《歐洲氣候法》對我國完善綠色技術創新監管制度的啟示

郝海青，樊馥嘉

（青島大學法學院，山東青島 266071）

1 研究背景

2020 年3 月4 日，歐盟委員會正式向歐洲議會及理事會提交了《關于建立實現氣候中和的框架及修改歐盟2018/1999 條例的條例》（以下簡稱《歐洲氣候法》）提案。《歐洲氣候法》作為《歐盟綠色協議》以及歐洲綠色轉型戰略的法律杠桿［1］，首次將歐洲氣候的法律政策統一安排在了歐盟的監督評估管理之下，實現了歐洲由分散式立法向專門性立法與分散式立法相結合的立法模式的轉變。2020年9 月17 日，該法案修訂，主要是明確了歐盟2030年的溫室氣體減排目標。2020 年10 月7 日，歐洲議會投票通過，同意《歐洲氣候法》中設定的減排目標。2020 年10 月23 日，歐盟理事會審議，就擬議的《歐洲氣候法》的部分一般性辦法達成了協議。但目前該法案仍尚未正式生效，歐盟委員會計劃在2021 年6 月前審查現有的相關立法，以確保這些法令與《歐洲氣候法》的協調實施，推動《歐洲氣候法》盡快生效實施。該法案反映了歐盟關于氣候變化領域和綠色技術監管方面的最新立法趨向，有較高的研究價值和諸多可借鑒之處。

建設美麗中國、推動綠色發展是我國的基本國策，而構建合理的綠色技術創新體系是實現綠色技術創新的重要制度保障，為此，2019 年5 月15 日，國家發改委與科技部聯合出臺了《關于構建市場導向的綠色技術創新體系的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），對綠色技術的內涵作出界定，并指出綠色技術創新正成為國際競爭與生態建設的重要新興領域，是我國建立健全綠色生態低碳經濟循環體系的重要推動力。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），對科技創新體制機制進行了全面部署，申明要加快完善創新治理體系。2020 年10 月29 日，中共中央十九屆五中全會通過的《關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標的建議》，更是把科技創新提到了重要的戰略地位，強調堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位，科技自立自強是國家發展的戰略支撐。目前我國處于經濟轉型的攻堅時期，綠色技術的創新發展是實現低碳經濟的重要途徑，也是實現可持續發展的必然選擇，應是當前國家發展綠色經濟工作的重中之重。

綠色技術是指降低消耗、減少污染、改善生態，促進生態文明建設、實現人與自然和諧共生的新興技術，包括節能環保、清潔生產、清潔能源技術等。綠色技術創新具有進度緊迫性、市場導向性、雙重外部性和社會實用性4 個特殊屬性［2］。隨著我國從注重經濟環境向注重系統環境（包括經濟環境、生態環境和社會利益環境）的轉變，企業為了實現自身經濟效益與環境效益的常態化發展，需要不斷通過綠色技術創新改革自己的產品與設計。在以市場為導向的前提下，市場機制既會為企業優化綠色技術資源配置起到促進性作用，同時也存在市場失靈的不確定性以及缺乏法律約束力的缺陷，因此，需要借助政府的功能來對綠色技術創新進行監管。

我國有關綠色技術創新的監管與以往的歐洲氣候法律政策的立法模式相似，都具有碎片化的特點，且我國建立綠色技術創新體系的初衷與《歐洲氣候法》提出的最終目的相近：綠色技術創新是對我國綠色中國建設的回應，旨在解決經濟發展與生態環境發展不平衡的矛盾；《歐洲氣候法》旨在將《歐洲綠色協議》設定的，“到2050 年實現氣候中和”“實現經濟增長不依賴于資源利用”的目標寫入法律，通過建立一個能夠監控進度的系統以確保該法的順利實施，并確保經濟和社會的所有部門發揮各自的作用。因此，《歐洲氣候法》里關于監督與評測內容的制度設計，對于我國構建綠色技術創新監管體系具有重要的借鑒價值。但目前我國學者還少有對《歐洲氣候法》的具體規則條款進行分析和評述，也少有從法律角度對綠色技術創新體系的監管制度進行專門研究，而將《歐洲氣候法》與綠色技術創新監管體系相結合進行研究具有開創性意義。本研究將詳述并歸納《歐洲氣候法》的相關內容，討論其立法亮點，通過分析我國綠色技術創新監管體系的現狀與不足，提供相應的完善建議。

2 《歐洲氣候法》中關于監管制度的規定

《歐洲氣候法》是歐盟在應對氣候變化治理問題上唯一強有力的手段，將《巴黎協定》的目標以及“到2050 年實現氣候中和”的雄心以立法的形式加以規定，一方面對內可以維護成員國團結，落實綠色發展，另一方面對外可以彰顯節能減排決心，鞏固歐盟在全球氣候治理中的領導地位與話語權。該提案的正文篇幅簡短，但內容涵蓋氣候中立目標、適應氣候變化、聯盟進展及措施評估、國家措施評估、公眾參與等，本研究僅重點闡述有關監管框架的部分。

《歐洲氣候法》中設立監管框架的目的是審查歐盟及各成員國現有的政策、立法以及減排進度，以保證在與減排目標不符時及時采取措施應對。該法案的主要作用是對歐盟機構進行授權，通過法律的形式賦予歐盟委員會在審查、監督各成員國氣候行動時的權力，并根據補充立法權設置實現氣候中和目標的行動路徑。

2.1 監測、評價和報告安排

歐盟委員會認為，成員國遵守透明度要求、嚴格執行定期報告制度，以及歐盟委員會的有效評估并確保評估進展的機制，均對于確保歐盟能夠繼續朝著實現歐盟2050 年氣候中立目標的方向發展至關重要。歐盟委員會將利用成員國根據《能源聯盟與氣候行動治理條例》（EU 2018/1999）提交和報告的信息作為定期評估進展情況的基礎，這些信息包括關于溫室氣體的排放、政府發布的政策和措施以及預測和適應的信息等。除此之外，歐盟委員會還將利用這些資料進行環境執行情況的審查和環境行動方案的監測（從成員國獲得的信息可通過系統的實地大氣觀測以及諸如哥白尼提供的遙感觀測加以補充）。

2.2 施策進展評估

《歐洲氣候法》規定，為確保歐盟和各成員國保持在實現氣候中立目標和適應進展的軌道上，歐盟委員會應定期評估進展情況。如果成員國在實現氣候中立目標或適應方面取得的集體進展不夠，或歐盟采取的措施與氣候中立目標不符，或不足以增強適應能力、增強復原力或減少脆弱性，歐盟委員會應根據條約采取必要措施。概括而言就是，歐盟委員會的評估內容是與氣候目標的一致性和采取措施的充分性［1］。除此之外，歐盟委員會還應定期評估相關的國家措施，并在發現成員國的措施與氣候中立目標不符或不足以增強適應能力、復原力和減少對氣候變化的脆弱性時提出建議。

在評估標準方面，歐盟委員會應確保根據最新的科學、技術和社會經濟調查結果，應用獨立的專業知識，進行有力和客觀的評估，這個評估過程中所依據的信息應當全面而科學，包括會員國提交和報告的信息、歐洲環境署的報告、最佳的科學證據（包括政府間氣候變化專門委員會IPCC 的最新報告）等。鑒于歐盟委員會致力于探索公共部門如何在歐洲綠色協議的背景下使用歐盟分類法，而這包括歐盟和各成員國制定的關于環境可持續投資的任何補充信息，因此歐盟委員會應盡可能使用歐洲全部的統計和數據，并尋求專家的審查和評估。此外，歐洲環境署應根據其年度工作計劃，協助歐盟委員會編寫上述進展評估報告。

2.3 公眾參與

由于公民和社會在推動向氣候中立轉變方面可以發揮強大的作用，《歐洲氣候法》規定還應促進公眾和社會對氣候行動的有力參與，因此，歐盟委員會應與社會各個階層接觸，授權他們采取行動，并積極配合他們的行動，簡化他們的監督參與程序。歐盟委員會應促進在各級，包括在國家、區域和地方各級，以及與社會伙伴、公民和民間社會交流最佳做法，以期共同建立一個氣候中立和氣候適應能力強的社會。此外，為了切實推進該法案目標的實現，歐盟委員會還可以依法建立多層次的氣候和能源對話平臺，以促進全社會公眾的參與和交流。這一規定在立法層面上確立了公眾在氣候行動中的監督者地位，賦予公眾話語權，從而提高公眾在參與氣候治理中的積極性。

2.4 所涉預算問題的監管

《歐洲氣候法》的最后附有長達25 頁的立法財務報表，對有關預算問題的監測報告規則以及管理和控制體系作出了全面系統的規定，并提出了管理模式、供資實施機制、支付模式和控制戰略的理由，規定了管理關于確定的風險和為減輕風險而建立的內部控制制度的信息，制定了防止舞弊和違規行為的具體措施。《歐洲氣候法》對預算問題的監管設計進一步完善了法案中所構建的監管體系，并制定了具有實操性的具體措施，例如在每一個財政年度，歐洲議會將根據理事會的建議，并考慮到歐洲審計法院的調查結果，考慮是否準許各機構執行預算。

總而言之，出臺《歐洲氣候法》是歐洲在應對氣候變化問題上一次里程碑式的舉措，開創了全新的立法模式，有遠大的立法目標，并且立法重心突出，確立了歐盟委員會的評估審查權，首次系統建立了應對氣候變化舉措方面的監督評估糾正機制，為實現氣候中和目標的實現奠定了法律基礎。

3 我國綠色技術創新監管的現狀

我國的綠色技術創新之路從綠色技術創新提出之時就得到國家及各地方層面的有力推進。2017 年年底，科技部［3］為貫徹落實黨的十九大報告中關于構建市場導向的綠色技術創新體系，在北京組織召開綠色技術創新體系建設專家研討會，旨在為綠色技術創新體系的建立奠定基礎，并提供指導意見。2019 年年底，河北省科技廳、河北省發展改革委印發《關于構建市場導向的綠色技術創新體系的若干措施》，確定實施“雙百雙千行動”［4］，推進綠色技術創新體系建設；2020 年，遼寧省科技廳［5］聯合省發展改革委制定出臺了《構建市場導向的綠色技術創新體系的實施方案》，促進本省綠色技術創新體系和協調機制的構建。而各地區針對本地的企業自行設立區域監管體系，更進一步將綠色技術創新的監管體系細化規范化：浙江省委、省政府通過監管與服務相結合的形式，以企業環境信用評級為基礎對民營企業實施精準監管，并持續推進數字化管理［6］；濟寧市生態環境局開發濟寧市大氣污染源分級管控調度管理平臺和濟寧綠色管控APP 對污染主體進行監管［7］；河南省南陽市環保局定期組織召開重點監控企業代表座談會，力求構建管理、執法和服務三位一體的環境監管新模式［8］；生態環境部部長黃潤秋在赴浙江、江蘇、山東三省調研生態環境保護工作的時候指出，要加強對企業的指導幫扶和監管，尤其要針對臭氧污染開展揮發性有機物（VOCs）治理攻堅行動［9］。

而學術界對綠色技術創新的研究，主要是從驅動因素和創新效率兩方面著手［10］，也缺少對于監管綠色技術創新的探討，對于綠色技術的監管主要還是基于通用的技術監督管理體系。目前我國的技術監督管理體系主要由3 個分支構成，分別是：由國家、省、區、市、縣政府主管的技術監督工作組成的分支；設在國家、省、區、市、縣行業主管部門的技術監督管理機構組成的分支；諸如商檢、藥檢、船檢、鍋爐壓力容器檢驗、食品衛生檢驗、纖維檢驗等專業性的技術監督工作管理機構組成的分支。為落實創新驅動發展戰略，推進科技資源互助共享，我國還建立了國家科技資源共享服務平臺，并于2018 年年初出臺了《國家科技資源共享服務平臺管理辦法》來保證平臺的正常運作。

（3）波紋結構2部分流動特性有顯著差別，在波紋凹槽段，沿流向方向壓力不斷升高，到平直段壓力迅速降至最低，再緩慢上升，且平直段上方流體流速高于凹槽段。當波形度增大時，凹槽左右兩側壓差促使渦向左側偏移。

盡管我國各地針對綠色技術創新體系的建設作出了很多努力，但是到目前為止，我國還沒有形成完善的綠色技術創新體系，更沒有以綠色技術創新為監管對象設立監督管理體系，對于綠色技術創新的監管主要依據2019 年國家發改委和科技部聯合出臺的《指導意見》，具體有如下規定：

（1）綠色技術創新主體的監管。提出要以發展壯大綠色技術創新主體為任務，在強化企業的綠色技術創新主體地位的同時，也要激發高校、科研院所等綠色技術創新的熱情與積極性，加速推進“產學研金介”的深度融合。為此，要開展綠色技術創新企業的認定，建立綠色技術創新企業認定標準規范，完善和規范綠色技術創新人才流動的相關政策和高校、科研院所綠色技術創新和科研成果轉化的政策措施。

（2）綠色技術創新的導向機制。首先，要做好對綠色技術創新長期進行監管監測的準備，建立起一個科學有效的信息平臺；其次，要注重健全綠色技術創新的管理機制，把握綠色技術發展的方向，組織科研人員以及專家學者一起制定綠色技術指導目錄等；再次，要規范綠色技術的標準，對綠色技術實踐的成果進行及時評估；最后，要加強綠色技術創新成效的評估和認證，由多部門聯合協作，制定綠色技術創新產品規范和綠色技術創新產品評價規范。同時，在污染密集型產業中，要建立起全生命周期的綠色管理認證制度。

（3）綠色技術創新環境的監管。首先，要規范和加強對綠色技術知識產權的保護，對綠色技術知識產權侵權行為進行管理和規制，由國家知識產權局牽頭建立起一套信用管理制度，精簡綠色技術知識產權的審查程序，并完善綠色技術知識產權的統計與監測；其次，要提升全社會的綠色技術創新觀念，通過舉辦綠色技術創新類的比賽、在全社會內推廣綠色技術創新典型企業等方式加強對綠色技術創新的宣傳，營造一個良好的綠色技術創新環境。

（4）組織實施方面的監管。加強統籌協調與考核評價，科技部和國家發展改革委聯合建立綠色技術創新部際協調機制，大力開展綠色技術創新政策績效評估，將綠色技術創新有關內容納入創新驅動、生態文明等考核體系。

從《指導意見》可以看出，我國對于綠色技術創新發展的整體規劃已經有了一個較為全面的構想，但是還缺乏實際的制度體系來確保其貫徹落實，現有的綠色技術創新機制以市場為導向，這就意味著綠色技術創新的發展路徑容易因為市場的動蕩產生波動，各地區、各行業的綠色技術創新效率也存在著顯著區別。

從最高人民法院和最高院環境資源司法研究中心發布的《中國環境資源審判（2019 年）》（白皮書）來看，公司和企業仍是我國環境污染的主體［11］，這說明公司和企業在把發展重心更多地放在提高生態效益上仍有一段相當長的路要走，但是它們在承擔更多綠色責任的同時也應平衡新時代下生態與經濟之間的關系，不能一味地追求發展，也不能舍棄發展只強調生態環保。當前我國在構建綠色技術創新體系以及督促企業進行綠色技術創新上面臨著許多亟待解決的問題，例如如何提高公司和企業等傳統技術創新主體進行綠色技術創新的積極性，如何規范綠色技術創新主體的創新行為，以及如何評估綠色技術創新主體的創新成果等。

4 《歐洲氣候法》的啟示與借鑒

綠色技術創新是我國實現科技自立自強戰略的重要途徑，在我國現代化建設全局中居于核心地位，但我國尚未制定專門的法律法規對其進行規制，仍停留在2019 年國家發改委和科技部聯合出臺的《指導意見》，各地政府對于綠色技術創新的監管更多的是基于對《指導意見》和《決定》的回應。《指導意見》提出了我國到2022 年要基本建成以市場為導向的綠色技術創新體系的目標，屆時強化企業的創新主體地位，完善綠色技術創新引導機制。然而，要達成這一目標還面臨著諸多困難，譬如，企業在以經濟效益優先的前提下對于綠色技術創新的投入存在不足的現象［12］；由于各地區經濟發展的不平衡，有關綠色技術創新的發展進度也差距較大；以市場為導向的綠色技術創新機制也面臨著市場失靈可能會帶來的不利影響等。《歐洲氣候法》的頒布顯現出的許多立法亮點，可以對我國綠色技術創新的監管提供有益的啟示和借鑒。

4.1 制定專門立法，建立綠色技術創新的基本制度

《歐洲氣候法》最大的立法亮點就是改變了歐洲以往的立法模式，開創了碎片式立法與專門性立法并存的新模式。專門性立法可以更有針對性地對規范對象提出更加具體并且具有強制力的規定，有助于國家和政府更加集中和便利地行使職權。我國針對綠色技術創新體系亟待需要一部統一的專門性立法加以規范，通過界定綠色技術的范疇和內涵，給予綠色技術專門不同于一般意義上的法律地位，打破地方保護，并需要針對監管對象、信息披露、報告評估等建立一套綠色技術創新體系的基本制度。

4.1.1 實施區域化管理，因地制宜關注綠色技術創新監管對象

在我國，東西部地區的經濟發展水平具有一定差距［13］，這也就決定了綠色技術創新在發展上無法保持步調一致，所以，對待不同地區的綠色技術創新應實行區域化管理，對各地政府和企業應提出不同的綠色技術創新投入目標和監管要求。從污染密集型產業的分布來看，東部地區仍然占據著主體地位，并呈現出向中、西部地區空間移動的趨勢［14］，地區經濟發展的不平衡使得這種產業移動很難控制，甚至會呈現加劇的態勢，因此，可以突破以行政區域為邊界的環境監管體系，綜合近3 年“全國十大綠色創新企業”和污染密集型產業的地區分布數量，設置區域化監管機構，實行區域主管負責制［15］，對不同地區的綠色技術創新主體采取不同的管理措施。除此之外，還可以適當擴大綠色技術創新的主體范圍，綠色技術創新監管的對象不應局限在企業自身，在產學研結合已成常態化趨勢的情況下，各大科研院所、高校等也可成為綠色技術創新的主體。

4.1.2 注重信息收集與披露，實施階段性報告評估制度

有學者認為，綠色技術創新分為3 個階段，分別是初級階段、過渡階段和高級階段［2］，其中高級階段又稱創新階段。這3 個階段的信息關注側重點應有所不同，初級階段更關注信息的收集與處理，中級階段更注重對信息的評估，而高級階段更注重對信息的末端處理。因此，應按照綠色技術創新發展的過程實施階段性報告評估制度，并注重信息的整合與及時披露，以提高綠色技術創新過程中的透明度。

4.1.3 建立激勵制度等評價指標體系

在對綠色技術創新進行評價時，為了提高創新主體的積極性，也可以建立相應的激勵制度。我國現有激勵制度的評價體系主要是以在某方面取得的成就為評價依據，而為綠色技術創新而設立的激勵制度還要以知識產權為重要評價指標。隨著我國對綠色技術創新的關注度越來越高，綠色技術創新在為創新主體帶來一定經濟效益和為社會帶來生態環境效益的情況下，創新也體現出行為人具備了取得知識產權的資格，因此，鼓勵綠色技術創新主體主動通過申請專利等方式來取得知識產權，并將此納入激勵制度的重要評價指標，在有助于創新主體提高創新積極性的同時，其合法權益也能得到有效保護。

4.2 設立專門監管機構，下放評估審查權

根據綠色技術創新的內涵與特點，科技部、國家發改委等機構都有權對其進行監管［16］，但是這在實踐中就會產生分工不清、交叉管理等弊端。《歐洲氣候法》規定負責進行施策進展評估的機構是歐盟委員會，我國也應設立專門的監管機構對綠色技術創新進行監管，實行“統一管理、分工負責、多層次”的體系模式。建議在宏觀層面設立一個管理部門并且設立一個國家平臺的主管部門，在原有技術監督體系分支的基礎上細化責任分工，更加注重中央部門、中央與地方以及地區之間的協調一致與配合。一方面，要秉持精簡、效能、統一的原則進行職能轉變，打破部門之間的界限，明確監管工作并不是標準、計量、監督等工作的簡單相加，同時還應通過合理的方式對業務流程中涉及的財務預算問題進行監管，是多方工作的協調統一；另一方面，要充分尊重行業和專業技術領域內專家和機構的意見，適當下放評估審查權，合理進行分工負責、協同作戰，形成監管合力。

4.3 構建信息平臺，提高監管工作的效率

歐盟委員會在《歐洲氣候法》下建立起一個對施策進展進行評估的信息平臺，如前文所述，我國也已成功構建了國家科技資源共享服務平臺，在技術共享與創新引領方面已經有了一定的經驗，個別地區也將云端監測納入了實踐，由此可見，數字化管理不再只是紙上談兵，因此，我國可以建立起一套統一的生態環境監控信息平臺來對綠色技術創新進行全過程監控，完善信息披露制度并提升信息的透明度，以此來提高監管工作的效率。

4.4 促進公眾參與，建立多元化監督機制

綠色技術創新的成果最終將有利于改善整個社會的生態環境，它關系著社會群體中的每一個人，監管僅僅依靠政府的規制還遠遠不夠，還需要公眾們的廣泛參與。《歐洲氣候法》第八條規定，歐盟委員會應與各個層次的公民相接觸，采取各種措施來推動公眾加入“實現氣候中和”目標的實踐中去。為促進公眾參與，我國政府可以加大對綠色技術創新的宣傳力度，并通過將公眾參與制度在專門立法中予以確認，建立多層面的信息對話平臺，提高公眾參與建設綠色環保社會的熱情；同時，可以建立多元化監督機制，采取線上線下相結合的形式，簡化公眾的監督程序，為公眾們的監督行為提供便利。

5 結論

《歐洲氣候法》的頒布為歐盟參與全球氣候治理注入了一針“強心劑”，也為我國在監管體系的建設上提供了有益的啟示與借鑒。在國家層面制定專門立法，建立起有法律約束力的綠色技術創新基本制度；通過實施階段性報告制度對綠色技術創新的全過程進行及時的監管；通過設立專門的監管機構和構建信息平臺，對施策進展進行評估；對信息披露制度進行完善，提高公眾參與建設綠色環保社會的積極性，建立起多元化的監督機制。這些都應是我國創建綠色技術創新監管體系中的重要舉措與路徑。綠色技術創新的持續推進與發展是我國生態體制改革和創新驅動戰略的常態化趨勢和要求，對綠色技術創新進行切實有效的監管，并建立起一套行之有效的監管體系將會是綠色技術創新體系建設中的重要保障。