涉漁“三無”船舶處罰程序研究

王佳欣 李沛菡 毛漢琪 林遠倩

（大連海洋大學 遼寧·大連 116000）

1 涉漁“三無”船舶概述

1.1 “三無”船舶的界定

目前，對涉漁“三無”船舶概念尚沒有明確的法律界定。實際執法中主要依據《國務院對清理、取締“三無”船舶通告的批復》中的界定：無船名船號、無船舶證書、無船籍港的船舶為“三無”船舶。假冒船名船號、船籍港，套用、偽造船舶證書，未履行審批手續、擅自改造、更新和改裝后從事漁業生產及相關活動的船舶也應當認定為三無船舶。根據《中華人民共和國漁業船舶檢驗條例》《關于清理、取締“三無”船舶的通告》以及《浙江漁場“一打三整治”專項執法行動實施方案》等法律文件的規定，堅決打擊、取締套用證書、三項均無、非法建造的船舶。

1.2 “三無”船舶的特點及其危害

1.2.1 特點

（1）分布廣，安全性低。“三無”船舶主要分布在我國大部分海域，且大多是技術落后、漁民非法改造和安裝、設備陳舊、安全系統有隱患的船舶。

（2）捕撈方式多樣，破壞性強。“三無”船舶通常會在禁漁期、禁漁區使用炸魚、電魚、毒魚等多種多樣的捕撈方式，大量捕撈漁獲物，破壞了漁業捕撈管理、執法秩序，對生物多樣性造成了惡劣的破壞。

（3）查處難度大，隱蔽性強。由于“三無”船舶分布較廣，且善于隱蔽，常穿梭于港口，碼頭以及廢棄船舶中，多處于偏僻地帶，即執法的灰色地帶、盲區，慣用偽裝、套用、改造等方式躲避執法人員的查處和行政處罰。

1.2.2 危害

（1）破壞漁業捕撈管理，執法秩序。破壞漁業依法治理和管理秩序。我國多發的案件是違反國家的規定，在禁漁期、禁漁區使用破壞漁業資源方法進行捕撈，對其他漁民的利益造成損害，增加我國漁業部門執法壓力，破壞漁業捕撈管理執法秩序。

（2）污染海洋環境，破壞生態平衡。一般來說，涉漁“三無”船舶船體本身造價低，船上設備技術陳舊老化，防污染的裝置不齊全。如果出現泄露事件，將會對海洋環境和水生生態系統造成不可避免的污染。

（3）破壞海洋交通規則，危害公民的生命健康。“三無”船舶大多是未通過國家檢驗標準的船只、漁民的備用船只或者改裝后的船只，安全性能低。在面臨海難、海上突發事故、海嘯等自然災害發生事故時，無法及時向有關部門尋求救助，極易船毀人亡，造成不可磨滅的損失。

2 涉漁“三無”船舶處罰程序及依據

2.1 “三無”船舶處罰程序

（1）立案，縣級以上漁業行政主管部門或其所屬的漁業監督管理機構初步識別登記。（2）調查，調查案件事實、收集有關違法行為證據。（3）告知、聽證，制作《行政處罰事先告知書》送達當事人，并告知當事人在收到告知書之日起三日內，進行陳述、申辯。（4）決定，制作《行政處罰決定書》。（5）送達，包括直接送達、留置送達、委托送達、郵寄送達、公告送達。（6）執行。

2019年7月5日 17時許，林某無證駕駛“三無”船舶擅自出海，撞傷正在西秀海灘游泳的吳某。當晚，吳某經搶救無效，臨床死亡。海口海警局秀英工作站2019年7月6日立案偵查，7月7日將林某刑事拘留，7月19日執行逮捕。經查，林某駕駛“三無”船舶，在駕船轉向時船體從正在游泳的吳某身上駛過致其死亡。9月6日，秀英工作站將該案移送秀英區人民檢察院審查起訴。11月21日的庭審中，林某及其訴訟代理人對公訴人出示的各項證據均無異議。海警執法人員多次協調雙方家屬溝通補償事宜，安撫受害人家屬，最終雙方達成和解。

2.2 涉漁“三無”船舶處罰依據

依據《中華人民共和國漁業船舶檢驗條例》第三十七條，偽造、變造漁業船舶檢驗證書、檢驗記錄和檢驗報告，或者私刻漁業船舶檢驗業務印章的，應當予以沒收；構成犯罪的，依法追究刑事責任。根據漁業船舶運行年限和安全要求對下列項目實施檢驗：（1）漁業船舶的結構和機電設備；（2）與漁業船舶安全有關的設備、部件；（3）與防止污染環境有關的設備、部件；（4）國務院漁業行政主管部門規定的其他檢驗項目。

依據《行政強制法》第34條的規定，“行政機關依法作出行政決定后，被處罰人在行政機關決定的期限內不履行義務的，具有行政強制執行權的行政機關依照本章規定強制執行。”《農業行政處罰程序規定》第60條第二、第三款的規定：“對生效的農業行政處罰決定，當事人拒不履行的，農業行政處罰機關依法可以采取下列措施：1、根據法律規定，將查封、扣押的財物拍賣抵繳罰款；2、申請人民法院強制執行。”

3 涉漁“三無”船舶處罰程序主要問題

3.1 未按處罰程序執法

流程方面欠缺，行政執法程序正常分為七步，有些步驟例如聽證，如當事人不申請或不需要的情況下在有的案件中可以省略，但是執法主體必須按照規定的步驟按部就班，井井有條的執行。行政處罰程序的規定是一環扣一環，環環相套，每一步都有其中的道理，緊緊追隨上一步驟，來推進行政處罰的順利進行，而有些執法人員卻顛倒順序，違反了法律規定的程序。除此之外，處罰措施也存在著處罰對象不全面以及處罰措施不一致的問題。

3.2 執法主體眾多

根據《國務院對清理、取締“三無”船舶通告的批復》規定：公安、漁政漁監、海關、港監部門等港口、海上執法部門可以對“三無”船舶予以沒收。這就使權利劃分不明確，各個機關都可以對“三無”船舶的事件進行“插手”，導致行政資源不合理浪費，拖沓案件不能及時處理，“三無”船舶的問題久久不能解決。各層級審批程序繁瑣，很大程度加大漁業行政成本，大大降低了處理漁業行政案件的效率。現在船主信息管理不到位，行政處罰與司法執法之間程序復雜交錯。

3.3 相關人員法律意識不足

漁業行政執法因為在海域活動，危險系數比一般行政活動要高且環境惡劣，一般年輕人都難以忍受，無法勝任該工作。目前漁業部門工作人員老齡化，工作后勁不足，一定程度上導致漁業行政執法工作緩慢進行。相關工作人員不按照相關規定執法、玩忽職守，沒有意識到“三無”船舶對海域管理的危害性，一定程度上拉慢查處進度。

3.4 “以罰代刑”現象普遍

2018年4月3日，河北省紀委監委通報了八起違法違紀的典型案例。這些案例形象地表明，我國的漁業行政執法人員執法不嚴、貪污違紀的行為時有發生。漁業漁政的監督機制不健全、不完善，是導致這種“以罰代刑”現象的頻繁出現的根本原因。由于漁業行政人員思想上的認識不到位以及對“什么是可為，什么是不可為”沒有法律明文規定，致使這種現象越發猖獗，讓不法分子鉆了法律的空子。

4 對涉漁“三無”船舶處罰程序問題的解決辦法

4.1 完善立法程序制度

這是從客觀上解決問題的方法，也是根本方法。我國對程序問題的立法規范還不夠完善，沒有形成嚴密的法律體系，這造成了執法過程中的隨意性。應整合散落在各部法律法規中關于行政處罰程序的規范，并將其制定成統一的法律規范。在全國人民代表大會上，審核并通過相關一系列法律法規，明確界定“三無”船舶類型、違法要件。通過對立法的重視度，打擊各種涉漁“三無”船舶違法使用行為。明確制定處罰條例，做到“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”。對冒用船名船號、偽造船舶證書、涂改和遮擋船籍港的行為嚴懲不貸。

4.2 明確執法主體

《漁業法》第七條指出，國家對漁業的監督管理，實行統一領導、分級管理。《漁業法》第三十三條規定，本法規定的行政處罰，由縣級以上人民政府漁業行政主管部門或者其所屬的漁政監督管理機構決定。《國務院對清理、取締“三無”船舶通告的批復》規定：公安、漁政漁監、海關、港監部門等港口、海上執法部門可以對“三無”船舶予以沒收。執法主體種類繁多，對司法資源利用不合理，造成案例處理手續繁瑣、效力極其低下。綜上所述，理應通過立法，將涉漁“三無”船舶處罰主體明確統一，權利交由一個行政機關行使，提高工作效率，使司法資源得到最大化使用。

4.3 提高執法人員法律意識

之所以會出現程序混亂等問題，是因為執法人對執法程序認識、理解不夠。應定期培養、考核執法人員對程序的理解，破除“重實體，輕程序”的觀念，樹立正當的程序意識，嚴格按照程序辦事，依法行使行政執法權。不僅執法人員的意識要提高，對漁民也要加強普法宣傳，了解漁民對“三無”船舶的看法。可適當進行普法活動，為他們分析一下“三無”船舶的不良危害。一定程度上借鑒國外的漁業法律法規，縱使法系的不同，但在實踐中總會有相似之處。由此可見，要解決我國的漁業問題，中西結合未嘗不是一個良方。

4.4 避免“以罰代刑”的情況出現

當漁業行政執法機關在執法檢查時，發現違法行為明顯涉嫌犯罪的，應當及時向公安（海警）機關通報。公安（海警）機關在接到通報后，應當立即派人進行調查，并依法作出立案或者不予立案的決定。公安（海警）機關立案后依法提請行政執法機關作出檢驗、鑒定、認定等協助的，行政執法機關應當予以協助。執行方面，國務院對清理取締“三無”船舶通告的批復中指出，公安邊防、海關、港監和漁政漁監等部門沒收的“三無”船舶，可就地拆解，拆解費用從船舶殘料變價款中支付，余款按罰沒款處理；也可經審批并辦理必要的手續后，作為執法用船，但不得改作他用。