WTO發展中成員地位改革及中國應對建議

顧寶志

2019年7月26日，美國總統特朗普在一份聲明中表示，若90天內，世界貿易組織(WTO)未對發達國家和發展中國家的“過時”二分法做出實質性改革，美方將不再承認任何一個發展中國家的特殊地位。在聲明中，特朗普雖未明確針對任何國家，但考慮到近兩年來中美貿易摩擦不斷升級，美國運用貿易、科技、金融等多種手段遏制中國發展的大背景，美方聲明的主要針對目標可謂不言自明。特朗普的這一聲明同時也讓WTO內發展中國家地位及特殊與差別待遇問題再次成為世人關注的焦點。目前，90天時限已過，美國方面尚未采取任何實質性舉動。也許是感覺到眾怒難犯，近期美國在發展中成員特殊與差別待遇問題上口風有所轉變，美國駐WTO大使謝伊辯解稱，美國不是要否認WTO現有協議項下的特殊與差別待遇，而是在WTO未來的協議談判中不再承認任何一個發展中國家的特殊地位(如果WTO未對發達國家和發展中國家的“過時”二分法做出實質性改革)。根據特朗普一貫出爾反爾、反復無常的行事風格，不排除美國在發展中國家地位問題上一意孤行的可能，對此我們應密切關注。

一、WTO內發展中成員地位及其含義

在國際政治經濟話語體系中，發展中國家/成員的概念普遍存在，且有些有明確的劃分標準，如世界銀行最新標準規定，2018年人均國民收入高于12055美元的國家為高收入國家，低于此數值的為中低收入國家，即發展中國家。在國際政治實踐中，發展中國家一般享受較多的優惠待遇，承擔較少的國際義務。

但WTO并未明確發展中成員的標準，而是由各成員在加入WTO時自我宣稱為發展中成員。因此，在WTO內，除通常意義上的發展中國家外，部分發達國家，如經合組織(OECD)成員土耳其、墨西哥就在1995年WTO成立時自我宣稱為發展中成員。此外，在1995年之后成為OECD成員的韓國、以色列、智利等也自我宣稱為發展中成員。因此，在WTO范圍內發達成員與發展中成員的區分與國際社會通常意義上的發達成員與發展中成員的區分存在些許差異。

在WTO內，發展中成員地位與特殊與差別待遇息息相關，只有發展中成員才能享受特殊與差別待遇。根據WTO秘書處統計，現有協定中特殊與差別待遇有155條，大約可分為五大類：(1)較低水平的開放義務，包括少削減關稅、少取消關稅壁壘、少開放服務部門等;(2)更靈活的實施時間表，即較長的過渡期安排;(3)發達國家盡最大努力對發展中國家成員開放其貨物和服務市場;(4)對最不發達國家更優惠的待遇;(5)提供技術援助和培訓人力資本。WTO把“保證發展中國家在貿易中獲得發展需要的份額”作為宗旨之一，因此，幾乎每個協定都明確規定給予發展中國家優惠待遇，如《農產品協議》《1994年海關估價協議》《技術壁壘協議》《補貼與反補貼協議》等。

WTO特殊與差別待遇原則的出現具有深刻的歷史背景。在WTO前身關貿總協定(GATT)1947年第一回合談判中，國際社會就認識到發展中國家面臨不公正的待遇，與發展中國家利益最為相關的服裝紡織和農業兩個部門被排除在談判桌外。1957年，關貿總協定組建經濟學家專家組，研究第二次世界大戰后誕生的國際貿易體系為什么沒能刺激欠發達國家的貿易增長，最終認定癥結在于“發達國家長期存在的高關稅等貿易壁壘”。為了讓發展中國家更好地融入世界經濟，國際貿易體系引入一系列補償機制，如發展援助、多邊貸款安排、關稅減讓等，幫助發展中國家加快發展。WTO特殊與差別待遇原則就是這種補償機制的體現，它承認發展中國家受自身經濟能力、管理能力等諸多限制，在履行貿易規則時比發達國家面臨更多挑戰，因此允許發展中國家在履行規則時享有靈活性，從而鼓勵更多發展中國家參與到多邊貿易體制中。特殊與差別待遇原則是對過去不平等貿易體系的一種矯正，是WTO核心價值和基本原則的重要體現。

二、WTO主要成員在發展中成員地位問題上的立場

2018年12月阿根廷G20峰會聯合公報明確提出對WTO進行必要改革，為國際社會一年多以來贊成與反對WTO改革的爭論定了調子。其中，發展中成員地位問題是WTO改革的主要內容之一，WTO各主要成員紛紛就這一問題發表立場性文件或表達其立場(見表1)。

表1 WTO部分成員關于發展中成員地位問題的立場

(一)美國立場

特朗普政府上臺以后，積極奉行單邊主義和貿易保護主義，對以WTO為代表的多邊貿易體制和多邊貿易規則構成嚴重沖擊。近年來，美方多次在公開場合質疑中國的發展中成員地位，甚至鼓吹“將中國逐出WTO”。美國貿易代表萊特希澤認為克林頓政府同意中國加入WTO是一個錯誤，但木已成舟，在無法改變中國WTO正式成員身份時，美國瞄準了中國的發展中成員身份。2019年1月15日，美國向WTO提交了一份題為《一個無差別的WTO：自我認定的發展地位威脅體制的有效性》(WT/GC/W/757)的文件，認為WTO成員自我認定發展地位是導致WTO無法有效運轉的主要原因，WTO應確定明確的劃分發達與發展中成員的標準。隨后，美國在2019年2月15日向WTO提交一份名為《加強WTO談判功能的程序》(WT/GC/W/764)的提案，提議為便利未來WTO協議的完全實施、確保貿易的最大利益歸于那些最難融入多邊貿易體系的成員，以下四類成員在WTO現在和將來的談判中將不再享受特殊與差別待遇：(1)同時是OECD成員或已啟動加入OECD進程的WTO成員；(2)同時是G20成員的WTO成員；(3)被世界銀行歸類為“高收入”國家的WTO成員；(4)占全球商品貿易(進口和出口)份額不低于0.5%的WTO成員。按照美國提案標準，包括中國在內的一大批發展中成員將不再能享受特殊與差別待遇。2019年3月美國貿易代表辦公室發布的《2019貿易政策議程及2018年度報告》將此問題作為其WTO改革四項主張之一。

2019年7月26日，特朗普在一份聲明中正式提出，若90天內WTO未對發達國家和發展中國家的“過時”二分法做出實質性改革，美方將不再承認任何一個發展中國家的特殊地位。

(二)歐盟立場

歐盟認為WTO發展中成員應該獲得援助和適當的靈活性以滿足其發展需要，但同時也認為需要改變當前WTO對發展中成員簡單的一刀切式的認定方法，確保真正需要的發展中成員獲得靈活安排。為此，歐盟在2018年9月提出的《WTO現代化概念文件》中提出三點相關主張：

(1)畢業條款。應積極鼓勵發展中成員畢業，可根據具體情況，要么以水平方式，要么以協議方式從特殊與差別待遇“畢業”；歐盟鼓勵發展中成員對其使用特殊與差別待遇情況進行澄清，提出能完全承擔WTO義務的詳細路線圖，這可作為其貿易政策審議過程的不可或缺的一部分。

(2)未來協議內的特殊與差別待遇。除最不發達國家享受的特殊靈活性以外，其他成員可獲得的靈活安排要從過去開放式的整體豁免轉變為需求驅動并基于證據，以保證特殊與差別待遇盡可能具有針對性。可通過多種方法實現這一目標，但均應滿足以下原則：上述協議最終會普遍實施，核心權利和義務將適用于任何成員，所有的例外都會有時限；在核心條款之外，以附加承諾形式體現的靈活安排應考慮成員的差異；任何協議里的靈活安排必須與參與成員數量及協議的目標成比例。有一系列工具可實現上述目標，如區別對待、畢業機制、寬限期、與實施掛鉤的援助等。

(3)現有協議下額外特殊與差別待遇。盡管現有協議項下特殊與差別待遇不應受到挑戰，但當成員申請額外的特殊與差別待遇時，必須在下列基礎之上進行具體情況具體分析：對規則影響的發展目標進行清晰界定；對規則影響及放松規則約束的期望收益進行經濟分析；額外的靈活性對其他WTO成員的影響分析；額外靈活性的時間、實施范圍(一個成員、一群成員或全體發展中成員)的詳細說明。根據這些分析結果，可以多種方式考慮額外的特殊與差別待遇問題。

(三)其他發展中成員立場

針對美國在WTO內提交的廢除大部分發展中成員特殊與差別地位的提案，多數發展中成員表示強烈反對。在美國提交2月份提案三天后，中國、印度、南非、玻利維亞、肯尼亞、古巴等發展中成員針鋒相對聯合向WTO提交名為《對發展中成員有利的特殊與差別待遇在促進發展、確保包容性方面持續相關》(WT/GC/W/765)的提案，堅決反對美國要求，并在會上予以駁斥。除了聯署的發展中成員表達不滿，土耳其、東盟集團等大型成員也紛紛發言反對美國的該項提案。2019年5月13日，印度牽頭召開WTO發展中成員小型部長級會議，中國、南非等23個成員與會，協調發展中成員立場，強調發展中成員的發展權利應得到尊重，發展問題應作為WTO的核心工作。此外，在2019年6月G20大阪峰會上，中國、印度、南非、印度尼西亞和沙特阿拉伯的貿易部長再次發出反對取消發展中成員特殊與差別待遇的共同聲音。

值得注意的是，也有發展中成員在這一問題上轉變了立場。2019年2月，在素有“巴西特朗普”之稱的博索納羅就任巴西總統后，巴美關系迅速升溫，博索納羅在就任總統后首訪美國時，特朗普稱巴西為重要的非北約盟國，支持巴西加入北約。同時，美國支持巴西加入OECD，作為交換，美國要求巴西放棄在WTO的特殊與差別待遇，以此分化、瓦解主要發展中大國陣營。博索納羅認為加入OECD是實現巴西制度現代化、實施結構性改革的良機，特殊與差別待遇僅在巴西農業部門有實際利益,但巴西并不需要。因此,在權衡利弊之后同意放棄特殊與差別待遇。巴西也成為新興經濟體和發展中大國中唯一主動放棄發展中成員特殊與差別待遇的經濟體。

三、解決WTO發展中成員地位問題的四種思路評析

目前WTO內發達成員與發展中成員在發展中成員認定問題上各執一詞，僵局一時難以打破，國際上現有四種解決發展中成員地位問題的思路，但從可操作角度來看，也各自存在問題。

一是在WTO內明確劃分發展中成員與發達成員的標準，如根據國際貨幣組織或世界銀行各國人均GDP統計，高于某一特定數值的成員即為發達成員，不能享受特殊與差別待遇。這與美國在WTO提案的思路是一致的，但困難在于標準的選擇，很難確定一個大家普遍接受的標準，如僅根據世界銀行2018年人均國民收入標準劃分高收入與中、低收入國家，則美國勢必反對，而提高世界銀行標準則更不現實。

二是自我宣稱為發展中成員，但除在少數產業或協議中享受特殊與差別待遇外，在多數協議中均以發達成員身份承擔義務，如韓國宣稱自己為發展中成員，但僅在農業、漁業等少數產業保留特殊與差別待遇。這種僅保留部分敏感產業或少部分特殊與差別待遇的做法多為后發發達國家所采用，但美國在WTO提案中對此已經明確表示反對，韓國在美國壓力下已于近期宣布放棄WTO內發展中成員地位。

三是主動放棄發展中成員享有的特殊與差別待遇，承擔發達成員義務，即從特殊與差別待遇“畢業”。此類成員前有中國臺灣，而巴西也在2019年3月成為另外一個“畢業”成員。此種模式也是歐盟《WTO現代化概念文件》里所提倡的模式，但應選擇哪些國家進入“畢業”程序、“畢業”路線圖應如何設計將存在巨大爭議。

四是保持現有WTO各協定項下發展中成員身份及相應的特殊與差別待遇不變，而在WTO此后談判形成的協定中要重新界定發展中成員與發達成員標準，并據此享受特殊與差別待遇。此種模式的最大問題在于WTO多哈回合談判停滯不前，新一輪談判自啟動以來尚未達成任何多邊貿易協定，隨著WTO成員數量不斷增多，訴求趨于多元化，利益分歧日益擴大，通過協商一致在今后達成協定的難度也越來越大，因此這一思路目前看來也不具備可行性。

四、中國在WTO發展中成員議題上的立場及政策建議

(一)中國的發展中國家身份毋庸置疑

新中國成立七十年來，尤其是改革開放四十年來，作為最大的發展中國家，中國經濟增長迅速，在很多領域均取得了舉世矚目的成就。目前中國經濟總量已躍升至世界第二位，成為全球貨物貿易第一大出口國和第二大進口國。但中國還不是發達國家，中國的發展中國家屬性不容置疑。國際貨幣基金組織(IMF)2019年4月統計數據顯示，2018年，中國人均GDP為9508美元，低于全球平均水平的11460美元，僅位列全球第72位。而美國人均GDP約為中國的6.5倍，達到62606美元，全球排名第9位，中美之間仍存在巨大差距。根據聯合國開發計劃署公布的人類發展指數(HDI)來看，2018年中國HDI為0.752，全球排名僅為第86位，而只有HDI高于0.8的國家才被認為是具有“較高的人類發展”，顯然中國還存在不小差距。

至于美方關注并多次用以證明中國發達程度的科技進步，正如中國常駐WTO代表張向晨所表明的那樣，中方不否認自身在某些領域的發展較為迅速，但應該看到，由于資源稟賦、比較優勢等因素，包括中國在內的發展中成員，只是在某一個或某幾個特定領域發展較快。“衡量一國的發展水平，不能僅看一點、一個領域，而應進行全面的評估。”更重要的是，與發達成員相比，包括中國在內的發展中成員普遍存在能力缺失問題，嚴重制約了其參與多邊貿易體系及其他國際事務的能力。中國正處于并將長期處于社會主義初級階段，仍是世界上最大的發展中國家這一基本事實沒有改變。

(二)中國不能放棄WTO內發展中成員身份

WTO規則中的特殊和差別待遇并非無條件、同標準適用，而是成員在加入WTO時通過多邊談判逐一達成，對WTO成立后新加入的成員來說，其享受的優惠待遇普遍低于原有成員。中國在加入WTO時主張自己是發展中國家，但事實上多數發達國家并沒有接受中國的主張，中國在WTO中享受的特殊和差別待遇都是打了一定折扣的。從我國加入WTO議定書可以看出，我國僅在《農業協定》《服務貿易總協定》、爭端解決機制中享有一定的優惠待遇，具有實質意義。

除了實際的經濟利益之外，與特殊與差別待遇相聯系的發展中成員身份暗含著廣泛的政治利益。發展中國家定位是中國在國際政治中的立足之本，在今后相當長的一段時期內，中國也必須堅持發展中國家的政治戰略定位。中國今天能在國際舞臺站住腳，與發展中國家的長期支持分不開，今后的發展，“一帶一路”倡議的順利實施，仍需要廣大發展中國家的支持與合作。在WTO一旦放棄發展中成員地位，將嚴重動搖我國參與國際事務的政治基礎，后果極其嚴重。巴西在2019年3月放棄特殊與差別待遇之后，就被認為是放棄了發展中成員身份，結果在WTO內陷入兩面不討好的尷尬境地，中國應引以為戒。

(三)中國關于發展中成員身份認定的立場

中國發布的關于WTO改革的建議文件明確指出，WTO改革應保證發展中成員的特殊與差別待遇。發展中成員在經濟社會發展階段、產業結構和競爭力、區域發展層次、教育文化水平、社會保障體系、參與國際治理能力等方面與發達成員存在全方位差距，不能簡單地用經濟總量來衡量。中方反對有些成員借WTO改革質疑甚至剝奪一些發展中成員享受特殊與差別待遇的權利。中國是世界上最大的發展中國家，愿意在WTO中承擔與自身發展水平和能力相適應的義務，但絕不允許任何成員剝奪中國理應享受的發展中成員特殊與差別待遇。

中方已經與多個WTO成員提交了關于特殊與差別待遇的聯合提案，要求繼續維護發展中成員享受特殊與差別待遇的權利。中方進一步建議：一是加強對WTO現有特殊與差別待遇條款的執行和監督力度，特別是最不發達國家關注的“免關稅、免配額”待遇和服務豁免機制實施；二是增加技術援助的針對性和具體性，確保其有助于發展中成員融入多邊貿易體制和全球價值鏈；三是根據《多哈部長宣言》要求，繼續推進特殊與差別待遇條款的談判；四是在未來貿易投資規則制定中，為發展中成員提供充分有效的特殊與差別待遇；五是鼓勵發展中成員積極承擔與其發展水平和經濟能力相符的義務。

(四)應對美國不承認發展中國家特殊地位政策建議

面對美方今后可能一意孤行，不再承認任何一個發展中國家的特殊地位的情況，中國一方面要在國際多邊場合揭批美國單邊主義和霸權主義對多邊主義的實質性破壞，著重指出特殊與差別待遇原則是WTO核心價值和基本原則，對于世界經濟可持續發展、實現聯合國2030可持續發展目標至關重要，只要發展中國家與發達國家還存在巨大差距，這一原則就不應撤銷。另一方面也要做好美方一意孤行導致WTO分裂乃至停止運轉的準備，搞好應急預案。

在反對美方以GDP、出口、FDI等總量作為劃分發達成員和發展中成員標準，反對美方試圖通過制定新分類標準來分化瓦解發展中國家團結的同時，中國要會同其他發展中成員研究提出以人均標準、能力缺失、地區差異等指標作為WTO成員“分類”標準的可行性強的工作方案，爭取在WTO總理事會形成聯合提案，并爭取盡可能多的發展中成員聯署。必須著重指出，衡量一國的發展水平，不能僅看一點、一個領域，而應進行全面的、綜合性評估。

中國不反對個別成員在自愿基礎上承擔更高的義務或者放棄特殊和差別待遇。在堅持保留發展中成員地位的前提下，中國也可顯示一定的靈活性，在合適時機宣布進一步擴大自主開放措施，實行高水平貿易投資自由化便利化政策，靈活承擔更多成員義務，提升中國在國際經濟治理中的制度性話語權，為中國經濟發展創造良好外部環境。中國愿意也鼓勵其他發展中國家積極承擔與自身發展水平相適應的義務，不斷擴大開放水平，積極參與國際競爭。