我國城市燃氣特許經營監管的回顧與展望

合肥燃氣集團燃氣學院 高 閣

“特許經營”一詞為舶來品，本文所指的特許經營為公用事業的特許經營(Concession)，是政府對在本行政區域內提供城市公用產品和功能的授權。17世紀中葉，英、法、德等國在公路、運河、城市供水等領域實行了類似BOT(建設－運營－移交)的特許經營。

公用事業領域的特許經營是先有實踐，再有理論研究。1968年，美國學者德姆塞茨從規模經濟的角度解釋自然壟斷，并率先提出在公共事業領域引入特許權競標，給出了政府監管的理論思路和解決路徑。特許經營的制度設計因監管壟斷而生，并作為理論基礎指導之后的實踐。我國城市燃氣行業的特許經營實踐也與此同源。

1 城市燃氣特許經營概述

1.1 城市燃氣企業的壟斷特征

城市燃氣實行區域特許經營，在區域內，一般只有一家城市燃氣企業在運營，缺乏競爭，用戶沒有選擇余地。城市燃氣市場屬于壟斷市場，壟斷成因既有行政壟斷，又有自然壟斷。

城市輸配環節具有明顯的規模經濟特征，即輸配氣量越大，成本越低，效率越高；而且輸送同樣氣量的一張管網要比多條管網成本更低。一個城市交給一個企業運營，可避免重復投資建設，有利于降低終端價格，節約社會總成本。輸配環節具有明顯的自然壟斷特征，但銷售環節則是可以放開市場、引入競爭的。

1.2 政府定價模式

針對自然壟斷行業，西方資本主義國家早期的管制思路是“默認壟斷、政府定價”，即政府承認企業的壟斷地位，但剝奪其定價權，由政府在核定其合理成本的條件下，實行政府定價。

該模式下，由于政府和企業信息不對稱，難以判斷哪些成本是合理的，哪些成本是不合理的。實踐表明，該模式能管住利潤率，但管不住成本，價格漲，成本也跟著漲。

1.3 特許權競標模式

特許權競標，即在自然壟斷行業中引人競爭，通過特許權競標優選企業。優選標準取決于誰的報價更低，以此耗散壟斷定價取得的超額利潤。

該模式下，政府不需要掌握企業的成本信息，企業投標競價自然會反映其預期的成本信息。但特許經營期限一般為 30年，很難把尚未發生的情形都在合同中予以明確，未來執行合同中，很容易增加爭議調節、合同再談判等相關交易成本。

2 我國城市燃氣特許經營監管的回顧

2.1 我國城市燃氣特許經營的起步與發展

2.1.1 背景與政策

20世紀90年代以來，我國城市供水和燃氣主要由地方政府投資運營。但由于市場化不足、經營不善、民生保障等諸多因素，逐漸成為政府的財政包袱，投入巨大，供應和服務還難以保障。為解決這一問題，我國開始在城市燃氣領域借鑒國外市場化的經驗，引入社會資本，進行專業化管理。

我國城市燃氣特許經營的提法最早見于國家住建部出臺的規章政策。1997年頒布的《城市燃氣管理辦法》，首次提出“管道氣區域性統一經營”。2002年《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》，首次提出“公開向社會招標選擇供氣經營單位”。2004年《市政公用事業特許經營管理辦法》，正式明確特許經營的實施細則。現行有關城市燃氣特許經營的法律規范，在國家層面有《城鎮燃氣管理條例》、《市政公用事業特許經營管理辦法》、《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》。此外，各省市還有一些針對國家政策細化和延伸的地方性規范。

2.1.2 主要內容

特許經營權的內容包括建設權、經營權和收益權。其中建設權包括投資新建燃氣管網與儲配氣設施；經營權包括簽訂供氣協議，向用戶供應燃氣、提供燃氣器具或維修服務；收益權指向用戶或其他服務對象收取費用，取得投資回報。

2.1.3 實踐與發展

2004年以前，由于政策面尚未明確規制，特許經營的授予和管理較為松散。多數地方城市燃氣企業未經特許程序，因歷史原因自然延續，形成事實經營。2004年以后，隨著燃氣利用率的提升，燃氣產業以其穩定的投資回報和現金流備受市場青睞，上游央企、民營資本、境外資本等諸多市場投資者紛紛跑馬圈地、搶占市場，國內掀起了一輪近十年的并購熱潮，形成了“五大燃氣”的市場格局。這一時期，城市燃氣市場競爭日益激烈，相關政策辦法在實踐的推動下逐漸明朗，特許經營的公開招標、協議、期限約束等操作逐漸完善。

2.2 我國城市燃氣政府監管的起步與發展

2.2.1 我國城市燃氣的行業特征

在我國的燃氣產業鏈中，燃氣從氣源地到用戶，先后經過生產、長距離輸送、城市輸配和末端銷售環節。城市燃氣處于城市輸配和末端銷售環節，兩者捆綁經營，兼具壟斷和競爭的特點。捆綁經營屬于行政壟斷，不利于終端市場的競爭和銷售渠道的多元化。但現階段我國的居民氣價偏低，需要以非居民供氣補貼居民供氣。此外，城市燃氣企業還承擔了安全、保供等原屬于政府的社會性政策負擔，加上燃氣管道等基礎設施建設投資大、回收周期長，如沒有相應的補貼和市場保護，城市燃氣企業很難生存。所以，捆綁經營可以看作是政府對燃氣行業的默許補償。

2.2.2 政府對城市燃氣的監管模式

我國現階段對城市燃氣領域的監管兼具“政府定價”和“特許權競標”兩種模式的特征，見圖1。

圖1 中國天然氣產業鏈

門站價格和地方配氣價格實行政府定價；同時地方政府又對城市燃氣企業實行特許經營和捆綁經營。這種混搭既是借鑒國外經驗的結果，也有隨著行業發展而不斷適應的監管策略調整，具有明顯的“先效率、后公平”的階段特征。

2.2.3 政府對城市燃氣監管的起步與發展

城市燃氣施行之初，正值天然氣行業的起步階段，行業基礎比較薄弱，供給、消費、參與企業都不夠，當時的主要矛盾是生產效率問題，需要重點解決產出和規模。在此背景下，政府通過特許經營許可，在寬松的政策環境和投資回報下，放開社會資本準入，上市公司、央企巨頭和外資通過投資、股權改造等手段跑馬圈地、搶占市場，短短 10余年的時間就形成了當前的市場格局。這一期間，城市燃氣企業也實現了經營業績和利潤指標的高速增長，“五大燃氣”的稅后利潤呈逐年上升趨勢，尤其在 2010～2015年間更是保持著接近 30%的增幅。

但就在這一節點，分配公平問題開始浮現。在區域內，特許經營和捆綁經營使城市燃氣企業一家獨大，外面的企業進不來，里面的企業憑借壟斷渠道和成本加成的定價模式，穩賺不賠，沒有動力去降本增效。在制度紅利和外部因素的刺激下，城市燃氣行業獲得了高速發展，但內部提效、管理、流程等方面的問題被忽視，存在的問題被表象的繁榮所掩蓋，有些不思進取，隨遇而安。于是，以分配公平為導向的監管政策陸續出臺。2015年國家出臺配氣價格監管政策，把準許收益率限定在 7%，管輸收益率定在 8%，同時對供銷差率等成本構成做了界定。2017年中共中央、國務院出臺油氣體制改革意見，明確了管住中間、放開兩頭的市場化改革思路。2018年，國家市場監督管理總局成立，整合了原商務部、工商行政管理總局的反壟斷職能，反壟斷執法趨嚴，城市燃氣的建安費首當其沖。2019年，建安費的成本利潤率被界定為不超過 10%。2019年，國家管網公司掛牌，上游放開外商投資的限制，管住中間改革，未來 X+1+X的行業格局使得天然氣行業的市場競爭日益激烈。

3 我國城市燃氣特許經營監管的走向

3.1 監管趨勢

特許經營制度施行之初，政府財政負擔重、企業效率低、行業供給不平衡、供應不經濟等問題突出。當時的主要矛盾是生產效率問題，需要優先解決產出。如今，城市燃氣的市場格局和消費水平已初具規模，分配公平等一系列問題開始浮出水面，但基本契合當前國內的行業環境和政策目標。當前的捆綁經營、價格和特許混合監管有其存在的必然性和階段性。隨著行業的發展和油氣領域改革的推進，特許經營監管必然會朝著更為合理的方向過渡。

3.2 監管走向

未來我國城市燃氣特許經營的監管走向大致要經歷兩個階段。第一階段是過渡期，時間到首批次特許協議期滿(2035年前后)。這段時期，改革將聚焦于效率，以限價、放開等競爭手段倒逼輸配和供氣解綁，鼓勵第三方在城市管網輸氣能力不足或履行普遍供氣服務不佳的地區開展點供、轉輸代供等終端業務。第二階段是完善期，時間自首批次特許協議期滿起。這個階段，城市燃氣管輸和終端銷售將實現經營主體分離，居民、公福和工商業用戶可根據當地市場規模和供應實際，自由選擇供氣企業，由管道燃氣企業進行代輸。

過渡期的焦點問題將集中在管制與競爭業務分離、燃氣價格放開、特許經營和價格監管的變革幾個方面。即隨著政策層面反壟斷力度的加強，具備自然壟斷屬性的管網輸配環節將繼續被管制，而終端銷售環節則將面臨市場競爭；并通過構建有效競爭的市場結構和市場體系，穩妥處理和逐步減少交叉補貼，形成主要由市場決定能源價格的機制。管制與競爭業務的分離，以及價格監管的放開是未來的方向和趨勢，但短期內不會實現。現階段應鼓勵城市燃氣企業加強管網和基礎設施建設，積極培育和發展上下游經營主體，待行業發展成熟后，監管變革自然會瓜熟蒂落，水到渠成。

4 結語

當前，我國城市燃氣特許經營監管的市場化趨勢已經明朗。對城市燃氣企業來說，首當其沖的就是挑戰。在經歷了前些年的高速增長之后，政策監管開始強調分配公平，城市燃氣開始進入微利時代。就此，我國城市燃氣企業不得不重新審視外部市場機會、尋找新的利潤增長點，末端銷售的新業態和延伸業務，如燃氣保險、有償服務、燃氣器具銷售、能源管理等業務，也將是城市燃氣新的利潤增長點。同時隨著反壟斷監管的加強，城市燃氣企業必須拿出有別于過去壟斷市場（捆綁經營）條件下的策略和手段，主動適應市場競爭，通過市場手段做業務、出效益。此外，城市燃氣企業也要通過內部流程優化、管理重塑再造，引進行業成熟技術、設備和信息化手段，激發企業內部運轉、創新創造的機制和活力，持續開源節流、降本增效，以適應新的監管形勢和趨勢的要求。