化解現存矛盾探索鄭州市農村宅基地的利用模式

劉許超 賈國文

習近平總書記指出，沒有農民的安居樂業，就沒有農村的繁榮富強和農業現代化，國家現代化也是不完整、不全面、不牢固的。農村宅基地是農民的根，承載著安定居民、穩定社會的特殊功能。而隨著經濟發展和人口增加，個別農村出現了宅基地需求的擴張性與農村土地有限性等矛盾，難以滿足人民群眾對舒適居住條件的美好生活需要。因此，本文以鄭州市農村為例，研究農村宅基地利用中存在的問題，分析其原因并提出解決對策，對于農民安居樂業、鄉村振興和農村現代化有重要意義。

一、鄉村振興背景下合理利用農村宅基地的意義

我國農村集體土地按用途主要可分為“三塊地”即：基本農田、集體產業建設用地、農村宅基地。合理利用有限的農村宅基地，有以下幾方面意義：

（一）有利于農民安居樂業。對于農村居民來說，宅基地是基本的生活需求之一，是為農民的生存繁衍服務的，不管是養殖家禽、儲存糧食和雜物都離不開宅基地，有了宅基地農民才能安身立命，目前鄭州市個別農村宅基地緊缺，已婚并且已經分戶的新家庭得不到新宅基地，仍和長輩幾代人蝸居在同一個宅基地，住房緊張，無法滿足人民群眾對舒適居住環境的美好生活需要，實現不了住房上的基本需求，就談不上真正的小康，宅基地是農民的根，只有把根扎好了，農民有舒適的住所才能安居樂業、提升群眾的獲得感和幸福感、鞏固小康生活，從而推進農村現代化。

（二）有利于農村產業振興。農村產業振興是鄉村振興的一個重要方面，發展農村集體經濟，實現產業興旺的目標，就需要規劃集體產業用地，如果不合理的利用農村宅基地，可能導致農村沒有充足的產業建設用地，鄭州市農村位于農業大省河南，歷來以糧食種植產業為主，其他產業基礎特別薄弱，如果沒有足夠的集體產業建設用地，農村發展集體產業也就陷入困境，更無法把集體產業做大做強。通過合理利用有限的宅基地，會間接地給集體產業建設騰出更大的空間，實現集體產業的規模化，帶動農村經濟發展，給農民提供就業機會，從根本上實現生活富裕。

（三）有利于實現鄉風文明。當前鄭州市個別農村宅基地存在規劃不合理、房屋分布散亂、宅基地利用效率低等土地資源浪費的情況，嚴重降低了農民的生活環境質量，破壞了鄉村的生態環境。合理利用規劃農村宅基地，不但可以使農村房屋整齊、環境整潔實現生態宜居的目標，提升宅基地的利用效率，又能避免因宅基地緊缺造成村民之間的惡性競爭，避免引發村民關于宅基地的矛盾紛爭，促進鄰里和諧，實現鄉風文明。

（四）有利于保證糧食安全。我國農村經濟不斷發展，農村人口增加，農民居住區有不斷擴張的趨勢，甚至仍有違法亂占耕地建造房屋的現象，這種情況在鄭州市個別農村也存在，如果鄭州市農村不合理利用農村宅基地，農民住宅區擴張速度會越來越快，對我國的基本農田造成威脅，導致糧食減產。鄭州市農村處于河南這一農業大省，肩負著國家糧食生產的重任，近年來國際形勢惡化，不確定因素多，過分依靠糧食進口不利于國家安全。如果合理的利用宅

基地，提升宅基地的利用效率，可以緩解住宅區的擴張，防止農民破壞農村基本農田，保證糧食生產，保障國家糧食安全，把飯碗牢牢端在自己手里。

二、鄭州市農村宅基地利用中存在的問題與原因

（一）宅基地需求的擴張性與集體土地有限性的矛盾

一方面原因是人口出生率提升。近年來由于我國人口老齡化嚴重，國家對計劃生育政策做出調整，二胎、三孩政策相繼出臺，養兒防老、多子多福的思想在農村根深蒂固，政策沒調整之前由于是嚴格的一胎制度，大多數家庭都是獨生子女，讓家長對未來生活產生不確定感，如今生育政策有所放開，多數獨生子女的家庭都會選擇再生育，鄭州市農村人口基數大，生育政策調整后人口出生率提升，新增人口增加多，未來勢必需要更多農村宅基地才能滿足農民的居住需求。

另一方面原因是人們平均壽命增加。近年來我國實行健康中國計劃，國家醫療水平提升，很多以前治不好的病現在很多都能醫好，因病死亡率降低，國家的社會保障體系也不斷完善，人民群眾的物質水平提升，平均壽命也不斷增加。在中國傳統社會里，由于人們平均壽命低，宅基地使用權的新舊交替也相對均衡，隨著人們的平均壽命不斷增長，農村宅基地的代際使用周期隨之變長，這導致農村宅基地使用權新舊交替失衡，在鄭州市個別農村，青年結婚后已經分戶，但由于可劃批的新宅基地非常有限，只能與長輩蝸居一個住宅。

鄭州市農村處于河南省這個人口和農業大省，農村宅基地需求量不斷擴張、又要嚴守土地紅線，禁止農民占用農田作為宅基地來確保國家糧食安全，隨著鄉村振興戰略的提出，農村還要分配出足夠的土地建設集體產業來實現產業振興。土地是不可再生資源，宅基地的擴張缺乏可持續性，用于劃批新宅基地的土地非常有限，因此形成了宅基地需求擴展與集體土地有限性的矛盾。

（二）農村宅基地需求的擴張性與利用率偏低的矛盾

與農村宅基地供給不足的情況同時存在的是宅基地利用率偏低的問題，農村宅基地的利用率低主要表現為以下幾個方面：一是個別農民違反國家規定，一戶占兩個宅基地的情況，這是上世紀七八十年代農村集體土地使用監管不嚴遺留下來的問題;二是個別農民的宅基地面積超標，多發生于宅基地臨路或者處于村子邊緣的農民家庭，由于宅基地周圍有空地，就私自私搭亂建，向四周延伸來擴大庭院面積，正常劃批的宅基地面積對一戶農民來說是足夠的，多侵占的空地就會造成土地浪費;三是常年在外打工，不常在農村居住的家庭，他們只有過年等重要的節日才從務工地回到家鄉，過完節日就返回務工地點，房屋在一年中大部分時間都是閑置狀態，造成宅基地的利用率低;四是已經在城市里買了商品房，完全不在農村居住的農民，他們仍是農村戶口，并且在農村也有房屋，但房屋長期處于閑置狀態，雜草叢生，常年失修，他們在農村的房屋居住價值已經弱化，只作為鄉土符號存在;五是農村舊宅基地的分布散亂、缺乏條理性，鄭州市大部分的自然村，都有著幾百年的歷史，從剛開始幾十戶發展到如今的幾百戶，由于時間跨度廣，老一輩農村居民缺乏長遠眼光，導致很多農村宅基地分布雜亂無章，有很多不規則的小片空地也散亂分布在村里子，這些不規則的空地面積小，達不到劃批批新宅基地的標準，因此都處于閑置狀態;六是農村土葬墓地占用了過多土地，這個問題也是歷史遺留下來的，很多自然村在幾百年的歷史中養育了很多代的居民，受落葉歸根觀念的影響，鄭州市農村一直延續著土葬的傳統，這些墓地占用了大量的農村土地。以上幾種情況，都會使稀缺珍貴的農村土地資源產生不同程度的浪費。導致農村常住的新增人口住房緊張，得不到新的宅基地，造成農村宅基地需求擴展性與利用率偏低的矛盾。

三、推動鄭州市農村宅基地優化合理利用的對策

推動鄭州市農村宅基地的優化合理利用不能搞一刀切，可以因地制宜把鄭州市農村分為兩類，然后再精準施策。第一類是鄭州市城市腹地的農村，即距離城市較遠、發展水平相對落后的農村;第二類是鄭州市城市邊緣的農村，即距離城市較近、發展水平相對領先的農村。

（一）優化鄭州市城市腹地農村宅基地的利用格局

政府加強政策宣傳促進農民思想轉變。一方面，目前個別超額占有宅基地和私搭亂建非法擴大宅基地面積的農民對農村宅基地政策的了解不足，法律意識淡薄，甚至不認為自己的行為是違法的，因此政府要加強宣傳農村宅基地管理的相關法律和政策，讓超額占有宅基地和私自擴大宅基地面積的農民意識到問題的嚴重性，徹底改變錯誤的觀念，主動配合基層組織的管理工作，自覺拆除私搭亂建的房屋，退還超額占有的宅基地，真正做到一戶一宅，從而減少宅基地浪費的情況。另一方面，目前大多數農村受落葉歸根觀念的影響，老一輩人去世后都土葬在村子里，沒有選擇政府規劃的公墓，要轉變這種情況，就需要政府加強宣傳文明喪葬的理念，讓農民轉變傳統老舊的喪葬觀念，選擇公墓安葬，減少隨意在村里土葬的行為，節省農村土地。

農村基層組織加大農村宅基地的整合力度。一方面是針對宅基地分布雜亂的自然村，可以通過宅基地置換的方式，分批整合散亂的老舊宅基地。對于農村常住農民，房屋老化后會進行拆除并在原址上翻新房屋，農村基層組織可以借助農民老舊房屋拆除的時機，用新規劃的宅基地來置換農民的舊宅基地，將舊宅基地退出并納入基本農田，隨著農村舊房屋的逐個翻新，就能在耕地總數量不變的前提下，不斷調整分布雜亂的宅基地，避免分布雜亂造成的土地浪費，充分利用農村土地。另一方面是針對老舊墳墓多的自然村，基層組織可以牽頭，把村中墳墓遷移至規劃好的公墓，騰出空間來作為集體產業建設用地，這樣一來，可以避免集體產業用地擠壓農民的宅基地，利用好農民的每一塊土地，也會讓村莊更美觀。

加快農民宅基地使用權的流轉。國家提出鄉村振興以來，出臺了農村宅基地“三權分立”政策，允許農民流轉宅基地的使用權。那么對于已經在城市購買了商品房，定居城市的農民來說，可以選擇流轉農村宅基地的使用權給村集體組織，用來發展集體產業。一方面，他們在農村常年無人居住的房屋早已破敗不堪，沒有了居住價值，造成嚴重的土地資源浪費，通過流轉宅基地的使用權，可以為他們帶來經濟效益;另一方面，村集體解決了集體產業建設用地的問題，集體產業就能實現規模化，增加村集體的收入，為村民帶來福利，實現共同富裕。

（二）探索鄭州市城市邊緣農村宅基地的利用模式

目前鄭州市農村每戶家庭可以擁有一個宅基地的使用權，在這種“一戶一院”的模式下，農民的房屋以一至兩層的小平房為主，占地面積大，發展的可持續性差。因此位于城市邊緣地帶的農村可以改變“一戶一院”的利用模式，在政府和村委會的領導下，以集體為單位，村民共享宅基地的使用權，合資開發高層樓房，以此提升單位農村宅基地的利用效率。

在城市邊緣的農村，村民共享農村宅基地使用權，改變“一戶一院”的模式，一是可以大大緩解土地需求的壓力，滿足農民不斷增長的住房需求，實現更好的實現農村可持續發展，提高農村宅基地利用效益;二是節約農民的生活成本，城市的商品房之所以貴，除了因為地價高外，還因為建造和售房過程中開發商賺取了大量利潤。而農村宅基地的所有權歸屬集體，沒有高昂的地價成本，如果農民共享宅基地的使用權，以集體為單位籌集資金建設高層樓房，農民只需要分攤房屋的建造成本即可，沒有開發商賺取差價，按鄭州市現有物價水平算，每戶農民籌資十幾萬，就可以分得一套樓房，比起在市區花費上百萬買商品房，大大節約了住房成本，這一預算在村民的消費能力之內，又解決了農民的住房問題;三是高層房屋符合新時代年輕人的住房喜好，不但整潔、防潮，房間布局也更加合理;四是農村基礎設施的不斷完善，鄉村振興提出以來，鄭州市農村已經在2020年底完成了廁所革命和廚房革命，污水管道和天然氣工程在農村全覆蓋，這為集體建設高層化樓房提供了基礎條件。

在城市邊緣的農村實行村民共享宅基地使用權，一是要堅持確權原則，給農民吃定心丸，村民合資建設樓房，所占用宅基地的所有權歸屬集體，所占用宅基地的使用權歸屬村民共享，村民合資建造的房屋財產歸屬出資的各戶農民，因此涉及房屋拆遷，村民有取得房屋財產賠償的權利。二是堅持透明原則，村民合資建設樓房的賬目要公開透明，資金問題是農民最關注的問題，合資農民的資金從籌資、到購買建材和建設階段，基層組織都要嚴格做好賬目，并對村民公開。三是堅持公平原則，由于高層樓的樓層有高低之分，分房時要通過隨機抽簽來確定各戶所在的樓層，以免造成村民之間因樓層高低產生糾紛。