新時代黃河流域生態保護和高質量發展的新思路

徐 靜

（蘭州理工大學馬克思主義學院，甘肅 蘭州 730050）

黃河流域主要分布在西北和華北地區，是我國北方重要的生態保護區和經濟發展區域。它不僅僅是我國重要的水源地，而且也是橫跨東、中、西部的能源基地。目前，對黃河流域的研究主要涉及兩方面：一方面是綠色發展問題，另一方面是高質量發展問題。建國以來，我國在黃河治理和保護方面取得了一系列偉大成就，但仍存在一些困難和問題，值得我們深入思考和解決。

一、新時代黃河流域生態保護和高質量發展的重要意義

“2019年9月18日，習近平總書記提出了黃河流域生態保護和高質量發展的國家重大戰略”［1］。由此可知，我國高度重視黃河流域的整體發展狀況。在黃河流域的治理和發展中貫徹綠色發展理念的同時，要確保黃河流域的高質量發展，這不僅有利于我國人民生活水平和質量的提高，而且還有利于推動我國生態文明建設。

（一） 新時代黃河流域生態保護和高質量發展事關我國糧食安全

黃河流域上、中、下游的平原以及一些盆地，是我國種植小麥、棉花等農產品和發展粗放型畜牧業的主要產區，也是我國農業經濟發展的重點區域?？梢哉f，是實現國家糧食安全的重要農牧業生產基地，并且為打贏脫貧攻堅戰提供了糧食儲備。但目前存在著“隨著工業化和城鎮化的發展，黃河流域面臨耕地、放牧面積逐漸縮小”［2］、農產品質量下降、流域面源污染加重等糧食安全問題。與此同時，由于農民持續增加或過度使用農藥、化肥等，造成目前黃河流域存在著嚴重的土壤重金屬污染、土壤酸化硬化等問題，這在一定程度上對中國糧食安全造成威脅。

（二） 新時代黃河流域生態保護和高質量發展事關我國能源安全

“黃河流域上游水能資源、中游煤炭資源、下游天然氣資源十分豐富”［3］。由此可見，黃河流域不僅僅富含豐富的自然資源，而且也蘊藏著豐富的能源，在我國的能源開發和利用中起著不可替代的作用。據有關報告顯示，目前黃河流域已形成了以煤、石油、天然氣為龍頭的態勢，煤炭資源經濟可采量和產量均居于全國首位，是國家能源運輸的主要通道和基地，如西氣東輸、西電東送等工程。同時，黃河流域還擁有為數較多的國家綜合能源基地。黃河流域雖然是傳統的能源中心，但不論是過去還是現在，在我國重要的能源基地中，仍發揮著不可或缺的作用，對促進我國經濟的發展具有重要的意義。值得我們注意的是，在能源深加工方面，由于受水資源短缺和加工技術限制的影響，流域沿岸產業大多以初級加工為主，能源開發和發展規模有限，在某種程度上面臨著嚴重的產能過剩等問題。

（三） 新時代黃河流域生態保護和高質量發展事關我國生態安全

黃河流域地跨我國三大地勢階梯和綜合自然區，地貌類型豐富多樣，湖泊濕地眾多。它不僅是“連接青藏高原、華北平原和黃土高原的生態走廊”［4］，而且擁有一批國家公園和重點生態功能區。然而，從目前黃河流域的自然環境狀況來看，存在著土地沙化嚴重、森林植被覆蓋率下降等一系列生態環境破壞和污染問題。同時，黃河流域內有許多高污染、高耗能等傳統產業，在生產過程中將產生大量的廢棄物以及尚未達標的污水排放；再加上部分干支流的供水量嚴重短缺，進一步加劇了該流域的污染程度，使得治理難度加大。因此，新時期推進黃河流域生態保護和高質量發展，既能促進黃河流域沿岸企業加快綠色轉型，又能促進區域經濟發展。同時，加快我國生態文明建設的進程，對維護我國生態安全起著重要的保障作用。

（四） 新時代黃河流域生態保護和高質量發展事關我國文化傳承

黃河流域象征著中華文明、中華民族精神，蘊含豐富的歷史文化底蘊。加強黃河文化的傳播與建設，既可以有效地促進黃河流域沿岸民眾和諧相處，又可以在某種程度上維護黃河流域長治久安，弘揚中華民族優秀傳統文化和精神，為新時期我國生態文明建設和實現中國夢提供指導作用，進而形成制度規范。概而言之，推進黃河流域生態治理和發展，必須始終繼承和發揚黃河文化。首先，要堅定文化自信，不斷積極探索黃河文化中所蘊含的民族精神以及當代價值，以大眾所喜聞樂見的方式傳播，為實現中國夢凝聚精神力量。其次，通過加強對歷史治黃文獻和文化的研究工作，系統總結在我國歷史時期有關治理黃河的有益經驗、探討黃河文化內涵，如“人與水和諧觀念、革命先烈不屈不撓的民族奮斗精神”［5］等我國優秀的傳統文化。最后，加強科學技術的研發和創新，提高修復能力，保護黃河物質文化遺產，更好地實現歷史文化遺產的保護和傳承。

二、新時代黃河流域生態保護和高質量發展中的問題

（一） 生態環境脆弱

由于黃河流域不同區域地貌特征差異大，以及大氣、季風環流等自然環境條件的影響，黃河干流曾經出現過罕見的斷流現象，以及水循環不平衡、周邊生態環境脆弱等問題。究其根源，由于人類過度的經濟活動，大規模開發如煤、石油等化石能源，開發強度遠遠超過環境的承受能力，進一步加深對自然環境的破壞程度。此外，黃河流域部分地區存在水土流失、生態功能弱化等一系列與水有關的生態環境問題，水土流失始終是黃河流域生態保護亟待解決的問題。具體來說，在黃河流域上游不僅出現了天然草地生態功能嚴重退化現象，而且還出現了嚴重的土地沙化。同時，由于受所處的地勢和氣候區的影響，再加上黃土高原地質及地貌因素，導致流域中上游地區河道泥沙淤積嚴重，干旱現象明顯。下游灘涂區泥沙淤積嚴重、水沙空間分布不均，造成生態破壞等問題時常發生。

（二） 與水有關的問題

受黃河流域季風氣候影響，降水明顯不均勻。其一，長期存在洪水風險。洪水風險是黃河流域歷史上最重要的災害，也是目前黃河流域面臨的最大威脅?；谧匀粭l件，加上全球氣候變化的影響，在黃河下游地區受洪水威脅現象明顯。同時，由于人類的不合理實踐活動，加劇了次生災害的發生。其二，水資源短缺。“黃河流域的大部分區域處于干旱、半干旱區域，自古以來是干旱多次發生的重災區”［6］，地表水分快速流失，空氣高度干燥，加劇了黃河流域的干旱程度。同時，隨著流域經濟的發展和人口的不斷增長，人們的不合理使用或過度浪費，使生態水盈余比越來越小。正因為黃河流域水資源總量存在嚴重的供小于求的矛盾，造成水環境自凈能力較差，以致水資源利用糾紛的概率逐漸增大。其三，水環境問題突出。黃河流域沿岸的農民，廣泛開墾荒地，以種植農作物和發展畜牧業維持基本的生活需要。同時，當地沿岸農民在耕地過程中增加或過度使用農藥、化肥，以減少病蟲害對農作物的威脅，提高農產品質量，以增加家庭收入或獲得更多收益。這無疑會導致黃河流域干流、支流在供水量相對較小的情況下，生態用水量的進一步減少，在一定程度上加深了因水資源利用問題而引發的居民沖突。此外，隨著化石、煤炭等能源的日益開發和利用，使得企業進一步擴大生產規模。但由于污染防治監管體系不完善，不少工商企業的廢棄物和污水尚未達標，以及民眾的生活排泄物肆意排放，加劇河流污染。

（三） 法治體系不健全

在當前生態文明建設的法制觀念中，雖然我國有關法律部門，已經制定了關于違反生態環境保護的法律規定和規范性文件，但其缺乏具體的、合理的處罰標準。這充分說明，我國環境保護的立法模式仍存在一些弊端，不利于黃河流域生態資源的系統保護。從目前黃河流域綜合管理能力和水平來看，綜合管控體系和運行機制不夠完善，政策法規體系不夠健全。在制定黃河流域生態保護與環境政策時，“存在立法機關沒有意識到與其他政策的良性互動、沒有及時通過法律確認生態保護政策的情況”［7］。與之相應的，環境監管力度不夠，執法能力有待加強。同時，黃河流域生態法治、金融體系和旅游業也缺乏有機結合。在發展具有地方特色的旅游業時，地方政府往往追求當地的經濟效益，仍以GDP作為衡量當地整體發展水平，而忽視了向綠色化、法治化社會轉型。此外，黃河流域的相關配套基礎設施，尚未真正實現生態保護與地區經濟效益相結合。

（四） 區域發展不均衡

整個黃河流域的大部分城市都處于重工業發展階段。流域經濟發展不平衡，中下游城鎮化水平明顯高于上游。就前者來說，流域內工商企業集聚現象明顯，這無疑將導致嚴重的產業同構現象。就后者來說，各城市之間缺乏經濟聯系和明確的分工，城市與沿海地區之間也沒有形成良好的聯動效應。換言之，從某種程度上講，跨地區的行政壁壘和貿易壁壘難以打破，地區間缺乏交流與合作。基于以上認識，可以說黃河流域德整體發展與地方經濟聯系不是很密切，對地方經濟的發展較難發揮其作用，與長三角、珠三角經濟帶相比還有較大差距。與此同時，大部分城市的工業仍依賴能源、原材料等重工業，企業轉型意識不強，造成流域環境污染。因此，應繼續推進黃河流域內產業從傳統產業模式向技術和知識密集型、新型工業化和城鎮化進程模式的轉型，探索生態治理背景下的可持續發展道路。

三、新時代黃河流域生態保護和高質量發展的新思路

“黃河流域重在保護，要在治理。”［8］因此，在黃河流域治理的過程中，要以新時期的發展觀為指導，結合黃河流域的實際環境狀況，系統梳理黃河流域治理的發展過程和各階段的保護措施。統籌規劃水沙保護，做好水土保持工作，重視文化遺產，加強流域監管。處理好人的自我需求與自然發展客觀規律的關系，不斷健全和完善相關的生態保護體系和治理機制，更好地推進黃河治理的進程。

（一） 加強生態環境保護，區域分類發展

黨和國家歷來高度重視黃河流域生態環境的保護和發展。其依據在于，自新中國成立后，“黨和國家對黃河的保護和治理可分為洪水災害治理、點源污染治理和水土流失治理、流域生態文明全面推進三個階段?！保?］黃河流域的治理是一個持久性的過程。從理論層面上，要自覺樹立并貫徹人與自然和諧共處的理念，“自覺遵循科學自然觀、綠色發展觀”［10］和自然水循環規律；貫徹節水優先和可持續發展的理念；在發展流域經濟的同時，要注重生態環境的保護，促進整個流域的高質量發展。

要統籌考慮上中下游、河流支干及河岸的保護和修復，要因地制宜、分區域治理。具體而言，流域的上游，作為我國一處重要的生態保護功能區域。應加強流域生態保護的監督，并促進實施一批生態保護以及修復建設項目，加強保護和恢復退化的草原，鼓勵發展林業、種植業。從流域中游形勢來看，需做好水土保持和污染防治工作，建設水利樞紐工程。更重要也更具有挑戰性的是下游，需要改善防汛減災系統建設，同時也需要修建水庫、梯田、淤泥大壩和其他項目。在條件允許的地區，需做好流域保護和安全工作，增加生物、植被等物種的多樣性。為了解決現有的邊界與水沙條件之間的問題，不僅要致力于促進黃河沙灘區域治理和濕地恢復，也要積極探索居民住宅、政策補償等治理方案。此外，一些地區應根據實際情況，注重自然恢復，減少因人類的實踐活動而對生態環境產生消極影響。同時，在黃河流域治理的全過程，解決方案既要包括建設高效節水和水資源綜合利用項目，還需加快企業污水處理和農業污染控制項目，以及改善城市排水和農業水利基礎設施，加強地區生產國家防御功能。

（二） 完善水沙調控機制，區域協同治理

黃河流域下游水沙空間分布不均，這意味著一方面，需不斷完善水沙調控機制、加強梯級水庫群調控力度，更好地科學、合理調控水資源的分配；另一方面，要加快建立和完善水土保持、污染治理監督和管理機制，對流域進行實時監測和保護，提高水沙調節能力，適應人類活動和氣候變化，及時改變治水策略。

一直以來，黃河流域治理采用的是單一政府中心的治理模式，盡管有一定的積極效果，但仍有其弊端。一方面很難做到全方位，另一方面打擊社會參與治理的積極性。此外，黃河流域內協同治理合作機制缺乏。因此，針對其弊端，中央政府不只是發布相關生態環境保護政策、綱領性文件，而且要不斷地及時更新和完善。完善各級領導干部績效考核、問責制度等，并將節約能源和減少污染排放納入考核體系。地方政府需要不斷地完善流域跨區域的災害應急機制，進行有效監測和預報。根據所管理的區域范圍，因地制宜地制定解決措施，使經濟發展與生態環境盡可能協調。形成全社會共同商量和構建的治理格局，“制定科學研究計劃，加快人才培養和平臺建設”［11］，增加科研隊伍人才，提高治理團隊的水平和能力，并更好地提出有效的建議和對策。更重要的是要考慮民生問題，這就需要制定出可評估的、科學的、合理的生態補償標準和方法。通過高層次深入研討，不斷完善有關生態保護的法律法規以及環境、流域間水資源補償機制，明確區域生態保護的效益范圍、程度和保護對象，滿足人民所需要的綠色生態環境。例如，可以通過支持環境保護基礎設施建設、實施嚴格的流域環境準入政策等措施。此外，在對黃河流域問題的綜合治理中，我們應特別注意全社會的共同努力。黃河流域治理不再只是國家和政府的使命和任務，它同樣也是企業、公民、社會組織等非政府力量所應承擔的責任，在生態保護中應盡其義務。

（三） 健全生態法治體系，調動公眾參與

當前黃河流域生態法律制度體系尚不完善，迫切需要不斷健全和完善相關的生態保護體系和治理機制，逐步增強其制度保障作用。其一，要形成黃河流域生態保護的理念，從我國國情出發，正確處理黃河流域的開發與保護。同時，可以借鑒國內外生態治理的有益經驗，與當前黃河流域生態現狀相結合，有助于創新黃河流域治理方式。其二，不但要致力于提高黃河流域的生態保護系統和實施目標責任制，而且各級政府應當公示相關的績效評估標準和要求，制定嚴格的排放總量控制系統，實現建設跨區域和跨部門合作治理制度。即考慮不同區域、不同產業、不同階段發展與保護的協調，加強生態功能保護區建設。其三，在法律與政策之間應該協同，實現動態平衡。無論是制定其他法律，還是制定其他政策，要積極參與到黃河生態保護與發展小組中，要加強各組織和部門的交流與合作。換句話說，也就是要把生態環境保護納入非環境領域，生態環境保護的理念要貫穿于法律和政策制定的全過程。一方面要保證政策的靈活性與法律的穩定性，另一方面要突出黃河流域生態保護的區域性、治理的階段性。其四，需要對信息平臺進一步公開和完善，加強對公眾生態保護宣傳和輿論引導，進一步調動公眾參與制度的積極性和主動性，從而有利于黃河流域政策的制定更加民主、科學。

（四） 構建現代產業體系，推進產業轉型升級

黃河流域高質量發展，離不開產業結構的更新換代，這是我國一項重大戰略任務。推進產業結構轉型升級，這不僅對促進黃河流域沿線產業發展具有重要作用，而且有助于加快我國人民生活水平的提高。

具體來說，首先，企業要認真貫徹和落實黨的要求和實施方案，加快低端、高耗能產業的轉型，制定以高端、低耗能為核心的綠色產業。同時，要根據自身實際確定產業發展方向，加快發展以現代農業和生產性服務業為主體，促進高質量實體經濟和虛擬經濟發展。其次，利用現代科技手段和新型產業發展模式，改造傳統產業，促進高端產業的發展。形成以重點城市為核心的戰略布局，推進先進生產要素集聚，可以有效地提高企業生產效率、資金效益。再次，堅持以創新驅動發展和實現產業的轉型升級為基本原則和價值導向，引導企業發展新興產業，推動黃河流域走向現代化經濟。此外，要結合黃河流域各地區的實際情況，開發和利用流域內的特色資源。但需要注意的是，要具有科學、合理的規劃，發展各地的特色優勢產業，使得產品更好地面向現代化、國際化。同時，要把生態環境保護意識融入到生產管理的各個環節，選擇一個或幾個生態產業來取代傳統的農業和污染產業。調整產業發展與環境污染之間的關系，推進企業發展綠色產業。最后，根據黃河流域不同地區、不同產業發展水平的差異，必須明確對外開放發展的具體途徑、實現形式和領域。要全面擴大對外開放，努力構建以企業為主體的產業鏈和價值鏈。

四、結語

開展黃河生態治理，實現高質量發展，不僅可以推進實現中華民族偉大復興，也可以促進美麗中國的建設。可以說，我國國家、政府和環境治理有關部門已經采取了諸多措施來解決上述問題。隨著新時期國家黃河治理保護戰略的實施，需要進一步探索采取相應地解決措施，使黃河流域的治理體系順應現代化要求，從而更好地解決黃河流域所面臨的生態問題，以及實現經濟的高質量發展。例如，處理好保護和發展之間的矛盾、加強流域植被保護、堅持因地制宜，分區域發展；“完善水沙調控機制，加強梯級水庫群調控力度，加快工程體系建設”［12］，推進國家、政府相關部門、社會協同治理；建立健全生態法制體系，構建信息平臺，讓公眾積極參與；探索和建設現代化產業體系，全面擴大對外開放等措施，建設綠色文明的生產與生活方式，實現黃河流域減災與經濟高質量發展的良性循環。●