免會受到“陸案”中裁判要點和裁判思路的影響。可在實踐中，法院在審理涉及濫用訴權案件一方面使用濫用訴權，但是另一方面又使用不正當行使訴權認定原告的訴訟行為，并對不正當行使訴權和濫用訴權產生了不同的看法。正是基于法院的這一現象，在結合不正當行使訴權裁判文書的基礎上，研究不正當行使訴權與濫用訴權的關系問題，并對背后的原因以及如何規制濫用訴權結合失信聯合懲戒的思路提出幾點建議。

二、濫用訴權與不正當行使訴權分析

(一)不正當行使訴權

2015年，最高人民法院將陸案作為典型案例在《公報》上刊登，為審理行政訴訟中濫用訴權案件提供指導。最高人民法院在陸案中指出了濫用訴權的兩種行為模式，一種是當事人反復多次提起瑣碎的、輕率的、相同的或者類似的訴訟請求；一種是明知無正當理由而反復提起訴訟，并且指導法院在審理中重點從訴的利益、訴訟目的以及誠實守信方面進行審查，對于違背了權利行使的必要性，喪失了權利行使的正當性，最高人民法院認為應直接認定構成濫用訴權。實踐中，法院審理涉及濫用訴權的案件，在裁判說理部分出現了不正當行使訴權的表述，認為原告“不正當行使”訴訟權利。由此，在司法實踐中出現了濫用訴權與不正當行使訴權并存的局面。

為了解不正當行使訴權在司法實踐中的狀況，筆者以“不正當行使”為關鍵詞在中國裁判文書網上檢索行政訴訟類案件(1)案例5 中法院并沒有明確指出是不正當行使訴權還是濫用訴權。，自該網中可檢索到的最早相關案件為2014年6月25日“李芬英、新野縣企業養老保險管理局為履行法定職責案”。截至2020年7月10日，共檢索得到102份裁判文書。通過對這些裁判文書的仔細研讀，在這102份裁判文書中，除去8份行政機關申請執行的裁定書和一些重復的裁判文書，共得到43個案例。這43個案例中既包括法院認定當事人不正當行使權利(包括有訴權、訴訟權利、復議權、信息公開申請權等權利)的情形，也包括當事人主張不正當行使行政職責的情形。需要說明的是，訴權與訴訟權利是兩種不同的法律概念[2]，在陸案中裁判的法官認為原告濫用的是起訴權[3]37。孔繁華、朱雨昕在研究濫用訴權的行為樣態時，將其劃分為濫用起訴權和濫用具體的程序權利[4]，[5]72。在司法實踐中，法官在裁判說理部分并沒有對訴權與訴訟權利進行嚴格的區分。在2003年《公報》中“陳莉訴徐州市泉山區城市管理局行政處罰案”提到的不正當行使訴訟權利是當事人在訴訟過程中違反訴訟程序的情形[4]95。因此筆者以濫用訴權為標準，將當事人在行政訴訟過程中因違反訴訟程序被法院認定為不正當行使訴訟權利的案例排除在本文的研究范圍外，選擇了14個在裁判說理部分涉及當事人不正當行使訴權的案例(2)案例1中一審法院認為原告構成不正當行使訴權，二審法院也認為上訴人構成不正當行使訴權。在案例14中，一審法院認定構成濫用訴權，二審法院從權利的正當行使的角度進行論證，既沒有明確說是濫用訴權，也沒有說是不正當行使訴權。，對于不正當行使訴權的研究和討論也是基于這14份裁判文書展開。

表1 涉及不正當行使訴權的14個案例

案例名稱一審裁判認定及其處理結果二審裁判認定及其處理結果許建榮訴陽信縣信城街道辦事處夏家村村民委員會、陽信縣信城街道辦事處行政協議案。不正當行使訴權,構成重復起訴;裁定駁回起訴。 麻加臣訴長春市人民政府不履行行政復議法定職責案。不正當行使復議和訴訟權利;裁定駁回起訴。裁定駁回上訴。李芬英訴新野縣企業養老保險管理局履行法定職責案。判決駁回原告訴訟請求。不正當行使訴權;判決駁回上訴。任衛征訴本溪市住房和城鄉建設委員會行政賠償案。判決駁回原告訴訟請求。不正當行使救濟權利;判決駁回上訴。申林生、申鼎清訴江西省人民政府土地行政復議案。裁定駁回起訴。構成訴權的不正當行使;裁定駁回上訴。張華訴長沙市開福區監察局、長沙市開福區人民政府政府信息公開案。判決駁回原告訴訟請求。不正當行使訴權;撤銷一審判決,裁定駁回原告起訴。邵華訴開封市祥符區公安局信息公開案。不正當行使訴權;裁定駁回原告起訴。程志鋼訴黃山市人民政府信息公開案。訴訟權利的濫用;裁定不予立案。訴權行使應當具有正當性,不得存在不正當行使訴權乃至濫用訴權的情況,原告超越了權利正當行使的界限,對其起訴法院無實體審理的必要;裁定駁回上訴。

在這14個案例中，其中一審法院認為構成不正當行使訴權的案例有7個(3)考慮到法院在裁判說理部分會使用不正當行使復議和訴訟權利這樣類似的表述，為了保證搜集案例的全面性，筆者使用了“不正當行使”作為關鍵詞進行搜索。，構成濫用訴權的案例有1個，在二審中認定構成不正當行使訴權的有6個案例(4)法院認為當事人構成濫用訴權，但是在說理論證部分使用了不正當行使訴權，因此筆者將這樣的案例一起納入考察研究的范圍。。從法律后果上看， 14個案例都是原告或者上訴人構成不正當行使訴權、濫用訴權并且多數都以裁定的形式駁回原告起訴或者上訴人的上訴，只有一例法院駁回了上訴人的上訴并對上訴人不正當行使訴權的行為進行批評教育。

雖然這些案件的訴訟請求及法院的裁判說理各有不同，但是法院在認定不正當行使訴權時對正當與否的理解大致可以分為三個方面：訴的利益、訴訟目的、誠實信用原則。訴的利益最初是在民事訴訟中提出。行政訴訟中訴的利益主要是指將行政爭議訴諸法院，尋求司法救濟的必要性[6]。因此在司法實踐中，法院認為當存在其他救濟方式已經實現了原告的訴求，當事人就再無提起行政訴訟的訴的利益，因此構成不正當行使訴權。如案例11，法院認為“事實上已完全實現了其權利主張的復議決定提起訴訟”，該訴訟“明顯不具有依法應予保護的訴訟利益”，造成行政和司法資源的浪費，構成訴權的不正當行使。在訴訟目的上，法院認為原告提起訴訟并不是為了解決行政爭議，而是通過訴訟給行政機關施壓，以期解決實際問題，構成不正當行使訴權，如案例6、案例12。最后是違反誠實信用原則。在案例4中，原告分別復議，并針對兩份復議決定向不同的法院起訴，第二個法院在審理時認為在第一個法院對原告做出有利判決后，其復議權利得到保障，但是原告并未告知第二個法院，仍然隱瞞事實真相，繼續訴訟并提出上訴，是對復議權利和訴訟權利的不正當行使，違反了誠實信用原則。

值得思考的是，對不正當行使訴權的審查主要是從訴的利益、訴訟目的以及誠實信用原則這三個方面進行考察，這完全符合最高人民法院在陸案裁判要點中指出的對于濫用訴權的審查，那么在實踐中為何法院不直接認定濫用訴權而使用了不正當行使訴權。

(二)濫用訴權與不正當行使訴權的關系

結合案情和法院的裁判說理，可以將涉及當事人不正當行使訴權的案例分為四類：

第一類是違反其他救濟方式而提起行政訴訟。這一類型還可以進一步細分為兩類，一類是應該按照其他救濟方式進行救濟，如案例1和案例5。在案例1中，原告提出了信訪，然后又以信息公開申請的名義要求查詢信訪事項，法院認為原告應當通過《信訪條例》的規定進行查詢，而非申請政府信息公開，因此認定原告的訴訟行為是不正當行使訴權。還有一類是其他救濟方式已經使原告的訴求得以實現，原告仍然提起行政訴訟，法院認為原告構成不正當行使訴權，如案例3、案例7、案例11。

第二類是反復提起相同或類似的行政訴訟。第二類也可以進一步分為兩類，一類是向同一法院反復多次提起相同或類似的訴訟請求如案例2、案例6、案例8、案例10、案例13、案例14。另一類是向兩個法院分別提出相同或類似的訴訟請求，如案例4。

第三類是被上訴人已經明確表態并且法院已經釋明，原告仍然堅持訴訟，如案例9。

第四類，原告向法院提起一次行政訴訟，法院認為原告申請信息公開和啟動救濟程序不符合行政訴訟訴訟目的，因此認定原告構成不正當行使訴權，如案例12。

通過上述的分類發現，被認定為濫用訴權和不正當行使訴權存在諸多相似之處。第一類違反訴訟類型選擇和違反不同救濟形式而提起行政訴訟也常被法院認定為濫用訴權[5]72。從上述分類中也可以看到，在這14個案例中，有5個案例都是因為向同一法院反復提起相同或類似的訴訟請求，而被法院認定為不正當行使訴權，這一點和濫用訴權極為相近。2015年最高人民法院在陸案的裁判要點中就明確指出，濫用訴權的表現形式之一就是當事人反復提起相同或類似的訴訟請求。不同點是不正當行使訴權中訴權被反復多次提起，在提到次數中最多的就是案例13中的數十起，其還遠遠未達到陸案中幾十次的地步(5)在陸紅霞案中，陸紅霞及有關親屬提起了至少94次政府信息公開申請，39次行政復議，36次政府信息公開之訴，參見丁國鋒：《法院:濫用獲取政府信息權行為不予支持》，載《法制日報》2015 年3月3日第 8 版。。也正因為這樣，讓人不免懷疑法院是將不正當行使訴權作為認定濫用訴權的一個過渡。對于訴訟目的不正當、缺乏訴的利益的原告，其反復幾次提起相同或者相類似的案件，浪費了法院的司法資源，給法院帶來了困擾，但是又未達到陸案中給法院帶來嚴重困擾的地步，因此不宜直接認作濫用訴權，認定為不正當行使訴權更為恰當。這種將不正當行使訴權作為濫用訴權過渡的觀點在法院的裁判文書中有所體現。在王萬里訴合肥市蜀山區人民政府不予受理行政復議申請一案(6)案號為(2018)皖行終968號。中，一審法院認定原告構成濫用訴權，二審法院從救濟權角度進行論證，認為“救濟權的行使應具有正當性”而不是“不正當行使權利乃至濫用權利”。法院通過用“乃至”這個詞連接不正當行使與濫用可以看出法院認為不正當行使訴權與濫用訴權是有程度之分，濫用訴權比不正當行使訴權程度更為嚴重。同樣，在前述的14個案例中也有類似的說法。在案例14中，二審法院在論證說理時也使用了“乃至”這個詞來連接不正當行使訴權與濫用訴權，認為“不得存在不正當行使訴權乃至濫用訴權”。

如果從法律后果上來考察不正當行使訴權與濫用訴權可以發現不正當行使訴權和濫用訴權的法律后果幾乎一致，法院最終多數都是以裁定的形式駁回原告的起訴或者上訴人的上訴，但是在濫用訴權的案件中，法院在認定當事人構成濫用訴權時，有時會伴隨有其他法律后果，比如對于原告另行提起的類似行政訴訟，法院會登記在冊，退回訴狀，不予審查(7)在陸案中，一審法院在裁判說理部分也明確提到：“對于原告(陸紅霞)今后再次向行政機關申請類似的政府信息公開、向人民法院提起類似的行政訴訟，均應依據《條例》的現有規定進行嚴格審查，原告須舉證說明其申請和訴訟是為了滿足自身生產、生活、科研等特殊需要，否則將承擔不利后果。”在前述的案例14程志鋼訴黃山市人民政府信息公開案中一審法院認定原告構成濫用訴權，一審法院對原告今后另行提起的類似的政府信息公開行政訴訟，法院登記在冊，退回訴狀，不予審查。。回顧前述不正當行使訴權的案例發現，法院對于當事人構成不正當行使訴權行為最多只是批評和教育，再無像濫用訴權一樣，對于原告另行提起的行政訴訟不予審查。因此，從不正當行使訴權與濫用訴權的法律后果上來講，顯然濫用訴權的法律后果比不正當行使訴權的法律后果更為嚴重。

基于不正當行使訴權與濫用訴權存在諸多相似之處，在司法實踐中，法院對于濫用訴權與不正當行使訴權沒有形成一致的看法。法院對不正當行使訴權與濫用訴權態度模糊，論證說理模棱兩可。如前述的案例5。在案例5中法院認為原告拖延民事訴訟的審理時間屬于“不正當行使訴權，濫用訴權的表現”，用逗號將不正當行使訴權與濫用訴權隔開，法院并沒有明確指出到底是不正當行使訴權還是濫用訴權，還是說既構成不正當行使訴權也構成濫用訴權，對于不正當行使訴權與濫用訴權采取了模棱兩可的說法。在前述的一審認定原告構成不正當行使訴權的7個案例中，經過二審程序的有4個案例，在這4個案例中，只有1例是一審和二審法院都認定原告構成不正當行使訴權(8)案例1中一審和二審法院都認定為原告構成不正當行使訴權。，其余3個案例，二審法院回避當事人的行為是否構成不正當行使訴權、濫用訴權，而是以“未侵害當事人享有合法權益”“沒有請求權基礎”“不會影響上訴人合法權益”等理由裁定駁回上訴。在二審認定原告構成不正當行使訴權的6個案例中，5個案例的一審法院也并未認定原告構成不正當行使訴權或者濫用訴權，而是以“不屬于法院受案范圍”“證據不足”等理由裁定駁回起訴。

綜上所述，根據涉及的不正當行使訴權的案例，可以梳理總結出法院對于不正當行使訴權與濫用訴權的兩種觀點，一種是認為不正當行使訴權與濫用訴權是兩種概念，兩者之間存在程度上的差別。另一種觀點則是對兩者采取了回避的態度，對于不正當行使訴權，法院并沒有形成一致的看法，在裁判說理部分，法院對不正當行使訴權與濫用訴權態度模糊，論證說理模棱兩可。

三、濫用訴權的規制路徑

之所以會出現不正當行使訴權與濫用訴權并存的局面，原因之一就在于現行法律和現有的措施對濫用訴權的規制不足，濫用訴權的現象普遍存在，而理論界和實務界對于濫用訴權的認識又未達成一致，法院為了在節約司法資源與保護當事人訴權中達到平衡，在審理涉及濫用訴權的案件時使用不正當行使訴權，通過對原告行使訴權行為進行不正當的評價，解決原告缺乏訴的利益、訴訟目的不正當、違反誠實信用原則和反復起訴等訴訟行為。

濫用訴權最開始出現在民事訴訟中，《行政訴訟法》及相關司法解釋并沒有關于濫用行政訴權的明確規定。沈巋指出，《行政訴訟法》的最初制定和修正，將重點放在了如何進一步保障公民的訴權，而如何解決濫訴問題，則未得到過多的關注[7]。在沒有法律規定的情況下如何應對行政訴訟中濫用訴權問題一度成為令法院十分沮喪而又無可奈何的難題[3]37。 “陸案”作為政府信息領域率先規制濫用行政訴權的案例，引起了學界的廣泛討論，也使得濫用行政訴權獲得了前所未有的關注。從總體上看，對濫用訴權的研究和討論主要集中在兩個方面，一是對濫用訴權的認定，二是對濫用訴權的規制。在濫用訴權的認定方面主要有三種研究進路，一是仿照刑法犯罪構成理論的邏輯思路，認為應該從主觀和客觀方面入手去認定濫用訴權[8-9]。二是借鑒民事訴訟中關于濫訴的理論，從侵權責任的構成要件和誠實信用原則的路徑對濫用訴權的認定提供思路。三是借鑒域外的經驗，并結合我國的具體國情對濫用訴權的認定及其規制提供解決辦法。目前，在行政訴訟領域如何認定濫用訴權，現有的研究資料已經非常全面。對于濫用訴權的規制，或可結合失信聯合懲戒的基本思路，從“失信”“聯合”“懲戒”三個方面對濫用訴權加以規制。

(一)失信

失信聯合懲戒可以分為對失信被執行人的聯合懲戒和失信的行政聯合懲戒。失信聯合懲戒主要針對的是實踐中存在的失信行為。前段時間引起社會熱烈討論的高考頂替案也是因為公民的誠實信用價值觀不強，個人信用的社會實施支持體系不健全，社會誠信制度的不完善等原因所導致[10]。同理，濫用訴權也是一種有悖誠信的行為。最高人民法院在陸案的裁判要點中明確指出“有悖誠信的起訴行為，喪失了權利行使的正當性，應認定構成濫用訴權”。誠實信用原則要求當事人在實施訴訟行為、行使訴訟權利時都須遵守倫理道德，誠實守諾，在不損害對方利益和社會利益的前提下追求自己的利益[11]。濫用訴權從本質上是詐欺、騷擾、泄憤、重復、瑣碎性質的起訴，嚴重違反了誠實信用原則。王學輝認為要根治失信行為需要回歸誠信文化、法治觀念的培育，要加強誠信文化建設，營造社會誠信氛圍[12]。濫用訴權從當事人一方進行規制需要加強當事人的誠信建設，培育公民的誠實信用價值觀。在建設法治中國的背景下，公民利用司法救濟手段維護自己的利益體現出公民法治意識的增強[13]，但是公民通過訴訟手段維護自己的權益也需要遵守誠實信用原則。公民的誠實信用觀決定公民做出什么樣的訴訟行為，公民的訴訟行為也影響著司法環境。在誠實信用觀的指引下，公民依法善意地、誠實地、正當地行使訴權，可以減少和避免濫訴。

(二)聯合

失信聯合懲戒制度發揮作用依賴于各法院、各機關之間的通力合作，這種合作一方面表現為各機關之間通過簽署備忘錄的形式，使各機關對失信聯合懲戒達成一致；另一方面在對失信被執行人進行聯合懲戒時，由法院將失信被執行人名單錄入最高人民法院建立的失信被執行人名單庫，實現信息共享[14]。各機關之間的合作和信息共享的思路可以為防止濫用訴權提供借鑒。

在行政法領域存在多種救濟方式，其中包括了行政復議和行政訴訟。根據《行政復議法》的規定，在有些情況下存在兩個復議機關，也即是政府或者上級行政主體為復議機關。當事人可以選擇向其中一個機關申請行政復議，當事人有自由選擇的權利。但是既然當事人可以向兩個行政機關提起行政復議，兩個行政機關都有權做出行政復議，那么就容易形成兩個復議決定。為了防止這種違反誠實信用原則，分別復議分別訴訟，浪費行政和司法資源情形的發生，可以在行政機關內部建立關于行政復議信息共享機制，對不同行政機關受理行政復議和做出復議決定的信息在行政機關內部之間共享，這樣就形成兩個復議機關有權做出復議決定，當事人可以在兩個行政機關之間選擇復議機關，但是最終做出的復議決定只有一份，防止出現分別復議、分別訴訟的情形。此外，目前我國正在推行大部制改革，大部制改革是將職能相近、業務范圍趨同的事項相對集中，交由一個部門統一管理，從而減少政府職能交叉，精簡政府機構[15]。在堅持大部制改革的背景下，政府和有關的職能部門的關系也更加密切，在受理行政復議做出復議決定方面對于信息的交流和溝通更加便利。

根據《行政訴訟法》關于法院管轄的規定可以發現，針對同一事實、同一行政行為由最初作出行政行為的行政機關所在地的法院進行管轄，如果案件經過復議后，原行政機關所在地和復議機關所在地這兩個法院都有管轄權。為了防止原告就同一案件事實和相同的訴訟請求向多個法院提起訴訟，法院之間應該建立信息共享機制，掌握原告在其他法院的起訴和受理情況，防止原告多頭起訴，浪費司法資源。

(三)懲戒

失信聯合懲戒制度威懾力在于懲戒。失信聯合懲戒中的懲戒措施注重從權利和資格方面對失信人進行限制，顯示出“一處失信，處處受限”的制度特點[16]，雖然這種懲戒有被泛化和濫用的風險而受到一些專家學者的質疑[17]，但是不可否認的是失信聯合懲戒制度作為一種社會治理的創新手段，在增強社會信用意識、維護公共利益方面發揮了作用[18]，失信人也懾于信用懲戒的威力主動履行法律義務，改正違法失信行為。筆者認為如果對濫用訴權行為進行懲戒，增加懲戒措施，增強懲戒的威懾力，提高濫用訴權人實現個人利益的成本，將會有效預防和杜絕此類行為的發生。

根據前述梳理可以發現，一部分濫用訴權人反復多次提起行政訴訟的目的并不在于希望通過訴訟的方式尋求行政糾紛的解決，而在于給行政機關施加壓力迫使行政機關解決其實質的爭議，訴訟只是被濫用訴權人用作一種手段向行政機關施壓。在實踐中，法院對于濫用訴權人的懲戒也會進行教育和訓誡，但是這種教育和訓誡的威懾力明顯不足，不能有效杜絕濫訴行為的發生。實踐中已經出現法院對濫用訴權人登記在冊，并對濫用訴權人再次另行提起的類似行政訴訟退回訴狀不予審查的做法。當然，法院的這種做法也受到了一些學者的批判。筆者認為完全可以將濫用訴權人名單公開公布，可以在訓誡教育的基礎上仿照失信聯合懲戒制度建立法院誠信系統，將濫用訴權人的名單載入誠信系統予以公開公布。法院在加強對濫用訴權人進行訓誡和教育的同時，再通過對名單的公布表明法院對原告誠實信用情況的一種負面評價，對濫用訴權人起一種警示作用，并且通過公開公布名單，原法院和其他法院可以結合公布的濫用訴權人名單和法院內部的信息共享系統快速審查公民再次提起的行政訴訟并做出處理決定，這樣一方面可以保障原告的訴權，另一方面法院可以節省審查時間，提高法院的辦案效率，防止原告浪費司法資源。

結 語

最高人民法院在《公報》案例中刊登陸案以后，引起了學界對于行政訴訟領域內濫用訴權的熱烈討論，最高人民法院在陸案的裁判要點中也指出了濫用訴權的審查要點，但是在司法實踐中，法院并不直接認定原告構成濫用訴權而是出現了不正當行使訴權的說法。正是在現有的裁判文書的基礎上，研究司法實踐中法院如何認定不正當行使訴權以及對不正當行使訴權與濫用訴權的關系問題，梳理總結出法院對于不正當行使訴權與濫用訴權的兩種觀點。出現這種現象有多種原因，其中的原因之一就在于現行法律和現有的措施對濫用訴權的規制不足，為了在最大限度范圍內保護當事人訴權，同時遵循“最小范圍原則”[19]，法院在裁判說理部分出現了不正當行使訴權的說法。目前在濫用訴權的認定方面的研究頗多，限于筆力、學識無法在這一方面再進行深入的討論，只能嘗試著從結合失信聯合懲戒的思路，從“失信”“聯合”“懲戒”三個方面對濫用訴權的規制提出幾點思考，以期為解決濫用行政訴權問題提供新的思路。