公共治理視域下服務型政府建設問題與優化路徑

張西勇

（聊城大學政治與公共管理學院，山東 聊城252000）

一、公共治理與服務型政府建設的契合

治理長期以來與統治一詞交叉使用，主要用于與國家公共事務相關的管理活動和政治活動中。現代意義上的治理被賦予了新的含義，“治理的重新發現有可能標志著一場新的革命——對過去由國家進行協調遭到失敗的事例做出的簡單的周期性反應；20世紀更晚一些時候，則是對市場調節失敗做出的周期性反應。”［1］公共治理模式的確立是社會劇烈變革的結果，它重塑了政府、市場與社會之間的關系，表現為政府、市場、公民和社會構成合作伙伴關系，對社會公共事務進行合作治理。因此，公共治理與服務型政府在理念、內容、主體和方式等方面高度一致，有力地推動了服務型政府的構建。

（一）追求以提供公共服務為核心的理念

政府組織的特性決定了其職能的公共性、服務性和非營利性，從本質上講，政府就是為協調社會、服務民眾而解決社會問題，如果政府缺少服務的內涵，就失去了存在的價值和意義，甚至會變成“利維坦”式的怪物［2］。從這個意義上講，為人民服務、受人民監督、對人民負責、更好地滿足人民美好生活的需要，為公眾提供優質的公共服務，是政府履行公共治理職能的關鍵所在。改革開放以來，隨著經濟體制改革的不斷深入，我國行政體制改革也不斷深化，構建有效履行公共管理和公共服務職能“強政府”的改革共識得以確立，轉變政府職能、改變政府管理模式、建設服務型政府成為政府改革的目標。

“服務型政府主要是針對傳統計劃經濟條件下政府大包大攬和以計劃指令、行政管制為主要手段的管制型政府而提出的一種新型的現代政府治理模式。”［3］構建服務型政府就是要建立市場主導、公民主導、治理主導、對下負責的體制基礎，優化政府權力運行機制、重塑政府組織架構、再造政府工作流程，以提升公共服務供給能力。從這個意義上講，服務型政府是一種以公民為中心的政府，它強調“權利本位”“社會本位”和“權力服務觀”。因此，建設服務型政府意味著政府施政理念的轉變，通過適應公共治理追求民主性、公共性等的價值取向，樹立以公共服務為核心的理念。政府不僅要根據社會發展需要抓好關系國計民生的大事，更要解決好民眾最現實、最直接、最關心的事情，通過提供優質的公共服務，增強民眾的認同感和獲得感，滿足人民對美好生活的需要。

（二）強調公共服務供給內容的優化

公共治理理論興起于對“市場失靈”和“政府失靈”的反思，通過引入社會力量來尋求公共事務的治道變革，構建政府、市場和社會良性互動關系，以應對日益增長的社會不可治理性。這意味著，公共治理的內涵十分豐富，它既包括政府機制，同時也包括非正式的、非政府的機制［4］，強調橫向協作、上下互動、共同協商、多方合作來實現共同的目標，以便提供優質的公共服務，滿足公眾多樣化的需求。公共治理的這一價值訴求和服務型政府契合緊密。服務型政府將公共服務職能上升為其核心職能，通過優化政府結構、創新政府機制、完善監管方式、規范政府行為、提高行政效能［5］，來滿足人民對美好生活的需要。

新中國成立以來，我國政府改革經歷了從資源壟斷型政府到經濟建設型政府，再到公共服務型政府的歷史進程。從政府職能演變過程來看，政府首先是提供維持性公共產品，隨著社會經濟的發展，逐步擴展到經濟性服務領域，之后再進一步擴展到社會服務領域［6］。不同種類的公共服務有不同的特點，只有對其充分認識，才能科學界定和劃分政府、市場和社會在提供公共服務中的職責和作用［7］。

（三）主張公共服務供給主體的多元化

中國改革開放的過程就是政府不斷調整角色，重構與市場、社會關系的過程。在改革的第一階段，政府放松管制，從競爭性領域中不斷退出，將私人物品生產領域向民間開放，促進了市場和社會的發展。在改革的第二階段，政府轉變職能，將一部分公共物品領域向民間開放，充分發揮政府、市場和社會各自的資源稟賦，更有效率地為公眾提供公共服務，其主要標志就是建設服務型政府。建設服務型政府意味著要摒棄“積極經濟主體”的發展模式，將政府角色定位于“制度保障者、市場環境締造者和公正仲裁者”［8］，通過提供良好的公共服務，大力發展民間事業，為社會繁榮和個人發展創造條件。公共事務多中心治理的理念，與服務型政府強調發揮市場、社會主體在公共服務中作用的要求高度契合，都主張公共服務供給主體的多元化，以滿足民眾多樣化的需求。它們都主張打破政府一統天下的壟斷局面，推進公共服務市場化和社會化，營造一個競爭性的公共服務市場。通過鼓勵市場主體和社會組織參與公共服務的生產和供給，從而給政府造成競爭壓力，努力構建政府與社會共同治理、共同服務的“伙伴關系”，促進公共服務整體水平的不斷提高。

（四）重視公共服務供給方式的創新

建設服務型政府，要求公共服務的供給方式從政府主導變為公民主導，公共服務供給的內容、種類、方式、評估等，都要以公民需求為導向，由公民來決定。也就是說，公共服務的供給方式，應建立在民主、協商、透明、高效、便捷等原則之上。

同時，建設服務型政府要求加強政府機構內部管理，形成契約式管理的制度框架，建立合理的績效管理體系。社會中除少數核心的純公共物品由政府直接提供外，在更多的公共服務領域，政府只應扮演“掌舵者”和“安排者”的角色，對那些在消費上具有非競爭性，但可以輕易做到排他的俱樂部產品，其具體生產、經營和管理，則可以通過平等合作的契約方式，交給企業組織和非政府組織來承擔，其具體形式包括政府服務、政府間協議、政府出售、合同承包、特許經營、政府補助、憑單制、自由市場、志愿服務、自我服務等。

二、公共治理視域下服務型政府構建的實踐困境

（一）深化服務型政府建設的理論探討不足

實現政府職能轉變，協調發揮規制和服務職能，為公眾提供優質的公共服務，滿足其多樣化的需求，是服務型政府建設的主題。長期以來，學界對服務型政府的基本內涵、時代需求和建設路徑進行了深入探討，在宏觀制度建構層面取得較大成就。但中國各地情況千差萬別，地方政府在探索建設服務型政府的過程中，因地制宜進行制度創新，使得服務型政府建設呈現出不同的形態。然而，對服務型政府建設的地方創新，學界并沒有給予充分的重視研究、經驗總結和理論升華，使得服務型政府建設的理論探討相對滯后于地方實踐。

新公共管理理論豐富了中國推進政府改革的理論資源，然而，由于政治體制、改革背景、歷史傳統不同，西方國家政府改革理論和中國的現實情況并不相符。西方國家的政府改革主要解決的是福利國家的弊端，是公共服務提供過多而引發的效率和質量低下問題，而中國的改革所要解決的是公共服務供給不足的問題。因此，需要對西方政府改革理論批判借鑒并加以改造，根據中國的改革實踐提出具有中國特色的改革理論。特別是，黨的十八大以來，服務型政府建設進入新階段，“人民滿意”成為服務型政府建設的目標定位，史無前例的扶貧攻堅取得決定性勝利，極大改善了貧困地區的基礎設施和公共服務。然而，理論界對這一偉大創舉中服務型政府建設的探討并不深入，因此，需要結合中國改革實踐，加大研究力度，創造性地提出中國特色服務型政府建設的進路選擇。

（二）基層服務型政府建設中存在服務泛化問題

所謂服務泛化，是指政府為社會提供的服務超出了公共服務與公共利益的范疇，將大量與公共利益無關的私人利益訴求納入到服務范圍中，導致服務越界與政府責任泛化［9］。從理論上講，“公共性”是服務型政府的基本定語，直接界定了政府服務的范疇［10］，維護并實現公共利益是建設服務型政府的重要目標。然而，盡管所有的公共利益都是建立在對私人利益進行整合的基礎之上，但私人利益和公共利益并不等同，并且經常處于沖突之中。需要政府充分發揮規制功能，引導不同的利益主體通過討價還價、協商對話、權衡取舍的復雜互動過程形成集體共識，建立具有強制能力的利益分配規范，實現公共服務的有效供給。

在基層服務型政府建設過程中，隨著通訊技術的進步，公共服務平臺的建設日臻完善，民眾表達訴求的能力進一步提升，并能以主觀滿意度對政府服務進行評價。民眾滿意度評價作為政府行政考核指標的壓力，重塑了政府行為模式，增強了政府提供服務的壓力。這樣做的后果就是，民眾會提出一些不合理的要求，并利用滿意度評價迫使政府予以滿足，從而損害了公共利益；另一方面，面對官僚科層體制的績效考核壓力，政府往往忽視私人利益與公共利益的差別和沖突，忽視公共利益的整體性和公共性，而被迫滿足民眾的私人利益，反而激勵了民眾個人謀利傾向，導致私人利益尋租空間不斷增加，從根本上弱化了基層公共服務的供給能力。

（三）服務型政府的運行機制有待完善

服務型政府的運行機制就是高效提供公共服務的各相關要素之間形成相互銜接、有效耦合的關系，以實現服務型政府的結構和功能。服務型政府運行機制不完善，主要體現在決策機制、執行機制、監督機制的協同互動上。政府決策過程實際上就是把社會上各種利益和要求輸入政府系統之中并轉化為政策輸出［11］。有關公共服務決策議程的“創始者”，主要是政治領袖和權力精英的倡議，突發性事件或危機事件，廣泛的民意，大眾傳播媒介等。服務型政府建設需要充足的物力和財力進行保障，受“經濟發展型”模式的影響，在資源配置方面，經濟性財政支出仍然是公共財政支出中的大頭，財政資金過多流向市場競爭領域，使得社會性服務支出不足，影響政府有效履行社會管理和公共服務職能［12］。因此，需要樹立公共財政理念，完善公共財政支出體系，完善資源配置體制機制建設。服務型政府建設的效果需要有效的績效考核標準進行衡量，以及時總結經驗，糾正偏差。目前，服務型政府建設缺乏統一的績效衡量標準，雖然在一定程度上促進了地方制度創新，但規范評價指標的缺失，會導致風險評估和糾錯機制失靈，影響服務型政府建設的推進力度。另一方面，在基層服務型政府建設中，又存在不當的績效評價標準，表現在將客戶滿意度作為評價服務的主要標準，助長了特定群體利益尋租傾向，弱化了政府利益整合能力，損害了公共利益。

（四）服務型政府建設中社會力量參與不足

建設服務型政府的目的是為公眾提供優質的公共服務，民眾多樣化的公共服務需求需要政府、市場、社會協同聯動，共同來為公眾提供公共服務。政府過多的主導，不僅會妨礙社會力量的成長，而且會降低社會力量參與的意愿，影響公共服務供給數量和質量提升［13］。另一方面，社會力量參與不足還體現在公眾訴求表達的制度化渠道不暢通。建設服務型政府不僅需要解決“為誰提供服務”，還要解決“提供什么服務”的問題。由于服務型政府是為人民服務、對人民負責、受人民監督的政府，因此，服務型政府實際上就是民主的政府，要為人民提供優質的公共服務，滿足他們日益增長的美好生活需要。對于需要什么樣的服務，人民最有發言權，然而，公眾參與服務型政府建設、表達公共服務訴求的制度化渠道并不暢通，使得公共服務需求側和供給側的信息不對稱。在這種情況下，一方面可能導致政府對公眾最需要的公共服務需求缺乏回應性，另一方面，政府提供的公共服務可能并非公眾所需，不僅造成資源浪費和成本增加，而且損害了政府和公眾的互信度，降低了公共服務供給的質量和能力。

三、公共治理視域下服務型政府建設的優化路徑

（一）重塑中央和地方關系，厘清公共服務供給的權限邊界

在政府間關系中，中央和地方之間的關系最為重要。中國是單一制的中央集權國家，從理論上講，地方政府是中央政府的派出機關，其權力來自于中央政府的授權。中央政府是決策機關，依靠層級節制的管理鏈條，實現對地方政府的控制；地方政府是執行機關，只具有操作層面的權力，對中央政府負責并報告工作。然而，在中國的政治體系中，中央和地方的關系呈現出權威與自治并存的復雜性，通過強制、談判和互惠的互動機制［14］，實現對社會公共事務的治理。

在一個中央集體領導體制和“分級規劃和試驗”相交織的體系中［15］，中央主導協調宏觀公共服務規劃，同時，批準和授權跨省公共服務規劃，以及批準城市公共服務規劃和跨城市公共服務規劃，其目的是統一地區利益和國家目標。然而，在實際政治過程中，受中央和地方政府之間權力配置、責權劃分體系、績效評估指標和激勵機制等因素的影響，地方政府有著較強的經濟建設路徑依賴，缺少向公眾供給優質公共服務的自主性和創新性。因此，需要重塑中央和地方政府的關系，通過劃分兩者之間的責權體系，厘清各自公共服務供給的權限邊界。涉及到全國性的和跨區域的公共服務，中央政府應擔負更多的責任；而對于關鍵的地方性公共服務，也需要通過合理的財政轉移支付制度，以使地方政府提供公共服務的責任和財力相匹配［16］，增強地方政府公共服務供給的積極性和主動性。另一方面，中央政府權力的下放要與地方政府提供公共服務的績效考核聯結起來，以明確的考核標準和問責機制為地方公共服務提供導向。因此，重塑中央政府與地方政府關系，構建權責匹配體系、績效考核指標、激勵約束機制，有助于地方政府公共服務供給能力的提升，推進國家治理體系和治理能力現代化。

（二）深化行政改革，協同配置政府職能

在任何一個國家，政府治理模式都要隨著社會經濟環境的變遷而發生轉變，當現行政府模式不能適應環境的變化，甚至發生矛盾陷入危機時，就需要推進行政改革，構建新的政府治理模式，以促進經濟的發展和社會的進步［17］。在經濟追趕期，政府會大量對水利、交通、通訊等基礎設施建設進行投資，以推動經濟追趕式增長；而到了發展中后期，為了響應人們對教育、醫療、養老等更高的福利要求，政府的公共服務支出會隨之增長。這意味著，在不同的發展階段，政府履行職能的側重點是不一樣的。政府的職能并非僅限于效率導向的經濟增長，國民健康、機會均等、社會保障等公平導向的指標也應納入政府的目標函數［18］。建設服務型政府，要求強化政府公共服務職能，增強公共服務供給能力。然而，現代市場經濟體制是在法治的環境中運行的，需要法治政府制定完備的產權法、契約和商業法［19］，創造公平競爭的市場環境，不僅規范市場主體的行為，消除“市場失靈”的弊端，而且還要規制自身的行為，降低“政府失靈”的風險。因此，構建服務型政府，并非意味著政府職能要從管制完全轉變為服務，這既不可能也不現實。事實上，管制和服務并不矛盾，“并不存在所謂‘管制型’和‘服務型’的截然對立，因為任何一個管制型政府都要為公眾提供必要的公共服務，服務型政府同樣也需要一定的管制功能。”［20］這表明，“管制”和“服務”不是一種替代關系，而是一種補充關系。因此，構建服務型政府，是在促進經濟高質量發展的基礎上，對政府的具體職責進行位次關系的調整，將管制和服務有效結合，強化公共服務職能，以滿足人民日益增長的美好生活需要。

（三）夯實基層社會治理基礎，提升社會自治能力

“人民滿意”是評判服務型政府重要標準，具體要求是一切行政機關都要為人民服務、對人民負責、受人民監督，通過創新行政方式，提高行政效能，堅持和完善中國特色社會主義行政體制。在推進國家治理和治理能力現代化的進程中，必須構建職責明確、依法行政的政府治理體系，按照黨和國家決策部署推動經濟社會發展、管理社會事務、服務人民群眾。新時代建設服務型政府，實現對社會公共事務和內部自身事務的管理，必須“以人民為中心”，滿足人民日益增長的美好生活需要。這就要求發揮人民的主體性，暢通民眾參與的制度化渠道，增強民眾參與的能力，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動，夯實基層社會治理基礎，提升社會自治能力。

公民具有積極、能動的公民資格，他們已經不僅僅是“納銳人”和公共服務的消費者，更是社區公共事務管理的直接參與者，是社區的“治理者”［21］。“既然服務型政府是以公民本位理念為指導，以公民意愿為合法基礎，以為公民服務為宗旨，那么公民參與在服務型政府建設中就不可或缺。”［22］因此，在服務型政府建設的過程中，公共管理者必須改變以往的工作思維方式，充分理解公民參與在管理過程中的重要性［23］。這意味著，公共管理者需要打破傳統的政治觀念和相關思維，樹立具有“社會化”的“服務”理念，避免將經濟利益問題政治化，減少使用剛性的政治行政手段解決利益沖突，善于使用管理和服務職能，充分發揮法律、規則、程序等“形式”的作用，努力體現國家權力的公共性和普遍性［24］。同時，通過大力發展運作良好的社會組織，完善公民參與服務型政府建設的參與機制，暢通參與的制度化通道，提高公民參與的能力，切實保障公民參與服務型政府建設的民主權利。

（四）促進公共服務供給主體多元化，構建合作共贏的治理機制

保障全體居民均等化地享受優質的公共服務，是服務型政府建設的主要目標。實現公共服務供給主體多元發展，滿足公眾日益增長的美好生活需要，既是對國際社會公共服務改革浪潮的呼應，也是新時代深化行政改革的必然趨勢。

改革開放以來，隨著市場化改革的不斷推進，許多公共服務領域引入市場化供給機制，對那些“俱樂部產品”，政府不再免費提供教育、醫療、住房等公共服務，而是向“使用者”收取費用。“使用者付費”提高了公共服務供給效率，但阻礙了低收入者獲得公共服務的機會，引發了公平問題。服務型政府建設就是要彌補這一缺陷，通過明確政府在公共服務供給中的主導地位，促進公共服務供給主體的多元化發展，以合作共治的模式為公眾提供優質的公共服務。

在合作共贏的公共治理機制中，多元公共服務供給主體必須協調配合，協同高效。在這種模式下，政府的核心職責在于組織各種資源去創造公共價值。政府是否作為公共服務的直接供應者并不重要，重要的是政府必須作為一種公共價值的促動者，在具有現代政府特質的由多元組織、多級政府和多種部門組成的關系網中發揮作用［25］。因此，一方面，政府需要培育社會組織的發展，增強其承接公共服務的能力。通過稅費減免、財政轉移支付等多種形式，引導和鼓勵民間組織廣泛參與公共服務的生產與供給。另一方面，為了提升公共服務供給的效率，政府要創造規則明晰、有序競爭的市場環境，通過放寬市場準入和投資限制，在合作共贏的基礎上鼓勵市場主體積極參與公共服務的提供。通過招標采購、合同承包、特許經營、政府參股等形式，將原由地方政府承擔的部分公共職能由市場主體行使，建立公私部門合作伙伴關系。

（五）創新公共服務供給方式，增強政府公共服務供給能力

提升公共服務供給的效率和質量，滿足民眾多樣化的公共服務需求，是政府的責任。首先，政府應加強公共服務供給的戰略管理能力，提升頂層設計的質量。政府既要宏觀把控公共服務供給的種類、數量、質量，又要根據公共服務的分類，對那些純公共產品和公共服務直接進行提供，保障全體居民享受均等化的基礎教育、公共交通、基本醫療等底線公共服務。其次，強化政府責任意識，提高監管效率。隨著行政改革的深化和服務型政府建設的推進，公共服務的市場化和社會化得到極大發展，其供給效率和質量得以提升。但是，利用市場主體和社會組織提供公共服務，并不是政府責任的“卸載”，把本應是自己“分內職責”的公共服務推向市場，而是實現公共服務“提供機制”的市場化。因此，“它要求持續而積極的介入，因為國家仍然承擔全部責任，只不過把實際生產活動委托給民營部門。”［26］在這種情況下，為了使公共服務能夠充分實現社會效益最大化，政府必須加大對私營部門和社會組織的規制和約束，通過制度化渠道提高監管效率。最后，打破“信息孤島”，提升政府公共服務供給中的“自主性”。在利用市場化模式提供公共服務的過程中，公共部門和私營部門形成委托——代理關系，“由于公共部門和私營部門的利益可能會背道而馳，因此，需要公開信息以確保委托人和代理人的利益保持一致。”［27］然而，在合同承包中，私營伙伴在知識、信息、專業技術等方面處于明顯的優勢，它們實際上成為承包合同的真正設計者［28］。這樣，信息的不對稱弱化了政府評估公共服務績效的能力。因此，政府必須深化管理體制和運行機制的改革，提升技術技能，打破公共部門和私營部門信息不對稱狀態，提高成為“精明買主”的能力，提升政府在公共服務市場化中的“自主性”。●