WTO框架下的全球貿易爭端研究

馬妍妍 展金泳 林桂軍

世界貿易組織(WTO)的成立，將經濟全球化推向有規則的國際市場(Vamvakidis，1998)。然而隨著貿易保護主義和逆全球化勢力的抬頭，多邊貿易體制不斷弱化，全球經濟持續低迷。中美貿易摩擦爆發以來，全球貿易爭端案件數量與日俱增，創下1998年來的新高。作為WTO的最核心活動之一,爭端解決機制為世界多邊貿易體制的正常運行提供了強有力的保障，然而特朗普上臺以來的一系列措施使得WTO爭端解決機構的正常運行遭到干擾，近期對常任法官遴選的一票否決更是致使作為全球貿易“最高法院”的上訴機構陷入停擺。在此背景下，研究和分析全球貿易爭端案件，有助于我國合理運用WTO爭端解決機制保護自身合法權益，同時參與WTO貿易爭端解決機制的改革也體現了中國在全球治理中的大國擔當。

一、全球貿易爭端發展概況

(一)全球貿易爭端整體走勢

本文搜集整理了WTO官網公布的全球貿易爭端案例，根據每例貿易爭端案件的詳細信息從多個維度對全球貿易爭端案件進行了詳盡分析。從案件的整體走勢(見圖1)來看，WTO成立初期，全球貿易爭端頻發，1996年到1998年貿易爭端案件數量都處于一個較高的位置。其中，以美、日為參與國的案件占比較大，這主要與20世紀末期美國和日本在紡織品、汽車貿易方面的激烈競爭有關。2001年中國入世后，伴隨全球經濟的復蘇與繁榮，全球貿易爭端案件明顯下降。伴隨2008年經濟危機及隨后的歐債危機，全球貿易爭端案件有所回彈。2011年到2014年是全球貿易爭端波動最大的一個階段。2017年以后，特朗普政府無視WTO規則,以美國優先原則對抗WTO的平等原則, 肆意動用關稅手段，加劇了逆全球化趨勢并使得民粹主義抬頭，全球貿易爭端案件驟然上升，給全球貿易走勢帶來了較大的不確定性。

圖1 1995—2019年全球貿易爭端變化趨勢圖資料來源：WTO官方網站，數據截至2019年12月。

(二)全球貿易爭端區域分布

本文將全球主要經濟體作為起訴方、被訴方和第三方的案件數量進行了整理(見表1)，涉及貿易爭端案件數量排名前五的經濟體分別為美國(279起)、歐盟(190起)、中國(65起)、加拿大(63起)、印度(56起)。無論是作為起訴方、被訴方還是第三方，各國涉案縱向加總的數量都遠超過1995—2019年世界貿易爭端案件總和(593例)，這是由于部分案件有兩個或多個起訴方、被訴方或第三方。從起訴和被訴之比角度，排名前五的經濟體起訴案件與被訴案件之比分別為加拿大(1.74)、歐盟(1.21)、美國(0.80)、印度(0.75)、中國(0.48)。我國貿易爭端案件中起訴案件與被訴案件之比遠遠低于其他國家，這表明我國應用WTO爭端解決機制維護貿易利益的能力和積極性有待提高。

圖2為2018年全球主要經濟體貿易總額分布圖，對比表1可以看出，貿易規模較大的經濟體往往也是貿易爭端案件頻發的地區，可見WTO成員對貿易爭端解決機制是較為認可的，其能在公平、高效解決雙邊或者多邊貿易中發揮較大作用。我國作為貿易大國，應當理性認識、積極應對遇到的貿易爭端起訴，同時也應借助該機制維護我國在全球貿易中的正當權益。

圖2 2018年全球主要經濟體貿易總額分布圖資料來源：聯合國貿易和發展會議數據庫(UNCTAD Database)。

表1 1995—2019年全球貿易爭端國家(地區)分布表

(三)全球貿易爭端狀態分布

WTO爭端處理程序主要以《關于爭端解決規則與程序的諒解》為法律依據，主要包括磋商、專家組階段、上訴階段和執行階段等程序。如圖3所示，從爭端案件的受理結果來看，獲得專家組裁決和獲得上訴機構裁決(1)主要包括“獲得上訴機構裁決，建議執行符合有關適用協定的措施”“獲得上訴機構裁決，無須進一步行動”“通知雙方可接受的解決方案”“被申訴方通告執行完畢，無執行一致性異議”“執行審查程序完成，未發現不合規事項”“執行審查程序完成，發現不合規事項”“授權報復程序”。的案件共215例(35.95%)，可見爭端的裁決是解決WTO成員貿易摩擦的主要途徑。雙方撤案或和解的案件101例(16.89%)，在磋商中的案件182例(30.43%)，尚未得到爭端裁決或對爭端裁決有異議(2)主要包括“專家組裁決失效”“啟動執行審查程序”“申請報復程序”“專家組報告上訴中”“專家組階段(尚未選定專家組成員)”“專家組階段(專家組正式建立，尚未發布專家組報告)”。的案件100例(16.72%)。2017年美國實施單邊貿易措施以來，立案數量和案件復雜程度上升，導致上訴機構成員、專家等需要花費大量時間處理提交的證據，專家組和上訴機構報告延長，在處理中的案件占比增加。綜上，專家組和上訴機構對爭議解決的作用有限，WTO爭端解決機制的效率有待提高。

圖3 1995—2019年全球貿易爭端案件處理狀態分布圖資料來源：WTO官方網站，數據截至2019年12月。

(四)全球貿易爭端援引協議分布

從WTO貿易爭端案件援引的協議來看，其涉及的領域十分廣泛。由表2中全球貿易爭端案件援引協議分布可知，有489例案件援引了1994年關貿總協定的內容(82.46%)；反傾銷協定(133例)、補貼與反補貼協定(129例)也是國際貿易爭端的主要內容，分別占所有案件的22.43%和21.75%。除此之外，涉及農產品爭端84例(14.17%)，保障性措施案件61例(10.29%)，技術性貿易壁壘55例(9.27%)，其他援引協議案件均低于50例。

表2 1995—2019年全球貿易爭端案件援引國際協議分布

(五)全球貿易爭端涉及事項分布

根據貿易爭端案件涉及的具體內容，本文制作了全球貿易爭端涉及事項一覽表(見表3)。全球貿易爭端案件涉及的內容可以分為三類：貨物商品事項、知識產權事項與服務商品事項。其中貨物商品合計被涉及943次，占比高達91.64%,其中糧食、農產品、鋼鐵、農業制成品、鋼鐵、原材料、紡織品為涉及較多的貨物產品。此外，知識產權事項被涉及47次，占比4.57%，涉及次數比較多的主要是專利、版權、商標、所有權、地理標志等。服務商品事項被涉及39次，占比3.79%，其中涉及較多的事項為分銷服務、通用服務和金融服務。總體來看，全球貿易爭端仍主要集中在關系到國民生計的農產品以及原材料上，各國在農業補貼及農產品關稅上仍有較大分歧，這也是多哈回合談判失敗的主要原因之一。

表3 1995—2019年全球貿易爭端案件涉及內容一覽表

二、中、美貿易爭端發展分析

(一)中國貿易爭端案件分析

圖4展示了1995年到2019年中國貿易爭端涉案總數以及不同角色所占比例變動。入世前，中國只能以第三方的角色出現在少數案件中。入世后五年內，中國直接參與的案件只有5例，部分學者認為這是WTO主要成員國給中國兌現入世承諾的“糾偏期”。入世五年后，伴隨我國對外貿易規模的快速增長，涉案數量有所提高。2009年中國曾超越美、歐成為當年涉案最多的國家。此后全球經濟低迷，中國貿易爭端涉案數有所回落。2012年，美國總統選舉年到來，美國對中國發起的貿易爭端案件增加，全年作為起訴和被訴方的案件總和超過中美貿易摩擦期間的案件數。2018年，隨著中美貿易摩擦升溫，中國作為起訴方的案件總量達到入世以來的頂峰。

圖4 1995—2019年中國涉及貿易爭端案件年度變動圖資料來源：WTO官方網站，數據截至2019年12月。

如圖5所示，在中國作為起訴方的21例爭端案件中，有16例是以美國為被訴方(76.2%)，4例是以歐盟為被訴方(19%)，希臘和意大利各有1例為被訴方，且與歐盟為同一例(爭端編號為DS452，三地同為被訴方)。中國的起訴目標始終只有美國和歐盟，且以美國為起訴的中心。從中國作為被訴方的角度來看，超過一半數量的案件是美國作為起訴方(23例)，歐盟作為起訴方的案件有9例(20.4%)，墨西哥、加拿大、日本、巴西、危地馬拉五國作為起訴方的案件共 12例(27.3%)。綜上，無論是作為起訴方還是被訴方，對象都主要集中在美國和歐盟兩地，而這兩地恰恰是與中國最密切的兩大貿易伙伴。這說明貿易摩擦和貿易爭端是貿易活動中的正常現象，中國并沒有惡意針對或者被針對。

圖5 中國涉及貿易爭端案件起訴方與被訴方分布圖資料來源：WTO官方網站，數據截至2019年12月。

從爭端處理狀態角度(見表4)來看，在中國作為起訴方的21例案件中，獲得專家組或上訴機構裁決或者終止的案件僅有不到1/2，在磋商中的案件較多，接近總案數的1/3。在中國作為被訴方的44例案件中，獲得裁決或已終止的案件達到25例，所占比重高于作為起訴方結束案件的比重。而磋商中的案件同樣相對較多，超過總案數的1/4。綜上，無論是作為起訴方還是被訴方，中國已通過裁決或已解決終止的案件所占比例都較少。一方面，WTO爭端解決機制效率有待提升，另一方面，中國缺乏精通國際法律法規和貿易知識的有關人才。

表4 中國作為起訴方和被訴方案件狀態表

(二)美國貿易爭端案件分析

如圖6所示，涉及美國的貿易爭端案件在全球貿易爭端案件占比遠高于中國，尤其是2014年之后涉案比例大幅提升，美國已成為全球貿易爭端案件的源頭。從涉案身份來看,美國作為起訴方的案件與被訴方之比達到0.8，這個比例幾乎是中國的兩倍。

圖6 1995—2019年美國涉及貿易爭端案件年度變動圖資料來源：WTO官方網站，數據截至2019年12月。

從貿易爭端對象角度看，美國的起訴對象較廣，主要有中國、歐盟、加拿大和墨西哥等，同時不同階段美國的主要貿易爭端對象也有所不同。表5展示了不同階段美國貿易爭端對象及涉及案件數的情況。2001—2006年，美國的起訴案件主要針對歐盟、加拿大、墨西哥和日本。20世紀末期美國和日本在紡織品和汽車貿易方面有激烈的競爭，因此期間爭端案件數量較多(趙瑾，2019)。2007—2017年美國對中國的起訴案件達到了高峰，遠遠超過對其他國家的起訴案件。特朗普政府執政后，美國的一系列針對中國的貿易保護政策得到了中國政府的正面應對，中國起訴美國的貿易爭端案件高達被起訴的3倍。此間其他國家或地區起訴美國的案件也有所增加，這說明特朗普政府的貿易保護政策引起了大多數國家或地區的不滿和反擊。

表5 美國涉及貿易爭端案件起訴方與被訴方分布表

從爭端處理狀態角度(見表6)來看，與中國相比，美國作為起訴方和被訴方的案件數量都相對較多，涉及的案件狀態類型也較復雜。在美國作為起訴方的案件中，獲得專家組或上訴機構裁決或者終止的案件達到75例(60.48%)，在磋商中的案件有30例(24.19%),申請報復程序的案件4例(3.23%)。在作為被訴方的案件中，獲得專家組或上訴機構裁決或者已終止的案件達到83例(53.55%)，磋商中的案件37例(23.87%),處于申請報復程序的有5例(3.23%),處于授權報復程序的有5例(3.23%)。綜上，無論是作為起訴方還是被訴方，美國涉及WTO爭端案件最終的處理率均高于中國，另外在一些案件上美國沒有按照裁決執行。

表6 美國作為起訴方和被訴方案件狀態表

(三)中美貿易爭端案件分析

2001年以來，中美之間爭端案件達39例，其中中國作為起訴方的案件16例，占中國作為起訴方案件(21例)的76.2%；美國作為起訴方的案件23例，占美國作為起訴方案件(56例)的41.1%，遠超美國對其他國家的起訴。中國入世后的五年內，中美之間僅發生了3例爭端案件，其中中國作為起訴方的案件僅有1例，即中美鋼鐵糾紛案件。2007年，中國第一次對美國“雙反”措施提請爭端解決，此后中美之間貿易摩擦案件大幅度增加，2007年至2017年美國對中國發起的訴訟案件高達19例，占其總起訴案件的86.9%，這體現了美國政府面對中國貿易崛起的打壓。特朗普上任以來，頻繁增加關稅和非關稅貿易壁壘，呈現典型的單邊貿易保護主義，導致近兩年的全球貿易爭端案件急劇上升。這一輪貿易摩擦中，中美共發生8例貿易沖突案件，其中中國作為起訴方的案件高達6例。

三、特朗普執政后的全球貿易爭端

(一)特朗普執政期間的全球貿易爭端走勢

特朗普就職后的貿易保護政策激化了貿易摩擦，使得全球貿易爭端案件激增。基于此，本文分析了特朗普執政期間的全球貿易爭端走勢、區域分布以及中美間貿易爭端的案件特征。圖7顯示了特朗普上臺后全球貿易爭端案件的月度走勢，2015年與2016年全球貿易爭端案件平均為1.2例/月，特朗普入職至2019年12月爭端案件平均為2.1例/月，中美之間貿易爭端表現激烈的2018年，全球貿易爭端案件平均高達3.3例/月。其中，2018年6月和7月均有7例貿易爭端案件，為中國入世以來的月度最高峰。全球貿易爭端案件的頻發與特朗普執政期間的經貿政策緊密相關，美國重啟“301調查”、提高進口關稅、加強投資審查、實施制造業回流等，其貿易政策逐步由多邊向單邊轉變。此外，在特朗普執政期間，其退出了一系列的國際協議與組織，這種以鄰為壑的做法加劇了逆全球化進程，使得全球經貿摩擦與沖突不斷，貿易爭端案件頻發。

圖7 特朗普執政以來全球貿易爭端月度圖資料來源：WTO官方網站，數據截至2019年12月。

(二)特朗普執政期間的全球貿易爭端區域分布

特朗普執政以來，WTO共收到75起貿易爭端訴訟。圖8顯示了全球貿易爭端國別與區域分布，可以看出特朗普就職后WTO收到的貿易爭端訴訟中，美國無論是作為起訴方還是作為被訴方均排名第一，并且其涉及的案件高達38例，占總案件數的50.67%，這還未考慮美國作為第三國的案件。特朗普執政期間美國受到了來自中國、加拿大、俄羅斯等12個國家與地區的起訴，超過半數的貿易爭端案件直接與美國有關。這表明特朗普的對外經貿政策不得人心，受到各國的抵制。

圖8 特朗普執政以來全球貿易爭端區域圖資料來源：WTO官方網站，數據截至2019年12月。

(三)特朗普執政期間的中美貿易爭端

特朗普執政期間中美之間共有9例貿易爭端案件，如表7所示。中國起訴美國6例，美國起訴中國3例，案件涉及補貼、知識產權保護與加征關稅三類。2018年3月23日美國發布“301報告”，認為中國強制合資企業進行技術轉讓，對美國進行了不平等和有害的技術兼并，通過網絡入侵獲取商業信息。以此為借口對中國進口的部分商品加征25%的從價關稅，拉開了中美之間貿易較量的帷幕。美國對華提起的3例貿易爭端訴訟中，補貼、知識產權保護與加征關稅各占1例，中國對美國發起的貿易爭端訴訟3例涉及加征關稅，3例涉及美國對進口商品的調查。由此可見，美國提起的案件更多的是主動進攻，而中國發起訴訟的案件主要是美國做出進口產品調查或者加征關稅后的被動防御。從處理狀態來看，美國起訴中國的3例案件中，有1例磋商中，2例處于專家組階段(專家組正式建立，尚未發布專家組報告)；中國起訴美國的6例案件中，有3例磋商中，2例處于專家組階段(專家組正式建立，尚未發布專家組報告)，1例處于專家組階段(尚未選定專家組成員)。短期內來看，這些貿易爭端案件很難得到有效解決，中美之間的貿易沖突還需要雙方協商解決。

表7 特朗普執政期間中美貿易爭端案件統計表

四、當下全球貿易爭端解決機制存在的問題

在美國強硬阻撓新法官的遴選和任命的背景下，作為WTO重要支柱的爭端解決機構被迫“停擺”，這是爭端解決機構成立25年來首次遭遇的重大危機。上訴機構的停擺意味著WTO對成員國規則遵守的約束力大大減弱，若全球貿易規則得不到遵守，世界經濟將退回到被“叢林法則”支配的境地。本文在分析了1995—2019年WTO爭端解決機制的有關案例的特征后對WTO爭端解決機制存在問題梳理如下：

(一)上訴機構效率低下

在所有案件中，仍有一半案件未得到最終裁決，在已經處理的案件中雙方自行商定解決的案件占大多數，這反映了專家組和上訴機構在爭議解決中的低效率問題。自特朗普政府執政以來，立案數量和案件處理的復雜程度急劇上升，大大增加了上訴機構報告時間。對上訴程序的時限規定為自上訴通知起60天內報告發布，如遇緊急情況，可延長至90天。但隨著案件復雜度提高，上訴機構成員、專家在處理提交的證據上花費過多時間，往往使上訴程序超過90天。

(二)常任法官數量不足

自2019年12月10日兩名法官任期結束后，WTO常設的法官僅剩一名，已達不到能維持爭端解決機制運行的底線。根據WTO規定，最少三名常任法官同時做出裁決，其才具有效力，這使得貿易爭端解決機制陷入癱瘓。此外，當前常任法官的任期較短，遴選機制以及是否能夠連任等決策都受到一票否決制度的影響，這導致上訴機構遲遲無法遴選新任法官，從而使爭端解決機制運行“停擺”。

(三)爭端裁決執行力不足

受到客觀原因的影響，即使案件得到了相應的裁決，爭端解決機構在案件的執行方面也缺乏嚴格的監督，導致爭端裁決的執行力不足。爭端解決機制相應的規則是非強制性和不具備預期性的，這導致相應的規則對違約國威懾力不足，對于貿易雙方平等的貿易關系缺乏強力保障。盡管爭端解決機構賦予雙方報復手段用以懲治違約方，但在現實的貿易活動中，報復措施對貿易小國來說，一方面手中底牌有限，另一方面，也有會遭遇到大國的變相報復的擔心，此外，報復手段容易導致貿易摩擦激化，有損貿易秩序的健康發展，往往不作為面對對方違約的首選。爭端解決機制亟需有效措施來保障裁決的順利執行。

(四)美方對上訴機構的刻意阻撓

WTO的所有決策需要所有成員都達成共識才能夠最終作出決定，在這種決策背景下，美國兩年內運用了高達29次的一票否決權威脅爭端解決機構的正常運轉。自2017年以來美國以“越權裁決”“審理超期”等舉措阻礙上訴機構法官的遴選，導致上訴機構新法官的遴選遲遲難以推進(于鵬，2019)。以特朗普為代表的美國政府認為爭端解決機制不利于美國的貿易利益，據統計，美國向WTO提請的訴訟多以勝訴告終，WTO爭端解決機構并不如特朗普所說有損美國利益，美國此舉大有擔心受到貿易伙伴國采取報復措施之嫌。

五、WTO貿易爭端解決機制改革中的中國應對

作為世界第二大經濟體、第一大貿易國以及全球重要的跨國投資與被投資國，針對WTO貿易爭端解決機制遭遇的重重困境，我國應積極予以應對，推動相關問題的解決，為多邊貿易體制的維護貢獻中國智慧，堅持做全球治理變革的推動者和引領者。具體而言，我國可以從以下幾個方面來應對WTO貿易爭端解決機制遭遇的困境。

(一)探索臨時替代方案

由于美國刻意阻撓，濫用“一票否決權”阻止上訴機構常任法官的聘任，致使當前常任法官僅余一人，不足以做出有效裁決，繼而使得WTO全球貿易爭端解決機制完全癱瘓。雖然WTO貿易爭端解決機制陷入停擺，但是各國間的貿易摩擦與爭端依然存在，貿易問題亟需解決，在此背景下探索WTO貿易爭端解決機制的臨時替代方案就顯得十分必要。事實上，歐盟與加拿大之間已經建立了臨時替代方案，但是該方案僅適用于歐盟與加拿大之間的貿易爭端，我國可依據自身貿易發展狀況考量該方案對我國的適用性。

(二)優化常任法官聘任機制

為了解決法官不足問題，必須要對常任法官聘任機制進行改革，可以在常任法官離職前就進行新常任法官的遴選，保證在原有常任法官離職后不至于后繼無人。此外，當常任法官低于一定人數(例如5人)時強制啟動新常任法官的遴選，保證上訴機構隨時能夠對全球貿易爭端案件作出有效裁決。隨著全球化程度的加深，成員國之間的貿易問題變得越發復雜，這致使原有上訴機構不堪重負，效率低下。針對該問題，我國應聯合其他致力于維護多邊貿易體制的國家與組織推動上訴機構的改革，適當提高常任法官人數。

(三)探索全球貿易爭端仲裁機制

鑒于全球貿易爭端解決機制陷入停擺以及自身運行的低效率問題，中國可以聯合其他WTO成員探索建立全球貿易爭端仲裁解決機制，作為上訴機構癱瘓背景下的替代方案，用于解決部分貿易爭端案件。當然仲裁解決機制需要得到其他WTO成員的認可。我國可先與致力于WTO改革的歐盟、加拿大、澳大利亞、印度等協商，探索部分成員之間適用的協議，后期再吸引其他WTO成員加入。

(四)積極參與和推動WTO改革

從本質上來看，貿易爭端解決機制中上訴機構遴選僵局是WTO各成員矛盾的顯化。美國堅持法官遴選應在WTO改革之后進行，如果不能從根本上消除成員之間的矛盾，即使上訴機構遴選出新的法官，后期也會出現新的問題。目前，WTO改革的難點在于“發展中國家”的界定以及其享有“特殊和差別待遇”問題，這與我國當前的狀況密切相關。我國應當提前研究是否可以放棄所享有的發展中國家特殊待遇，若要放棄應當在何時以何種方式放棄等問題。