關(guān)于治理理論研究綜述

孫瑜陽(yáng)

（國(guó)防大學(xué)政治學(xué)院 上海 201602）

1 關(guān)于治理內(nèi)涵的研究分析

1.1 西方學(xué)者關(guān)于治理概念的研究現(xiàn)狀

1989年世界銀行在討論非洲發(fā)展時(shí)，首次使用了“治理危機(jī)”一詞，此后“治理”這個(gè)概念便很快流行起來。以致于有學(xué)者認(rèn)為，治理一詞是“一個(gè)可以指涉任何事物或毫無(wú)意義的‘時(shí)髦詞語(yǔ)’”。其原因在于，不同的行為主體都從自身的角度出發(fā)提出了關(guān)于“治理”的概念，這表明給治理下個(gè)統(tǒng)一的定義是非常困難的。其中代表性的觀點(diǎn)主要有：

（1）聯(lián)合國(guó)的觀點(diǎn)。聯(lián)合國(guó)曾在1995年發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告，對(duì)治理作過界定，比較具有代表性和權(quán)威性。即治理是公共或私人機(jī)構(gòu)管理共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是一種持續(xù)的過程，在這一過程中，不同利益者和沖突者的矛盾得以調(diào)和并能夠聯(lián)合起來共同行動(dòng)。它也是一種制度安排，既包括各種正式制度和規(guī)則，也包括各種非正式的制度（這種制度安排必須獲得人們的同意或符合人們的利益）。

（2）格里斯托克的關(guān)于治理的五個(gè)維度的觀點(diǎn)。即：①治理是一套社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者，這些公共機(jī)構(gòu)和行為者可以是政府機(jī)關(guān)，也可以不是政府機(jī)關(guān)；②在為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題尋求解決方案時(shí)，治理具有界限和責(zé)任方面的模糊性；③各社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在何種權(quán)力依賴關(guān)系需要治理給予明確；④治理意味著各治理行為主體最終將形成一個(gè)自主的網(wǎng)絡(luò)；⑤能否把事情辦好并不取決于政府的權(quán)力及其權(quán)威，關(guān)鍵在于政府能否動(dòng)用新的工具和技術(shù)，這種新的工具和技術(shù)就是治理。

（3）治理的六種用法。羅伯特羅茨認(rèn)為：由于統(tǒng)治條件的變化，原先的統(tǒng)治過程也將發(fā)生相應(yīng)改變，這就意味著治理是一種新的管理社會(huì)的方式、一種新的統(tǒng)治過程，一種新的政府管理模式。并且認(rèn)為，治理主要用于六個(gè)方面：①就國(guó)家層面講，國(guó)家應(yīng)削減公共開支，以最小的成本獲取最大的效益。②作為公司而言，它指的是一種組織體制，這種組織體制能有效指導(dǎo)、控制和監(jiān)督企業(yè)的運(yùn)行。③就政府管理而言，它是一種新的公共管理運(yùn)動(dòng)，就是要把市場(chǎng)機(jī)制和私人管理手段引入政府管理行為中。④治理的目標(biāo)是善治，即是強(qiáng)調(diào)指公共服務(wù)的效率、法治、責(zé)任精神。⑤就社會(huì)治理而言，即指政府與私人部門、與民間組織的合作與互動(dòng)。⑥作為一種自組織網(wǎng)絡(luò)，即指一種社會(huì)協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)，這種網(wǎng)絡(luò)是建立在協(xié)調(diào)與自愿基礎(chǔ)之上。

（4）羅西瑙從治理與統(tǒng)治相區(qū)別的角度給治理作出如下界定。在其代表作《沒有政府的治理》和《世紀(jì)的治理》書中，羅西瑙指出，治理與統(tǒng)治有著重大區(qū)別，二者不是在同一語(yǔ)境下使用的概念。他認(rèn)為，治理涉及社會(huì)的一切活動(dòng)領(lǐng)域，是一系列管理機(jī)制，盡管沒有得到官方授權(quán)，但不影響其發(fā)揮作用。統(tǒng)治卻不同，統(tǒng)治是有國(guó)家強(qiáng)制力支持的活動(dòng)。治理的主體未必是政府，其活動(dòng)是受一種共同目標(biāo)所支配，無(wú)須依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來保證目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，目標(biāo)的設(shè)定也不依賴于國(guó)家正規(guī)的職責(zé)與機(jī)制，不必要迫使別人無(wú)條件服從。這就揭示出，治理比統(tǒng)治的內(nèi)涵更豐富，即包含正式機(jī)制，也包含非正式機(jī)制。

1.2 國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于治理概念的研究現(xiàn)狀

治理是指在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益。

就作者而言，研究人員主要是社會(huì)科學(xué)研究院的莫紀(jì)宏、中共中央黨校的方濤、楊曼等人。其中俞可平是國(guó)內(nèi)較早關(guān)注“治理”理論研究的學(xué)者之一，他認(rèn)為，治理的基本含義是指官方的或民間的公共管理組織在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理是政治國(guó)家與公民社會(huì)的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與自愿的合作。俞可平教授作為2014年學(xué)術(shù)研究的領(lǐng)軍者，在“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”文章和《治理與善治》《中共的治理與適應(yīng)：比較的視野》等書中系統(tǒng)闡釋治理與統(tǒng)治兩個(gè)概念的區(qū)別，突出治理包含的多元、協(xié)商、廣泛、效率等特點(diǎn)，從字面意義上看，“治理”與“統(tǒng)治”似乎差別不大，其實(shí)，它們之間區(qū)別重大。二者最本質(zhì)的區(qū)別在于，統(tǒng)治依靠國(guó)家強(qiáng)力推行，其運(yùn)作主體必是政府。治理則不同，治理運(yùn)作的主體并非一定是政府機(jī)關(guān)。從運(yùn)作機(jī)制上來看，治理比統(tǒng)治的內(nèi)涵更豐富。統(tǒng)治的運(yùn)行向度是自上而下的單向度，靠的是政府的政治權(quán)威，政府運(yùn)用政治權(quán)威制定政策、實(shí)施政策、配置社會(huì)資源，通過指導(dǎo)、命令的方式來對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理；而治理更多強(qiáng)調(diào)建立在認(rèn)同基礎(chǔ)上的合作，包括國(guó)家與私營(yíng)部門的合作，其運(yùn)行向度自上而下和自下而上的雙向運(yùn)作。管理社會(huì)事務(wù)的主要手段是合作、協(xié)商。從主體來看，由于統(tǒng)治的權(quán)威來自政府，因此，統(tǒng)治的主體必定是政府。治理則不同，由于治理活動(dòng)是基于一定的共同目標(biāo)，因此，其主體未必就是政府，也就是說，治理的主體是多元的，國(guó)家及其私人機(jī)構(gòu)都可以成為治理的主體。還可以是政府與私人部門、國(guó)家與社會(huì)、強(qiáng)制與自愿的合作。從管理范圍來看，統(tǒng)治的范圍是以領(lǐng)土為界的民族國(guó)家，如果超越了自己的領(lǐng)土，便被視為是對(duì)其它國(guó)家構(gòu)成侵略，為國(guó)際法所不允。而治理則不同，由于治理強(qiáng)調(diào)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系，其主體的多元性決定了管理范圍的廣泛性，既可以是基于一定領(lǐng)土范圍的民族國(guó)家，也可以超越領(lǐng)土之外，范圍延展到國(guó)際領(lǐng)域。從運(yùn)作依據(jù)來看，統(tǒng)治的主體及其權(quán)威來源都是政府，或者說是國(guó)家，因而其運(yùn)作依據(jù)必定是國(guó)家的法律、法規(guī)和命令，以強(qiáng)制、控制命令為運(yùn)作方式，無(wú)論人們認(rèn)可與否，不影響其作用的發(fā)揮。治理則不同，由于治理是基于共同目標(biāo)的運(yùn)動(dòng)，其運(yùn)作要獲得大多數(shù)人的認(rèn)可，否則，治理的作用就很難發(fā)揮。正如羅西堪所講“治理是被多數(shù)人或者被它所影響的那部分人接受的規(guī)則體系；然而，統(tǒng)治則不同，既使政府的政策遭到普遍反對(duì)，但不影響其效能的發(fā)揮……因此，沒有政府，治理照常能夠發(fā)揮效能，我們可以這樣設(shè)想，有這么一種規(guī)章機(jī)制：雖然沒有政府正式授予權(quán)力，但在其活動(dòng)領(lǐng)域內(nèi)，這種機(jī)制照常能夠發(fā)揮效能。”“治理”一向是中國(guó)傳統(tǒng)文化中公共管理的追求目標(biāo)，“治”代表了安定、和諧、有序的秩序，我國(guó)的“治理”更偏向于中國(guó)傳統(tǒng)意義上“治國(guó)安邦”的概念，或者說，“國(guó)家”才是“國(guó)家治理體系”這一概念的核心，治理是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過程，它主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理，其權(quán)力向度是多元的、相互的管理與治理雖非截然對(duì)立，但至少有如下顯著區(qū)別：一是主體不同。管理一般指一種垂直的縱向的管理，管理的主體只是單一的政府，盡管政府、各級(jí)組織都希望把管理橫向管到邊、縱向管到底，但實(shí)際上還是存在許多管理的空白和漏洞。而治理的主體還包括社會(huì)組織乃至個(gè)人。政府不再只是治理的主體，而且也是被治理的對(duì)象。政府的管理權(quán)來自于權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)。治理權(quán)當(dāng)中的相當(dāng)一部分由人民直接行使，這便是所謂的自治、共治。也就是在保持國(guó)家中央政府、各級(jí)地方政府治理的主體地位不變的前提下，同各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)行業(yè)的多元的社會(huì)治理主體的良性互動(dòng)，共同構(gòu)成一組多元的共治體系，體現(xiàn)出法治、德治、自治、共治構(gòu)成的現(xiàn)代化的治理體系。管理的運(yùn)作模式是單向的、強(qiáng)制的、剛性的，因而管理行為的合法性常受質(zhì)疑，其有效性常難保證。治理的運(yùn)作模式是復(fù)合的、合作的、包容的，治理行為的合理性受到更多重視，其有效性大大增加。何增科學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)的國(guó)家治理，跟一般講的治理有很大的區(qū)別，它避免單純講治理產(chǎn)生的去國(guó)家化、去政黨化、去政府化的傾向。綜上所述，我國(guó)全面深化改革總目標(biāo)中提出的“治理”，是一個(gè)中國(guó)化的概念，是以中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系為指導(dǎo)，在借鑒西方治理理論中的合理思想和吸收我國(guó)優(yōu)秀化中的治理智慧的基礎(chǔ)上，根據(jù)中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)情和實(shí)際提出來的，是中國(guó)特色社會(huì)主義框架內(nèi)的“治理”。雖然我國(guó)學(xué)者對(duì)治理的研究時(shí)間并不太長(zhǎng)，但已經(jīng)達(dá)到了一定的深度。

2 關(guān)于治理模式的研究現(xiàn)狀

關(guān)于治理模式。柴艷榮、李晗在其論文《變遷中國(guó)家治理模式的類型分析及其啟示》中著重分析了國(guó)家治理模式的四種類型，即市場(chǎng)式、參與式、彈性式、解制式，并提出中國(guó)的國(guó)家治理模式應(yīng)在政府治理理念的重建、政府結(jié)構(gòu)的優(yōu)化以及政府運(yùn)作方式和過程的創(chuàng)新方面做出努力；陳潭在其論文《“不差錢”“不高興”“不折騰”——“中國(guó)模式”的基本經(jīng)驗(yàn)及其省思》一文中，指出“中國(guó)模式”的基本經(jīng)驗(yàn)在于擺脫了過去“大躍進(jìn)”和“文革”等國(guó)家運(yùn)動(dòng)式治理的模式，走向了“不折騰”的制度化治理模式；張慧君、景維民在《從經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型到國(guó)家治理模式重構(gòu)——轉(zhuǎn)型深化與完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的新議題》一文中，認(rèn)為中國(guó)的國(guó)家治理模式是典型的權(quán)威主義路徑（即由具備強(qiáng)大權(quán)威和能力的中央政府來主動(dòng)推動(dòng)市場(chǎng)化、社會(huì)化和國(guó)際化變革進(jìn)程。有關(guān)國(guó)家治理模式的研宄成果還有：張慧君、景維民的《國(guó)家治理模式構(gòu)建及應(yīng)注意的若干問題》，謝岳、程竹汝合著的《法治與德治——現(xiàn)代國(guó)家的治理邏輯》（江西人民出版社），史云貴的《中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建進(jìn)程中的社會(huì)治理研究，一種基于公共理性的研究路徑》（上海人民出版社），羅許成的《全球化與當(dāng)代中國(guó)馬克思主義國(guó)家理論的新發(fā)展：一種國(guó)家治理的視角》（浙江大學(xué)出版社），潘德斌、顏鵬飛等著的《中國(guó)模式：理想形態(tài)及改革路徑》（廣東人民出版社）等。以上文獻(xiàn)大多以“問題域”的形式對(duì)治理模式進(jìn)行了探討，但缺乏實(shí)證性研究，對(duì)治理模式和中國(guó)模式?jīng)]有展開探討和辨析，這方面的研究還有很大空間。

3 關(guān)于治理理論研究的方法和現(xiàn)狀的簡(jiǎn)要評(píng)價(jià)

3.1 國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀的簡(jiǎn)要分析

好的方面：國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)馬克思社會(huì)治理思想的研究主要體現(xiàn)在馬克思社會(huì)治理思想的理論起源、主要內(nèi)涵、主要內(nèi)容、當(dāng)代價(jià)值四個(gè)方面，從整體上、理論上對(duì)馬克思社會(huì)治理思想進(jìn)行的研究已經(jīng)形成系統(tǒng)完備、科學(xué)有效的馬克思社會(huì)治理思想，以指導(dǎo)中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)治理，從而堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義道路，不斷向社會(huì)主義更高階段邁進(jìn)和更高階段共產(chǎn)主義前進(jìn)。存在的不足：現(xiàn)有的馬克思社會(huì)治理思想研究與中國(guó)實(shí)際和發(fā)展實(shí)踐的結(jié)合不夠深入，存在理論性強(qiáng)、實(shí)踐性弱的問題。其次，追求多元主體治理的同時(shí)，應(yīng)該具體研究究竟哪一種主體承擔(dān)什么角色和職能的具體化分析不夠深入。

3.2 國(guó)外研究現(xiàn)狀評(píng)價(jià)

國(guó)外大多是馬克思社會(huì)治理思想的關(guān)聯(lián)性研究，集中在馬克思的市民社會(huì)、社會(huì)管理和馬克思恩格斯的國(guó)家學(xué)說等方面，研究相對(duì)分散，缺乏系統(tǒng)化、整體化的研究。對(duì)于治理的一些基本概念缺乏統(tǒng)一得認(rèn)識(shí)。

主要采取的研究方法：（1）經(jīng)典著作研究法。學(xué)者們大多注重從原著中分析，立足原理內(nèi)容分析。（2）系統(tǒng)理論研究法，因?yàn)轳R克思主義理論是一個(gè)龐大的系統(tǒng)，同時(shí)治理理論與國(guó)家理論緊密相連。（3）比較研究方法。尤其是中國(guó)學(xué)者，注重將西方話語(yǔ)體系的治理思想與本國(guó)實(shí)際比較分析，企圖構(gòu)筑中國(guó)的治理話語(yǔ)體系。