我國養老服務業利用外資的發展特點及其路徑思考

高寶華

擴大服務業對外開放是我國高質量發展階段對外開放的重要內容。我國服務業利用外資已占據2/3的比重，2019年1-7月服務業實際利用外資比重為69.7%。同時，我國人口老齡化程度日漸加深，60歲以上的老年人口已從2013年的2億增至2018年的2.5億，占總人口的比重已從14.9%升至17.9%；65歲以上的老年人口已從2013年的1.3億增至2018年的1.7億，占總人口的比重已從9.7%升至11.9%。作為服務業的重要組成部分，養老服務業利用外資在深化供給側結構性改革、推動形成全面開放新格局、滿足人民日益增長的美好生活需要等方面發揮著日益顯著的作用。

一、高質量發展階段我國養老服務業利用外資的發展特點

養老服務業產業鏈長、涉及面廣，涵蓋老年人的衣食住行、生活照料、用品生產、醫療服務、文化健身、旅游娛樂等多個領域，既與居民的日常生活密切相關，又與第一、第二、第三產業緊密相連。隨著我國人口老齡化程度加深、城鎮化進程加快、家庭小型化漸顯、居民生活水平提高，養老服務需求日漸旺盛，養老服務日益受到政府、企業以及外國投資者的青睞。近幾年來，國家陸續出臺了多個與外資養老相關的政策法規文件(1)如《關于鼓勵外國投資者在華設立營利性養老機構從事養老服務的公告》《關于加快發展養老服務業的若干意見》《國務院關于擴大對外開放積極利用外資若干措施的通知》《中華人民共和國外商投資法》《國務院關于進一步做好利用外資工作的意見》等。，掀起了我國養老服務業利用外資從無到有的新篇章。

(一)企業投資數量幾乎逐年增加，中外合資和外商獨資占比重、小微型企業數量占比大

2013—2018年，外資入華養老企業已由最初的5家增至2018年的34家，增長了5.8倍，年均增長46.7%(見表1)。2013—2017年間，外資入華養老企業數量在逐年增加，其中尤以2013年、2014年和2016年增速較猛。

從具體投資形式來看，2013—2018年間，外資養老企業中的中外合資和外商獨資企業合計占比超過60%，其中，2013—2017年兩者合計占比更是高達90%以上。以2016年為例，中外合資企業占比56.8%，外商獨資企業占比35.1%，二者共占91.9%，中外合作企業僅占8.1%(見表1)。

表1 2013—2018年外資入華養老企業數量情形

從外資養老投資企業的類別來看，2013—2018年間，1000萬元以下的企業數量占比偏大，在40%～86%之間波動。其中，2015年、2018年占比高達85.8%、85.3%。1000萬～5000萬元的企業數量占比在6%～40%之間波動，比重基本呈下降態勢，2018年為5.9%。5000萬元以上的企業數量占比在0～20%之間，2014—2016年基本在10%左右(見表2)。由此可見，5000萬元以下的小微外資養老企業數量眾多，且隨著總體數量的逐年增多，占比約在80%左右。

(二)投資金額明顯擴大，合同利用外資和實際利用外資大幅增加、中大型企業投資金額占比大

從合同利用外資來看，外商養老企業投資金額已由2013年的4823.9萬美元增至2018年的186844.6萬美元，共計增長37.73倍，年均增長107.8%(見圖1)。在發展軌跡上，呈現出逐年增長的態勢，尤以2014年、2016年和2018年增幅較大，同比分別增長3.41倍、4.71倍和1.19倍，表明養老服務合同利用外資需求相當旺盛。

從實際利用外資來看，外商養老企業投資金額已由2013年的4673.9萬美元增至2018年的20855.2萬美元，共計增長3.46倍，年均增長34.9%(見圖1)。在發展軌跡上，有增有降，呈現出“W”的形狀，其中2015年、2016年和2018年增幅較大，同比分別增長1.04倍、1.01倍和5.85倍；2014年、2017年降幅較大，同比分別下降31.3%和76.8%。

圖1 2013—2018年我國養老服務利用外資金額

從投資金額的企業類別來看，2013—2018年間，1000萬元以下的外商養老企業投資金額占比較小，除了2017年接近30%之外，其他年份基本都在8%以下。1000萬～5000萬元的外商養老企業金額占比除了2017年在70%左右之外，其他年份在3%～35%之間波動。5000萬元以上的外商養老企業投資金額占比除了2017年之外，其他年份在57%～96%之間波動(見表2)。很明顯，在投資金額占比方面，5000萬元以上的中大型外商養老企業占比較大，基本在60%以上。

表2 2013—2018年外資養老企業實際利用外資的數量及金額比重

(三)投資來源地的數量和金額日漸增多，尤以中國香港、法國和日本較為典型

1.投資來源地的企業數量和比重

從投資來源地的數量來看，2013—2018年間，外資養老企業來源地的國別(地區)數量和企業數量持續增多，且歷年新增的國別來源地不盡相同。在國別(地區)數量方面，外資養老企業來源地已由2013年的中國香港、日本、加拿大3個增至2018年的中國香港、法國、日本、加拿大、中國臺灣、美國、德國、韓國、新加坡、澳大利亞和荷蘭11個。在企業數量方面，已由2013年的5家增至2014年的12家、2015年的14家、2016年的37家、2017年的48家和2018年的34家,但歷年新增均有所調整。

從投資來源地的企業比重來看，2013—2018年間中國香港的歷年投資企業數量占比均位居首位。2013—2018年間，中國香港投資內地養老的企業數量比重分別為60%、58.3%、50%、56.8%、64.6%和58.9%，均在50%以上。其次是日本，歷年都有投資，但企業數量所占比重較小，2013—2018年間的比重分別為20%、8.4%、14.3%、13.5%、10.4%和2.9%。除了中國香港、日本之外，中國臺灣、法國、韓國、美國等國家(地區)6年來僅有3～4年的零星投資，荷蘭更是2018年才始有布局。

2.投資來源地的投資金額和比重

從歷年各來源地的外資養老企業投資金額和比重來看，如表3所示，可分兩個階段：一是2013—2014年間的加拿大、法國的寡頭逐鹿階段。2013年加拿大位居第一，對華養老服務實際投資金額為3161萬美元，比重為67.6%。2014年法國奪得首位，對華養老服務實際投資金額為1847.5萬美元，比重為57.6%。二是2015—2018年間中國香港的一枝獨秀階段。在這4年間，中國香港對內地華養老服務的實際投資金額在1937萬～17775萬美元之間，比重介于63.6%～93.4%之間，實際投資金額和比重均遙遙領先、一枝獨秀。此外，法國、日本對華養老服務投資也具有一定特色。法國側重加強知名養老企業如歐葆庭、高麗澤等在華布局。相比之下，日本的側重點在于提供專業化、品質化的養老服務以及歷年均有布局。

表3 2013—2018年實際利用外資養老企業來源地的金額和比重 單位：萬美元,%

(四)投資區域范圍日漸擴展、金額波動式增加，東、中、西部(3)按照國家統計局的規定，東部地區包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南11 個省市，中部地區包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南等 8 個省，西部地區包括內蒙古、廣西、四川、重慶、貴州、云南、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、西藏12 個省市自治區。皆有分布

1.區域投資分布特點

投資范圍不斷擴大。外商對華養老投資已由2013年的4省市擴展到現在的23個省市自治區，全國覆蓋率已達74.2%，東、中、西部皆有分布。其中，18個自由貿易試驗區已有一些外資養老布局，如上海由由湖山養老投資管理有限公司、深圳市前海萬福由華養老服務有限公司等(見表6)。

東部企業數量占據明顯優勢。如表4所示，2013—2018年間，外商在東、中、西部投資企業數量占比分別為72.7%、14%、13.3%，東部地區占據顯著優勢。其中，新設立外商養老投資企業數量位居前三甲的分別為廣東(22家)、江蘇(21家)、山東(16家)，三者之和占東部地區新設立外商養老投資企業總數的54.1%。總體而言，外商對華養老投資仍處于初始階段，但東部地區布局明顯細密，中西部地區布局則相對粗疏。

2.區域投資金額及其比重特點

中、東部地區投資金額之和占比80%以上且中部地區略占優勢。2013—2018年間，外資對華養老企業在東、中、西部地區的投資金額分別為18770萬、23001.4萬、9661.5萬美元，比重分別為36.5%、44.7%、18.8%。很明顯，中部地區略占優勢，領先東部地區8.2個百分點。中、東部地區投資金額之和占據80%的絕對優勢，西部地區僅占兩成。中部地區略占優勢的主要原因與2018年河南愛齡養老服務有限公司16200萬美元的實際投資密切相關(見表6)，這也是6年來150個外資在華投資金額最大的養老服務企業。

東部地區單體投資金額較小但較為穩健，中、西部地區單體投資金額呈現忽大忽小的“過山車”情形。如表5所示，2013年、2014年、2017年東部地區實際利用外商養老投資占比較大，分別為85%、96%、93.5%。2015年、2018年中部地區實際利用外商養老投資占比較大，分別為89.5%、77.9%。2016年西部地區實際利用外商養老投資9102.9萬美元，占比高達69.4%。這與四川瀘州頤瑞春秋養老服務有限公司3792.4萬美元的實際投資、內蒙古包頭富連養老康復產業有限公司5100萬美元的實際投資有密切關聯(見表6)。由此可知，外商在東部地區的單體養老投資金額都不大，但歷年養老投資金額較為穩健，表明東部地區養老基礎良好，外商愿意在此深耕。而在中部和西部地區的單體投資金額方面，則呈現“過山車”般的波動情形，表明外商在中西部地區的養老投資并未完全扎下根，而是具有一定戰略和投機因素的考量。

表5 2013—2018年間外商投資養老服務的區域數量和金額 單位：家，萬美元

表6 2013—2018年部分外資在華養老企業投資概況

二、我國養老服務業利用外資存在的主要問題

2013年以來，我國服務業一直處于快速發展態勢。2018年，我國服務業在產業結構中的比重為52.2%，在就業結構中的比重為46.3%，服務業對國民經濟的貢獻率為59.7%，我國已進入服務經濟時代。在利用外資方面，制造業利用外資的比重明顯減緩，服務業利用外資已占2/3的絕對優勢。黨的十九大報告也明確指出，要擴大服務業對外開放，推動形成全面開放新格局。但在我國養老服務業利用外資中，仍存在以下四個層面的問題亟待解決：

(一)政府層面存在的問題

1.政府對服務業利用外資重視程度有待提高

在戰略和決策層面，多個地方政府仍陷入制造業能立竿見影快速拉動投資、促進增長的固有思維里，更加關注GDP的考量而非經濟社會的可持續發展，并未將服務業利用外資與制造業利用外資放在同等重要的地位，對養老等服務業利用外資重視程度有待提高，否則將影響養老等服務業利用外資的進一步發展。

2.政策措施并未得到有效貫徹落實

近年來，國家在市場準入、財稅制度、價格制度、用地制度、用匯制度、人才出入境、知識產權保護、保持外資政策穩定性連續性等方面給予了外資養老企業諸如實施準入前國民待遇加負面清單管理制度、運用彩票公益金提供建設和運營等多種補貼以及遞延納稅政策、用電用水用氣用熱與居民同價、鼓勵利用閑置資源發展養老服務且依據規劃調整土地使用性質、保障依法所得的利潤自由匯出、適當放寬限制鼓勵專業技能人才來華工作、健全知識產權快速協同保護和信用聯合懲戒機制。但在貫徹落實中，由于養老服務業隱形壁壘較多，“玻璃門”“彈簧門”的存在，導致一些政策措施無法落地。如一些地方的養老服務業建設和運營補貼資金補足不到位，國外一些醫療和養老藥品的市場準入存在困難，國外養老專業技能人才來華工作許可辦理流程煩瑣，用電用水用氣用熱并未與居民同價，存量建設用地使用權的出讓或轉讓并未按政策落實等等。此外，在市場準入后，外資養老企業并未如內資養老企業一樣，真正享受同等的國民待遇。

3.政策措施亟待豐富和完善

與其他服務業相比，養老服務業的優惠、扶持政策亟需加強。例如,“中醫藥醫療保健及相關服務”目前已納入服務貿易創新發展試點地區技術先進型服務業務領域范圍，符合條件的該類企業能獲得15%的企業所得稅減免優惠。但技術要求更高、關聯產業更多、涉及人群更廣的養老和醫療服務并未納入上述稅費減免領域。此外，與歐、美、日等發達國家相比，我國外資養老在財稅支持、投融資制度、護理保險等方面的政策扶持仍很不完善，亟需加強。

(二)行業層面存在的問題

1.我國養老服務業利用外資規模偏小

商務部數據顯示，2018年我國養老服務業利用外資金額為2.1億美元，全國衛生和社會工作利用外資金額約為3.3億美元，全國服務業利用外資金額918.5億美元。與此相比，我國養老服務業利用外資金額在全國衛生和社會工作利用外資金額中占據63.6%的比重，但在服務業利用外資總額中的比重微乎其微。這與現實經濟中養老服務業對外資的巨大需求以及養老服務業強勁的發展潛力很不相稱，亟待擴大。

2.我國養老服務業利用外資結構不優

養老服務業利用外資結構不優主要表現在投資來源地過于集中、投資區域傾斜明顯、養老地產占比相對過大、覆蓋率還有待于提升等方面。如投資來源地過于集中在中國香港地區，這不僅與港商大多源自內地且熟稔內地養老市場有關，還與一些港商打著養老的幌子便于拿地，其實做著房地產的買賣等投機因素相關；投資區域范圍過于集中在東部地區，中、西部地區較少，亟待增加，尤其是要在天津、海南、黑龍江、江西、貴州、西藏、甘肅、青海8個未經投資的省市自治區增加布局，促進均衡發展；養老地產占比相對過大，侵占了養老服務在用地、財稅、水電氣等諸多方面的資源，不利于養老服務上下游產業鏈的健康快速發展等等。

(三)企業層面存在的問題

1.鎖定中高端客戶令眾多老年人望而卻步

外資養老企業大多鎖定中高端客戶，環境優美、設施高檔、收費高昂，讓眾多老年人不敢入住，導致需求不足。無論是合資還是獨資，外資養老企業都側重于中高端市場，收費高昂，令眾多老年人群望而卻步。如某家外資養老集團開設醫養結合護理院，每張床位費用8000元/月，明顯高于大多數老年人退休金，以致護理院門可羅雀。

2.高品質養老服務與高投資收益率難以兼得

外資進入中國養老市場，既要考慮提供高品質的養老服務，更需考慮投資收益率。但在實際經營管理中，高品質的養老服務與較高的投資收益率很難兼顧，容易水土不服。如有些外資養老公司經營管理方式專業化水平高，對配套設施設備的標準、護理人員的專業程度都有明確要求，這無形中會加大經營管理成本,導致盈利減少甚至虧本。

(四)專業人才層面存在的問題

根據國際公認標準，自理老人陪護比為10∶1，半自理老人陪護比為6∶1，失能老人陪護比為3∶1。但從我國實際情況來看，2018年我國60歲及以上老人2.5億，65歲及以上老人1.7億，失能失智老人約為4000萬。保守估計，我國養老護理人員需求數量約為1000萬人，但目前我國養老機構護理人員不足100萬人，全國鑒定合格的養老護理員僅有4.4萬人，符合外資養老企業高標準的護理專業人才就更為短缺，亟待增加。

三、促進我國養老服務業利用外資的路徑思考

(一)在戰略思考上，要綜觀全局，給予服務業利用外資同等重要地位

當前，從國內情形來看，我國服務業利用外資占據2/3的比重已是不爭的事實,發展勢頭勢不可擋。從國際態勢來看，服務業對外開放已經成為國際貿易談判、爭論和博弈的焦點，擴大服務業對外開放尤其是擴大服務業利用外資勢在必行。為此，我國政府要統一思想、深化認識，真正給予養老等服務業利用外資與制造業利用外資同等重要的地位，一視同仁地對待服務業和制造業利用外資，切忌厚此薄彼。

(二)在制度支撐上，要以協同、落實和優化為重點，夯實行業發展基礎

1.增強政府部門上下聯動和橫向協同能力

養老服務業利用外資事關中央及省、市、區等多個層級并涉及商務、民政、發改、工商、財政、人社、自然資源等多個部門，一旦出現層級和部門之間的政策措施不匹配或潛在的利益紛爭，極易出現隱性準入壁壘，導致外資準入難度增加。為此，要站在促進全國養老服務業利用外資健康發展的高度，摒棄條塊之間的利益之見，推動政府部門之間的上下聯動和橫向協同，力爭出臺一整套分工明確、協同高效的政策法規措施，著力推動養老服務業利用外資規范化、規模化、便利化、品質化發展。

2.切實有效貫徹落實已有優惠扶持政策

對于一些養老服務業利用外資優惠、扶持政策貫徹落實不到位的地區，要求相關行業主管部門和地方政府應按照內外資一致的原則及各地實施細則，采用時間表、路線圖、責任人等方式，盡力將現有優惠和扶持政策貫徹落實到位并落地，如盡量補足養老服務業建設或運營補貼，盡快落實存量建設用地使用權的出讓或轉讓，盡力將符合條件的外資養老院納入醫保等，從而切實惠及外資養老企業，促進行業快速健康發展。

3.加大優惠扶持政策力度

養老服務業產業鏈條長、基礎設施和設備較多、集中度較高，屬于金額大、周期長、利潤薄且具有一定公益性質的生活性服務業，需要政府的優惠和扶持。為此，建議后續將“養老和醫療服務”納入服務貿易創新發展試點地區技術先進型服務業務領域范圍，符合條件的外資養老服務企業也能獲得15%的企業所得稅減免優惠。此外，允許西部地區和東北老工業基地的外商投資養老企業在境外發行人民幣或外幣債券，并可全額匯回所募集資金，用于所在省份投資經營。

4.逐步優化營商環境

良好的營商環境是搞好利用外資工作的重要內容。2015年以來，我國出臺了多個政策和法規來優化營商環境，并已取得一定成效。世界銀行發布的《全球營商環境報告2020》顯示，中國營商環境已在190個經濟體中排名第31位，較上一年提升了15位。今后，我國還將繼續對標國際先進經驗，繼續推進“放管服”改革、負面清單管理制度及國際貿易“單一窗口”等便利化措施,鼓勵和支持各地區、各部門結合自身實際情況，在法治框架內積極探索原創性、差異化的優化營商環境具體措施，提升投資便利化水平。

(三)在規模擴大上，要招商引商拓商并舉，多頭增加有效供給

1.加大招商引資力度

鼓勵有條件的地區利用《鼓勵外商投資產業目錄(2019年版)》中將“老年人、殘疾人和兒童服務機構；養老機構；醫療機構”等養老服務以及與之密切關聯的醫療制造業的多項內容納入鼓勵性產業的契機，加大招商引資力度，合理設定招商引資工作經費額度與標準，建立健全重點招商項目庫，提高外商投資我國養老服務及醫療制造業的積極性。

2.鼓勵外商增加投資

鼓勵外商利用國家級和省級開發區(含經濟技術開發區、高新技術產業開發區、海關特殊監管區域等)、自由貿易試驗區等的政策優惠措施，采用合資合作、增資擴股、并購重組、PPP模式以及利潤再投資等方式加大對養老服務及其相關產業的投資力度。鼓勵外資參與國有養老企業改革、養老服務設施的改造提升。鼓勵有條件的地區對外商投資養老企業，按注冊資本當年實際到賬外資金額的0.5%～1%予以獎勵。

3.擴展外資項目來源地

建立健全與“一帶一路”沿線國家的養老合作機制，充分利用沿線國家的技術、管理和服務優勢，密切與日本、韓國、新加坡、法國、荷蘭、美國等國在人才培訓、適老化醫療器械、智慧醫療、康復護理、長期照護、養老金管理、市場化運營等方面開展深度交流與合作。

(四)在結構優化上，要空間、質量齊行，有序提升養老品質

1.優化養老布局

充分發揮現有國家財政資金作用，支持西部地區及東北老工業基地國家級開發區的養老服務體系建設，改善招商環境，均衡養老布局，加強風險防范意識，提升引資質量。鼓勵外資依法合規有序增加對東、中部地區的養老布局，增加大眾化、高品質的養老服務，延長養老產業鏈條，提升養老產業附加值。

2.提升引資質量和水平

加強對外商投資養老企業申請高新技術企業認定的指導和服務，組織開展政策專題培訓，提升養老服務技術水平。建立重點養老企業聯系制度，提供專業化、全流程服務，著力培育智慧化、連鎖化、品牌化的外資養老龍頭企業，引領和帶動行業提質增效。探索外資養老企業和本土養老企業融合發展機制，創新發展新業態新模式新機制，提高養老產業配套能力和發展水平。

(五)在人才支撐上，要內外兼修，緩解養老供需缺口

1.培育國內專業人才

支持各省市本科高校和職業院校開設養老護理、康復護理等相關專業，擴大招生規模。鼓勵采用市場化方式培育一批產教融合型、校企合作型養老企業。加大養老企業崗前培訓和“回爐”培訓工作力度，提升養老護理人員規范化和專業化水平。

2.引進外來優秀人才

積極引進國際優秀養老護理人才，采用“告知+承諾”“容缺受理”等方式，為外來優秀人才辦理工作許可提供便利。充分運用外來優秀人才加強業務指導，增強優質服務，提升市場運營和管理化水平。