百年未有之大變局下中國周邊外交的策略選擇 *

韓愛勇

雖然地區格局并不是世界格局在地區層面的直接投射，但世界處于百年未有之大變局對周邊地區的影響還是顯而易見，它在突出周邊地區地緣重要性的同時，也給中國周邊外交帶來新的議題。特別是美國對華政策全面轉型更是進一步放大甚至激化了大變局下中國周邊外交所面臨的挑戰。應對大變局帶來的不確定性和復雜性，“最重要的還是做好我們自己的事情”；(1)《習近平談治國理政》，第3卷，外文出版社，2020年，第77頁。應對周邊外交面臨的新挑戰，亦要堅持以我為主，既要順勢而為，更要主動作為，積極塑造有利的周邊環境。

一、百年未有之大變局下周邊地區的新定位

塑造穩定的周邊環境始終是中國的戰略之需。百年未有之大變局既給周邊地區帶來前所未有的機遇，也使得周邊地區面臨著新的挑戰。就機遇而言，新一輪更大范圍、更深層次的科技革命和產業變革，讓周邊地區的發展中國家首次與發達國家站在了同一起跑線上，為提升產業鏈、價值鏈帶來前所未有的機遇；世界經濟中心的東移為周邊國家更便利有效地參與世界產業分工提供了廣闊舞臺；國際政治多極化的發展，為周邊國家爭取公平權利與合法權益提供了新的契機；全球治理赤字日益嚴重、治理機制的不完善也為周邊國家參與解決全球問題、改善自己的發展環境帶來新的機會。就挑戰而言，逆全球化思潮的涌動，特別是美國單邊主義、孤立主義和霸凌行為盛行，使得周邊地區的安全局勢、經貿合作和地區秩序面臨著冷戰結束以來前所未有的沖擊。新機遇進一步凸顯了周邊地區在全球地緣格局中的重要性，新挑戰又增加周邊環境的不確定性、不穩定性。這在很大程度上也意味著大變局正在重塑中國周邊外交的地緣環境和外交議題，周邊外交的成功開展反過來也將有助于推動大變局向著良性的方向發展。在這種情況下，做好周邊外交，中國首先需要對周邊地區重新定位以明確其新時期的戰略價值。

(一)地緣戰略依托：周邊地區不再是國家安全威脅主要來源

大國崛起必先崛起于所在的地區。但回顧中國與周邊地區的互動歷史，曾經在很長一段時期內，周邊地區始終是中國國家安全威脅的一個來源地。究其原因，一方面是直到1992年中韓建交，才首次出現了周邊地區“無敵國”的新環境。(2)這一狀態的出現主要有三個標志性事件：中越關系正?；?990年中國與新加坡建交，1992年中國與韓國建交，盡管中國和不丹至今沒有正式建立外交關系，但不丹并不奉行敵視中國的政策。另一方面則由于20世紀80年代以前，美蘇在遏制中國的過程中一直利用個別周邊國家對中國的疑慮和敵視，將它們視作對抗中國的最前沿。形勢最嚴峻的20世紀60年代，蘇聯在中國北部邊疆陳兵百萬，美國在中南半島發動越南戰爭，中國不得不在南北兩個戰略方向同時面臨著來自兩個超級大國的威脅。改革開放之前的中國對外戰略極好地驗證了這一點：五十年代“一邊倒”，以美劃線；六十年代“反帝反修”，以美蘇劃線；七十年代“一條線”，以蘇劃線；八十年代“不結盟”，堅定地站在和平力量一邊，誰搞戰爭就反對誰。(3)《鄧小平文選》，第3卷，人民出版社，1993年，第128頁。也就是說直到20世紀80年代，中國才擺脫了與大國對抗的漩渦，周邊關系整體改善的基礎出現了。也是在這個時期，周邊地區開始作為一個獨立的視角進入中國外交布局的視野。1985 年6 月4日，鄧小平在中央軍委擴大會議上指出:“根據對世界大勢的這些分析，以及對我們周圍環境的分析，我們改變了原來認為戰爭的危險很迫近的看法?！?4)《鄧小平思想年譜(一九七五—一九九七)》，中央文獻出版社，1998年，第322頁。需要指出的是，當時鄧小平用的“周圍環境”而不是“周邊環境”，但其內涵無疑與周邊環境是一樣的。這是我國領導人首次將周邊環境和國際環境并列在一起。但是，此時的周邊外交并沒有真正從大國關系的框架中獨立出來，仍不時受到大國因素的影響，周邊地區在中國外交整體布局中的地位仍不明確。

20世紀80年代末90年代初，西方國家借政治風波為名集體制裁中國，大國外交遇到空前困難，中國需要打開外交的新局面，突破口就是周邊地區。這也成為20世紀90年代中國周邊外交發展迅速的一個重要原因。經歷了1997年亞洲金融危機之后東亞地區主義對地區認同的重塑和中國入世之后對國際規則的熟悉，中國周邊外交理念和原則在進入21世紀之后開始形成：2002年十六大報告明確了“與鄰為善、以鄰為伴”的周邊外交政策；2003年8月，首次提出“大國是關鍵、周邊是首要、發展中國家是基礎”的外交整體布局；(5)《胡錦濤文選》，第2卷，人民出版社,2016年，第95頁。2003年10月，中國提出“睦鄰、安鄰、富鄰”的周邊外交理念。(6)《溫家寶出席東盟商業與投資峰會并發表演講》，2003年10月8日，http://www.china.com.cn/zhuanti2005/txt/2003-10/08/content_5417165.htm.

外交整體布局和周邊外交理念的完善，反映出中國對周邊地區認知的轉變。2009年7月17日，胡錦濤在第十一次駐外使節會議首次作出“做實做深構筑周邊地緣戰略依托工作”的指示。(7)《胡錦濤文選》，第3卷，人民出版社，2016年，第240頁。周邊地緣戰略依托的提出，標志著在中國看來，周邊地區已成為中國堅持和平發展道路的依靠力量，而不再是國家安全的威脅來源。這一判斷的戰略意義毋庸置疑，但似乎也隱含了這樣的一個前提：此時中國審視周邊的視角多少具有些“二元論”的特征，即，將自己置身于周邊地區之外，而非將中國鑲嵌于整個周邊地區之中。也就是說，我們可能還沒意識到中國其實就是整個周邊地區的一個關鍵組成部分。這也說明，周邊地區的共同利益基礎尚且不夠牢固，以至于人們難以用“共同和整體”的視角來看待整個周邊地區。

(二)周邊命運共同體：周邊地區作為一個整體的重構

2008年世界金融危機以來，中國崛起的步伐和中國與周邊國家互動的進程不斷加快，這使得中國在周邊地區的塑造力、影響力和感召力不斷提升的同時，中國與周邊國家的利益交匯點也在不斷增多，共同利益也在迅速增加。在經濟領域，截止到2019年，中國已成為除不丹之外的十九個陸地和海上鄰國的最大貿易合作伙伴，東盟、日本和韓國則分別是中國第二、四、五大貿易國。(8)《2019年中國進出口貿易現狀及競爭格局分析》，2020年3月27日，http://www.chyxx.com/industry/202003/846835.html.今年的1-5月份，中國進出口貿易總值前十的國家/地區中，周邊國家就有五個：日本、韓國、澳大利亞、越南和馬來西亞，分別位居二、三、七、八、九位。(9)《2020年1～5月中國進出口貿易總值TOP20國家(地區)排行榜》，2020年6月17日，https://top.askci.com/news/20200619/1403441162210.shtml.這說明，周邊國家經濟上依靠中國的判斷固然成立，但與此同時，中國在經濟上對周邊地區的依賴也在上升，兩者共同經濟利益迅速擴大，已成為難以分割的利益共同體。

在安全領域，部分周邊國家基于對中國發展的顧慮，借重于美國因素來對沖中國地區經濟影響力的上升，因此有“地區安全依靠美國”之說。但也要看到，隨著中國綜合國力的增長，另一個事實也日漸清晰：地區安全的維護也越來越依賴中國堅持走和平發展道路，地區安全依靠中國也是成立的。就此而言，中國和周邊國家已經構成一個安全共同體，周邊局勢的動蕩固然會影響國內的穩定，中國安全政策的選擇必然也決定著地區安全局勢的走向。特別是全球化的今天，非傳統安全威脅，如新冠病毒等大規模傳染性疾病因為地理的鄰近而產生的跨國界流動、滲透和擴散時，地區安全共同體的特征就更加明顯。

經濟和安全領域共同利益的增加表明，整個周邊地區已經成為一個相互依存、榮辱與共的命運共同體。正是基于這一態勢，2013年10月，習近平在周邊外交工作座談會上首次提出“無論從地理方位、自然環境還是相互關系看，周邊對我國都具有極為重要的戰略意義……讓命運共同體意識在周邊國家落地生根?！?10)《習近平談治國理政》，外文出版社，2014年，第296-299頁。并在2014年11月28日的中央外事工作會議上首次提出“打造周邊命運共同體”。(11)《習近平談治國理政》，第2卷，外文出版社，2017年，第444頁。此后，習近平多次在國際場合重申“中國視周邊為安身立命之所、發展繁榮之基?！?12)《習近平在印度世界事務委員會的演講》，2014年9月18日，http://www.xinhuanet.com/politics/2014-09/19/c_1112539621.htm.命運共同體已成為新時期中國對周邊地區的新定位。

中國將周邊地區視為命運共同體的定位，意味著在中國視域下，周邊地區作為一個整體進入一個重構的過程：一是中國與周邊關系的重構。整體性的視角而非二元論成為中國審視周邊地區的主要視角，這意味著中國已經嵌入整個周邊地區，中國與周邊地區的關系也由“中國對周鄰國家的關系”轉變為“中國和周鄰國家的關系”。(13)張蘊嶺：《周邊外交，新中國外交的長期首要》，《世界知識》2019年第19期。二是中國審視自己在周邊地區所發揮作用的視角的重構。習近平指出，把握國際形勢要樹立“所謂正確角色觀，就是不僅要冷靜分析各種國際現象，而且要把自己擺進去”。(14)《習近平談治國理政》，第3卷，外文出版社，2020年，第427頁。進而言之，中國需要置身于周邊地區之中去審視自己的作用、行為以及由此產生的影響，只有周邊國家接受和認可了這種影響，它才有可能轉化為“影響力”。三是周邊地區重構的方向，將是一個解決了發展赤字、治理赤字、安全赤字尤其是信任赤字的地區世界?？梢灶A期在這個重構過程中，周邊地區在中國戰略全局中的戰略地位和戰略價值將進一步提升，中國與周邊國家的互動也將進入一個更為緊密、更為全面的階段。

二、百年未有之大變局下中國周邊外交面臨的挑戰

進入21世紀以來，周邊地區已成為當今世界最具發展活力和潛力的地區，以中印為代表的亞洲國家的群體性崛起也在改變著地區的權力格局。這些積極變化，在很大程度上意味著大變局對于周邊地區而言，更多的是一種機遇多于挑戰、機遇大于挑戰的前景。但要看到，地區發展所面臨的機遇只是為周邊外交開展提供了一個有利環境，并不必然轉化為成功的外交實踐。實際上，周邊地區的特殊性尤其是美國對華政策的調整，對周邊外交所帶來的挑戰依然復雜而多元。

(一)美國對華政策調整惡化了周邊外交環境

以2017 年末和2018 年初美國先后發布《美國國家安全戰略報告》《國防戰略報告》和《核態勢評估報告》三份重要安全文件為標志，特朗普政府對華政策轉向了“戰略競爭”主導的全方位打壓和制衡。矛頭雖然指向中國，但也極大惡化了周邊外交環境。一是大國地緣政治競爭加劇。三份報告一致強調，大國競爭時代已經重新來臨。《美國國家安全戰略報告》還首次提出了美國在印太地區的戰略構想，要通過政治、經濟與安全等手段，制衡中國在印太地區日益拓展的影響，維護“有利于美國的地區平衡”。(15)The White House, National Security Strategy of the United States of America，Dec 2017，p.25.美國拉攏印度、日本和澳大利亞等地區大國與中國開展全方位競爭的企圖，加劇了地區局勢的緊張，更為要緊的是進一步惡化了大國之間業已存在的“信任赤字”，使得周邊國家在未來一段很長時間始終面臨著“安全困境”的困擾。同時，大國競爭也背離了周邊地區求合作謀發展的歷史潮流，干擾了地區合作的進程和合作機制構建的步伐。

二是中國爭取周邊中小國家支持的成本上升。周邊外交的一個核心問題就是爭取更多周邊國家對中國發展和周邊政策的認同與支持。與我們預期不一致的是，隨著中國地區影響力的拓展和周邊國家與中國經濟依賴的提高，一些周邊國家對中國的疑慮不降反升。一個重要的原因在于中國崛起的速度太快，周邊國家感到無法預知中國崛起后的安全意圖和戰略走向。日本擔心中國軍事力量的擴張，會造成與其他國家尤其是民主國家的摩擦，并對既有的國際秩序和國際制度帶來挑戰。印度更關注于中國近海投送力量和核打擊力量的提高，從而威脅到印度的安全。(16)祁懷高、石源華：《中國的周邊安全挑戰與大周邊外交戰略》，《世界經濟與政治》2013年第6期。美國也正是利用了周邊國家的這種心理積極介入地區事務。當前美國為與中國競爭而加大了籠絡周邊國家的力度，地區安全與經濟之間的動態平衡面臨著失衡的風險。重回平衡態勢，對中國而言需要加大外交成本的投入，更為有效地回應周邊國家的利益訴求，這也在無形中為一些國家提供了外交溢價的機會。

三是領土領海糾紛面臨著更大的不確定性。在南海問題上，近年來經過中國與相關國家的共同管控，南海局勢呈現出穩中趨好的態勢。但今年7月13日美國國務卿蓬佩奧發表的聲明卻為南海局勢帶來極大不確定性。在聲明中，美國放棄在南海問題上不持立場的傳統政策，公然宣稱中國的南海領土主張非法，并將中國視為海上帝國。(17)Michael R. Pompeo, “U.S. Position on Maritime Claims in the South China Sea”,https://www.state.gov/u-s-position-on-maritime-claims-in-the-south-china-sea/.美國立場的轉變對于其他聲索國而言，無疑是既看到了采取冒險舉措的新空間，又看到了尋求美國支持的新希望。原本達成單一磋商文本草案的《南海行為準則》其最終磋商會不會因此而再起波瀾，某些聲索國會不會借機挑起事端，變成了未知之數。在中印邊界問題上，今年4月份以來由于印度邊防部隊單方面在加勒萬河谷地區持續抵邊修建道路、橋梁等設施導致邊界局勢急劇緊張。邊界爭端的爆發既讓美國看到了“以印制中”的良機，也為印度“聯美抑華”提供了借口，美印互動空前頻繁。先是美國務院高級外交官威爾斯發聲，妄稱中方“入侵”中印邊界試圖改變現狀；后有國務卿蓬佩奧在國務院新聞發布會上無端指責稱，“中國采取了難以置信的侵略性行動，而印度已經盡其所能做出回應”，(18)《蓬佩奧顛倒黑白炒作中印沖突誣稱中國侵略印度》，2020年7月9日，http://mil.news.sina.com.cn/china/2020-07-09/doc-iircuyvk2858965.shtml.擺出完全偏袒印度的姿態，中印邊界的持續緊張和發展趨勢不甚明朗，與美國對印度的聲援和支持有著莫大的關聯。

四是海洋安全形勢趨于嚴峻。控制海洋始終是美國護持全球霸權的關鍵根基，為應對中國海上力量增長，2017年美國海軍發布《未來的海軍》白皮書建議美國與主要盟友開展聯合行動，強化其前沿軍事存在和“航行自由行動”的能力。(19)“U.S.Future Navy”，May 2017，https://www.navy.mil/navydata/people/cno/Richardson/Resource/Future Navy.Pdf.在實踐中，美國先是加強了與盟友和安全合作伙伴的機制性互動。特朗普在2017年11月的亞洲之行中正式提出“開放和自由的印太”概念，美日印澳四國西太海上合作機制磋商正式啟動。隨后美國開始執行南?！白杂珊叫杏媱潯钡男路桨福蠓嵘儡妶绦小白杂珊叫小鳖l率以強化其前沿存在。僅上半年美軍機在南?；顒佣噙_2 000多次，進入7月份以來，不僅在南海史無前例地進行了兩次雙航母的演習，更是數次對中國廣東和福建近海海域進行抵近偵察，最近時距中國海岸僅76公里。(20)《又挑釁？美軍機今日現身東海，一度距離中國海岸僅76公里》，2020年7月26日，https://www.sohu.com/a/409840428_162522?_f=index_betapagehotnews_1&_trans_=000014_bdss_bddk.特別是新的“自由航行計劃”方案一改奧巴馬政府時代“一事一報”的原則，將執行任務的權力下放給美軍印度太平洋司令部，大大增強了一線部隊的自由裁量權，不僅使中美之間的海上互信機制面臨著嚴峻考驗，也提高了兩國發生海上擦槍走火意外的概率。除此之外，美國不斷向臺灣當局釋放錯誤信號，島內分裂勢力氣焰日漸張狂，臺海局勢面臨著近年來少有的緊張局面。

(二)數字化時代地區生產網絡的重塑

百年未有之大變局出現的根源還在于生產力的迅速發展。當今世界生產力中最活躍的一個因素就是數字技術的發展，數字技術的興起不僅帶動人類社會進入數字技術主導經濟發展和國家安全的數字化時代，(21)閻學通：《2019 年開啟了世界兩極格局》，《現代國際關系》2020年第1期。也重塑了國家間競爭的領域。2019年1月美國國防部發布《國家情報戰略報告》指出，中俄等國正在越來越多地利用技術的迅速發展對美國構成新的威脅，這在網絡空間、計算機等新興技術和顛覆性技術領域表現得尤為突出。(22)Jim Garamone，“New Strategy Encourages Innovation，Better Intel Sharing”，U.S. Department of Defense, January 23，2019，https://www.defense.gov/Newsroom/News/Article/Article/1738902/new-strategy-encourages-innovation-better-intel-sharing/.由此，在高科技領域與中國“脫鉤”，打壓中國的高科技企業以保持美國在高科技領域的優勢地位，也就成為美國遏制中國的必然之舉。鑒于中美在周邊地區中扮演的關鍵角色和所發揮的關鍵作用，兩國在數字經濟領域的博弈直接影響到地區生產網絡的重塑。

在數字經濟興起之前，周邊地區尤其是東亞地區已經形成了較為完備的多條價值鏈相互交織的生產網絡。在價值鏈的分工上，日本及新興工業化經濟體專注于零部件和中間產品的生產，而東盟各國和中國則在零部件組裝方面實現了專業化。(23)Francis Ng and Alexander Yeats,Production Sharing in East Asia：Who Does What for Whom，and Why?World Bank Policy Research Working Paper, No.2197,1999.與價值鏈和產業鏈相對應的則是“三角貿易模式”：日韓從事資本及技術密集型的零部件、中間產品生產環節，實現前端工序與中間品出口——中國和其他發展中經濟體從日韓等發達經濟體進口精密零部件和中間產品并完成組裝——中國和其他發展中經濟體將組裝完成的最終產品銷往世界市場。(24)劉中偉：《東亞生產網絡、全球價值鏈整合與東亞區域合作的新走向》，《當代亞太》2014年第4期。這種貿易模式也反映了，自新世紀以來一直在有效運轉的地區供應鏈的大致輪廓。但數字經濟的興起連同美國對中國高科技領域的打壓，促使地區生產網絡出現重塑的端倪。

在數字經濟時代，芯片和信息處理作為核心產業處在產業鏈和價值鏈的上游，對整個產業鏈和價值鏈的形成起著支配作用。而芯片和信息處理領域的龍頭企業又處在整個供應鏈的上游，決定著供應鏈的形成和變遷。聯合國貿發會議組織發布的《2019年數字經濟報告》顯示，中國占世界最大的70 家數字平臺的22%。在全球物聯網支出的比重中，美國占46%，中國占24%，日本只有9%。在2018 年世界專利申請最多的前十名企業中，中國有三家企業，華為、中興和京東方，三家總和接近50%。(25)閻學通：《2019 年開啟了世界兩極格局》，《現代國際關系》2020年第1期。依據上述數據，可以預期中國在不久的未來將占據地區數字經濟價值鏈和產業鏈的頂端。但這一預期因為美國依靠其科技優勢對中國華為、中芯國際、TikTok等高科技企業的打壓而變得不確定起來。畢竟中國的產業和科技創新正處于從低端到中低端、再向高端的發展進程中，像華為、微信、TikTok這樣的高科技企業還是太少。而美國禁止使用美國半導體制造設備的他國企業向中國供應芯片的“斷供”做法，不僅加大了中國相關高技術產品的供應難度和成本，(26)鄭東華：《積極應對全球產業鏈供應鏈重塑挑戰》，《紅旗文稿》2020年第7期。也迫使他國企業調整生產布局和產品供應對象，地區供應鏈不得不由此而重塑。對中國而言，除了在半導體領域自主創新之外，也亟需尋求同地區國家尤其是同日韓的合作，日本在關鍵技術、關鍵原材料領域具有優勢，韓國則在關鍵生產工藝上更勝一籌。但日韓又對美國技術存在著一定程度的差距和依賴。如此一來，周邊地區生產網絡的重塑將呈現出三種可能的前景：一是中國通過自主創新擺脫對國外技術的依賴，占據地區生產網絡的頂端。二是中日韓開展卓有成效的合作并取得進展，最終共同占據地區生產網絡的優勢地位。三是美國打壓中國和阻擾中日韓合作取得成功，壟斷了地區生產網絡。但不管哪種前景都將意味著地區經濟格局可能因此而出現大的變遷，促使周邊外交不得不面臨著新的地區經濟環境，由此也帶來新的外交課題。

(三)周邊地區億級人口國家匯聚，跨境資源管理和利用的矛盾日漸突出

周邊地區人口過億的國家多。根據2019年統計數據，世界上人口過億的國家共計13個，周邊地區就有8個，分別為中國、印度、印尼、巴基斯坦、俄羅斯、孟加拉國、日本和菲律賓。未來5年，越南人口也將超過1億(見表1)。如此多的“億級人口國家”在周邊匯聚，而且又多處于國家現代化進程中，發展就成為周邊地區顯著的時代特征。這種態勢一方面造就了地區國家間日益緊密的經濟、貿易、金融和技術合作，甚至高度的經濟相互依賴。另一方面國家發展所需要的大量自然資源支撐以及資源的稀缺性和利用的排他性，不可避免地帶來資源的競爭性開發和利用，由此產生的矛盾將會越來越多地影響到國家間關系的穩定和發展。這些問題雖然以國內問題的形式表現出來，但又難以避免地以集體訴求和集體心理的形式反映到國家對外政策層面，導致國家間政治與安全合作嚴重滯后。(27)韓愛勇、韓保江：《亞洲悖論的根源——基于東亞國家現代化進程的視角》，《東北亞論壇》2015年第3期。而在地區層面也呈現出越發展越不安全的悖論。周邊地區日益突出的跨境水資源開發和利用、海上越界捕撈等問題，跟周邊地區人口的急劇增加密切相關。

可以說，這一問題對中國爭取周邊國家支持和認可的挑戰帶有終極性。進而言之，中國能否通過自己的探索，最終探索到一條廉價的、可持續的現代化之路，讓14億中國人民進入現代生活的行列?；仡櫄v史，西方國家250多年的工業化進程，到目前為止也只有不到10億的人達到現代化生活的水準，但整個世界資源和環境的壓力已經很大。如果中國完成了現代化進程，將有14億人步入這個行列。世界的資源和環境是否能夠承受？如果中國探索到這樣的一條現代化道路，那就為包括周邊國家在內的大多數人找到了一條通向美好生活的希望之路。毫無疑問，這將是中國崛起對全人類的最大貢獻，也是對周邊國家最具吸引力、最能獲得它們認可的地方。

表1 2019年世界與周邊地區主要國家及其人口數量(28)《世界人口排名2020》，2020年9月27日，https://www.phb123.com/city/renkou/rk_2.html. (單位：億)

(四)經濟外交的外溢效應減弱

21世紀初就有學者斷言，隨著中國與地區國家經濟聯系的日益緊密，“美國雖然支配著地區的權力平衡，卻已無法駕馭地區影響力的平衡”。(29)David Shambaugh,“China Engages Asia: Reshaping the Regional Order”， International Security,Winter 2004/2005，29(3).中國在周邊地區影響力的擴大與經濟外交密不可分。開展經濟外交一方面為國內的經濟建設創造良好的周邊環境。另一方面經濟外交的預期在于外溢效應，中國希望以經濟上讓利的方式擴大與周邊國家的合作，密切經濟聯系，帶動政治問題的解決，讓經濟相互依存發揮出保持關系穩定的“壓艙石”的作用。(30)陳祺、管傳靖：《中國周邊外交的政策調整與新理念》，《當代亞太》2014年第3期。但隨著中國地區影響力的擴大，經濟外交的外溢效應卻呈現出下降的趨勢。其原因有二：一是大多數的周邊國家最大的貿易伙伴就是中國，而且平均貿易依賴度超過20%(見表2)。過高的依賴必然帶來經貿交往甚至國家安全的脆弱性，這也是周邊國家經濟上越來越依賴中國，對中國的警惕性也越來越高的直接原因。二是周邊國家對中國未來的安全意圖不明確，始終對中國崛起抱有警覺心理。也就是說，對一個國家而言其收益是有排序的，再高的經濟收益可能也無法補償安全收益上的損失。

表2 2018年中國與部分周邊經濟體的貿易狀況(31)本表是作者根據2018年度海關統計數據匯總所得。 (單位：億美元)

從研究的角度看，經濟外交外溢效應下降之所以出乎意料，一個重要原因在于，我們對“相互依賴理論”的理解有偏差。不管是哈斯的“新功能主義”，羅斯克蘭斯的“貿易和評論”，還是約瑟夫·奈的“復合相互依賴理論”，其理論根源都是康德的“民主和評論”。也就是說，相互依賴理論適用的前提是所謂的民主國家，因為它們的價值觀念、制度體系、宗教信仰相同。(32)參見約瑟夫·奈和基歐漢所撰寫的經典國際關系著作《權力與相互依賴》中所舉的案例。中國與西方國家在這些領域并不一樣，這可能是問題的一個重要根源。

經濟外交外溢效應的趨弱，一方面帶來部分周邊國家損害中國利益的行為頻頻出現，如2013年菲律賓南海仲裁、2014年中越南海對持、2015年緬北沖突炮彈落入云南造成諸多人員傷亡、2016年蒙古應允達賴竄訪、2016年“薩德”入韓、2017年中印邊界對峙、從2017年至今澳大利亞始終扮演反華先鋒的角色大肆指責中國，凡此種種。這說明經濟交往作為“壓艙石”的作用依然存在但呈現出趨弱的態勢。另一方面也表明中國與周邊國家開展安全領域的合作甚至做出必要的安全承諾已是勢在必行。如何有效回應周邊國家的安全訴求和安全合作信號，在讓周邊國家分享中國發展紅利的同時，消除周邊國家對中國戰略安全意圖的疑慮成為周邊外交的新課題。

三、新時期中國周邊外交的策略選擇

周邊外交面臨的挑戰復雜多元，應對挑戰要著眼長遠，保持戰略定力和戰略自信，盡可能多地爭取周邊國家的支持和認可，既要量力而行順勢而為，也要主動作為塑造與我有利的周邊環境。

(一)堅持以我為主，積極提升中國塑造周邊地緣環境能力

隨著美國對華政策調整，維護周邊環境穩定的主要矛盾已越來越表現為，中國塑造周邊環境的能力與美國介入地區事務力度之間的動態平衡。為平衡中國日益擴大的地區影響力，美國對周邊事務的介入不僅成為常態而且也將長期持續下去。這就意味著美國的地區介入雖然是矛盾的一個主要方面，但其實也是一個常量，只不過存在著介入程度的強弱和介入方式的差異。因此，在美強我弱的整體實力格局下，中國無需隨美起舞，而應堅持以我為主，根據自身實力和周邊局勢具體情勢，主動作為積極提升塑造周邊地緣環境能力。

理論上講，塑造地緣環境的能力是指一個大國依靠綜合力量，通過制定規則進而締造一種穩定的地區秩序的能力。據此而言，提升中國塑造周邊地緣環境能力就包括以下幾個方面：一是始終堅持“最重要的是做好我們自己的事情”，持續提升綜合國力，在此基礎上堅持和加強與周邊國家合作、努力維護地區秩序穩定的對外政策。(33)周方銀：《世界大變局下的中國周邊外交》，《當代世界》2019年第9期。二是穩定與周邊大國的關系，尤其是要格外重視中日關系。重視日本作用不僅僅是指日本在地區事務中所發揮的積極作用，更是要防止或減少日本的消極作用，這樣可以極大減輕來自東面海域的正面戰略壓力。隨著中國拉大了與日本的實力差距，理論上日本已經失去追趕中國的可能。在這種情況下，中日之間最大的問題可能已不再是歷史問題和領海糾紛，而是中日兩國在看待中國崛起的問題上持有完全相反的認知。具體地講就是，中國自豪于所取得的偉大成就，日本對此卻抱有深深憂懼，擔心因為中國崛起而在東亞甚至亞洲淪落為一個無足輕重的二流國家。(34)吳懷中：《“安倍路線”下的日本與中日關系——兼論構建中日新型國家關系》，《日本學刊》2016年第3期?；谌毡咀冯S強者的民族特性，只要中國做好國內的事情，聚焦未來，重視和尊重日本的地區作用，將中日關系從中美關系的框下獨立出來，一個對華溫和的日本可以預期，穩定而富有彈性的中日關系也完全可以重塑。三是統籌維權和維穩，有效管控周邊熱點問題，堅持將“分歧爭端與全面建設雙邊友好關系”適當分開的雙軌思路。(35)石源華：《冷戰化危險、“中間國家”與周邊外交》，《世界知識》2016年第21期。四是積極推動地區合作機制建設，聚焦各國利益的交匯點塑造地區共同利益。尤其是盡快在打造東亞地區統一的地區市場上邁出步伐，減少域外因素對地區合作進程的干擾。提高塑造周邊地緣環境能力是一個系統的長期過程，既需要整體的戰略規劃，也需要審時度勢采取靈活的策略，必要時也要有必需的戰略折衷和妥協。

(二)聚焦周邊國家實現需要，提高地區公共產品供給能力

爭取周邊國家的支持和認同，一個有效的途徑就是供給地區公共產品。中美戰略競爭關系的未來說到底取決于兩國誰更能夠為亞太帶來穩定、合作與繁榮，(36)朱鋒：《中美戰略競爭與東亞安全秩序的未來》，《世界經濟與政治》2013年第3期。取決于誰能提高地區國家的整體福祉。中國作為一個后發國家在供給地區公共產品領域的國際經驗尚有不足，提高公共產品供給能力，既需要做理論上的研究，也要借鑒其他國家的成熟經驗。邏輯上看，一個國家對公共產品的需求是有先后排序的，對于一個新生的國家和高度發達的國家而言，對安全供給更為敏感，前者出自對主權的珍視，后者則源于對美好生活的護持。居于兩者之間的國家則更需要發展的機會和平等的權利，前者可以實現國家財富的增長，后者可以爭取更優的發展環境，但這并不意味著它們此時不注重安全，只是國家所處發展階段造就了更為急迫的戰略需要。美國之所以能在周邊地區擁有獨特而不可替代的影響力，一個關鍵的原因在于它供給了地區安全的公共產品，而且為了使這一產品不貶值，美國總是適時適度地制造地區緊張，讓地區國家感到安全的稀缺性。

基于周邊國家的發展階段，中國提高地區公共產品供給能力可以從四個方面著手：一是以構建雙邊和次區域命運共同體的方式，推動命運共同體理念和實踐在周邊落地生根。構建命運共同體不僅為周邊國家提供了分享中國發展紅利的新路徑，也有助于與周邊國家一道實現更為公正公平的國際權利。在實踐中可以以雙邊為點，以區域為面，重點突破，打造命運共同體的先行示范區，一方面積累更為有效的經驗，另一方面也可以起到良好的帶動示范作用。二是“一帶一路”建設在更加聚焦周邊的同時，相應地調整一些思路，讓周邊國家在參與“一帶一路”建設過程中切實感受到發展的機遇。一方面可以讓周邊國家提出更多的建設思路、發展規劃和合作倡議，這樣既發揮了周邊國家的智慧，也提高了它們的參與感和獲得感。另一方面所推進的項目盡可能地基于對方的實際需求，而不只是我們想做什么和能做什么。只有這樣，合作的項目才能實現當地化、社會化，才能被當地社區所接納。同時也要加強合作的法制化保障，保證合作的合法性和可持續性。三是開展治國理政的經驗交流。中國與絕大多數的周邊國家有著相似的歷史經歷，也面臨著相似的發展任務，任何一方在治國理政方面所取得成功經驗，都是值得借鑒的寶貴財富。客觀地講，中國取得的成就舉世矚目，中國對治國理政的規律性探索絕不亞于任何一個西方國家?？梢猿浞职l揮“亞洲文明對話”這一平臺，將中國的成功經驗和做法與周邊國家分享，既提高了周邊國家對中國發展道路的認可度，也有助提高它們實現自我發展的能力。四是適時開展安全領域的合作。如前所述，周邊國家對中國的疑懼，既源自中國快速發展所帶來的心理不適，更出于對中國未來安全意圖不明確的擔心。就此而言，中國堅持走和平發展道路的宣示，在周邊國家看來更接近于一種單維度的自我克制，再加之美國的惡意挑撥，可能無法徹底消除周邊國家的疑慮。因此除了積極回應周邊國家的安全訴求和安全合作信號，更要積極地與之開展安全領域的合作，將安全互動建立在雙邊、三邊和多邊的機制基礎上，讓安全變得可以預期。

(三)堅持換位思考，理解周邊國家的合理訴求

隨著中國崛起進程加快，周邊國家對中國兩面心態日益顯露，一方面試圖分享中國崛起的發展紅利，另一方面又對中國的地區安全意圖抱有深深疑慮，從而在對華關系上表現出“近而不親”的關系格局。這種兩面心理源自三個方面：歷史地看，近代以來周邊國家尤其是東南亞國家獨立的歷史固然是擺脫西方殖民統治的歷史，但從更長遠的歷史時段看，它們歷史上尋求獨立發展其實就是要擺脫以中國為中心的華夷秩序。中國的發展壯大很容易引發它們的歷史記憶，從而對中國崛起感到擔憂。就當前而言，中國和一些周邊國家存在著領土領海的爭議，雖然這些爭議并未時刻困擾著中國與相關國家關系的發展，但卻制約著中國與相關國家間戰略互信的達成。展望未來，周邊國家對中國崛起所可能帶來的新地區秩序抱有疑慮，擔心既有的利益受損，(37)周方銀：《世界大變局下的中國周邊外交》，《當代世界》2019年第9期。從而對既有秩序有著很深的依賴，認為美國強大的地區存在有利于地區的穩定與繁榮。在這種情況下，周邊國家大多奉行對沖戰略，依靠美國對它們安全訴求的供給來平衡中國的地區經濟影響力。也就是說，奉行對沖戰略并不意味著周邊國家要倒向美國，而是周邊國家追求國家利益合理化的最優政策體現。新加坡總理李顯龍就不止一次講到：“對小國而言，與大國為鄰從來不是件容易的事”“大家都不想在中美之間選邊站，新加坡也不例外。”(38)《新加坡國慶演說，總理李顯龍透露心聲：不想在中美之間選邊站》，2019年8月19日，https://www.sohu.com/a/334718104_594189.在中國未能向周邊地區充分供給地區安全和周邊國家對中國意圖沒有完全清晰之前，試圖讓周邊國家改弦易轍而奉行更為親近中國的政策其可能性很小。因此，中國需要換位思考，站在周邊國家的角度和位置上審視中國的地區作用和地區行為，站在周邊國家的立場上來審視它們的利益訴求和政策兩難，為周邊國家創造在中美之間奉行對沖戰略的空間，而不必急于讓它們一定選擇中國。同樣地，其他領域的合作與互動也需要充分理解周邊國家的合理訴求，多從它們的角度設計合作的形式與進程，讓周邊國家在與中國的合作過程中有更多的獲得感、尊重感，顯然更有助于合作的持續推進。

(四)堅持多邊主義，支持地區合作中的東盟中心地位

周邊國家還擔心中國崛起能否抵擋住霸權的誘惑，能否像現在這樣保持對多邊主義的熱情，從而走向美國式的單邊主義抑或是新帝國主義。(39)錢洪良：《中國和平崛起與周邊國家的認知和反應》，軍事誼文出版社，2010年，第199頁。這其實是美國霸權政策在周邊國家中所產生的心理陰影的一種未來投射。消除這種顧慮，中國除了在政策上宣示永不稱霸、堅定走和平發展道路之外，更重要還在于中國的地區行為，這是周邊國家判斷中國主觀意圖關鍵指標。

根據經驗觀察，中國將自己的行為和利益訴求鑲嵌于多邊機制中，可能是一個有效的選擇。在周邊國家的預期中，中國奉行多邊政策不僅僅是中國堅守國際道義的表現，更重要的還可以有效規避一種對它們不利的局面：不用單獨面對一個實力遠遠超過它的大國來談收益分配的問題。同時，多邊主義也是戰后國際社會普遍認可和接受的通行規則，奉行多邊主義意味著中國主動將自己的地區行為限定在國際規則的約束框架內，將自己未來的收益和當前的行為粘結在一起。(40)[美]約翰·伊肯伯里：《大戰勝利之后：制度、戰略約束與戰后秩序重建》，門洪華譯，北京大學出版社，2008年，第2章。這樣一來，在周邊國家眼中，盡管中國的實力遠遠超過它們，但中國的行為是可以預期的，中國的態度是溫和的，與中國的互動也就有了穩定的基礎。

奉行多邊主義在某種程度上也是“不當頭”。以東亞地區合作為例，東亞地區合作進程始終面臨著一個根本性的問題，就是由誰來主導地區合作進程。短期內，日本和東盟不可能接受中國主導的局面，日本雖然不信任中國但其自身缺乏應有的實力來實現它主導地區合作進程的意圖。東盟雖然在地區合作中處于中心地位，但出于對中日的擔心而拉域外的美國、印度等國來平衡兩國的影響力。其結果是，堅持東盟在地區合作中的中心地位對中國而言雖然是一個次優選擇，但卻真實地反映了地區行為體之間的實力格局和主觀意愿。盡管東盟仍將奉行大國平衡的戰略，但中國仍要堅持東盟中心地位，其根本的意義在于讓周邊國家堅定中國會堅守多邊主義、在地區合作進程中不謀求主導地位的信念。這給我們的啟示就是，不當頭而將“頭”讓給某一個地區組織，將是中國在處理周邊事務中的一種合理選擇。

(五)堅持陸海統籌，有效平衡海洋議題和陸域議題

周邊戰略的一個基本要求，就是在宏觀的層面對不同方向的輕重緩急和行動次序有一個較為清晰的認識，并能夠以相互協調的方式，對不同方向的外交政策進行宏觀協調。(41)周方銀：《周邊環境走向與中國的周邊戰略選擇》，《外交評論》2014年第1期。就周邊外交議題而言，隨著中國海洋強國戰略的推進，海洋議題越來越突出，也越來越重要。從中國的角度看，推進海洋強國戰略，不僅關系到國家領土主權的完整統一，更關系到中國崛起的最終進程。從地緣格局來看，中美博弈已經從亞洲的陸域逐漸轉向海域，西太平洋海域已成為中美競爭的前沿。可以說中國走向海洋的步伐已經改變了一些美國學者的認知：“中國的優勢與利益在大陸，美國的優勢及其利益在海上；受地理影響，美國和中國都不可能去挑戰對方的勢力范圍。”(42)陸伯斌：《和平地理學:21世紀的東亞》，《世界經濟與政治》2000年第11期。而在周邊國家眼中，則將中國處理領海領土糾紛的方式，視為中國是否堅持走和平發展道路的一塊試金石。由此帶來的一個全新的周邊外交統籌就是，如何平衡周邊外交中的陸域議題和海洋議題。

從周邊外交的傳統上看，周邊外交已經具備了豐富的解決陸地邊界的成功經驗，(43)張清敏：《中國解決陸地邊界經驗對解決海洋邊界的啟示》，《外交評論》2013年第6期。通過外交協商，中國和除印度、不丹之外的十二個陸地接壤的國家成功地劃定了陸地邊界，中國不僅成功地將周邊地區塑造為中國崛起的戰略依托帶，而且還在與周邊國家一道共建周邊命運共同體。但在處理海洋議題上，中國外交顯然還需要積累更豐富的經驗。因此堅持陸海統籌，并不是簡單地將解決陸域問題的外交經驗復制到海洋議題上，而是首先要克服中國作為陸海復合型國家，因為地理特征所帶來的外交兩難，即，要保障不能在陸地和海上兩個戰略方向上同時出現需要解決的重大外交問題，使周邊外交陷入腹背受敵的境地。這是堅持陸海統籌的一個根本前提。其次要實現陸海聯動，這也是堅持陸海統籌的實踐精髓，即，以一個方向為依托來解決另一個方向的問題，以一個方向的優勢來制約和防止另一方向的議題出現不利的發展趨勢。反之亦然，一個方向的戰略發展不能影響另一個方面的戰略進取。最后在一定時期內根據陸地和海洋某一個方向事態的輕重緩急，來集中使用外交資源，以達成周邊外交全局的戰略集中，這又構成了堅持陸海統籌的一個關鍵原則。