基于參與式民主理論的高校內部治理路徑研究

念潮旭

（福建師范大學 福清分校 福建 福清 350300）

參與式民主作為當代興起的一種民主理論，已成為世界民主發展的新趨勢，并被很多國家運用于國家治理體系。參與式民主強調實行廣泛的直接民主，擴大民主的范圍，讓更多的人能夠參與公共事務的管理。該理論所強調的重視公民在國家治理中的作用這一理念與中國特色社會主義政治發展的核心價值追求具有一定的相通性和契合點，對于當前中國推動政治改革，加快發展基層民主，擴大公民有序政治參與，實現治理體系和治理能力現代化具有一定的理論借鑒和實踐啟示。

一、參與式民主理論概述

參與式民主理論產生于1970年前后的西方，那時多數國家發生了社會動亂，且范圍較廣、規模較大，為彌補代議制民主因自身弊端導致的嚴峻危機，該理論被提出來替代原方案。作為一種新的民主設計，它主張人們積極參與公共事務的決策、執行和管理，而不是僅僅參與有限的、形式民主的選舉活動。該理論強調和信奉的“參與”與一般意義上的“政治參與”概念有所不同，它強調人們在不受外力干擾的基礎上，按照自己的意愿親自且直接參與，唯有在多數公眾都介入參與的環境中，民主本身所倡導的基本價值才有可能被踐行，并得以實現。

參與式民主這一概念，是由美國學者阿諾德·考夫曼首次提出的，并在基層民主領域被廣泛運用。但最早精確、系統闡釋參與式民主理論的是美國政治學家卡羅爾·佩特曼。他指出，代議制民主存在弊端，體現為該民主安排主要是領導者或精英們在定期、自由的選舉活動中，通過競爭獲取選票[1]12-13。通過這種制度安排或政治形式取得管理國家或公共事務的權力，一旦選舉結束，人民參與政治活動不再被關注或重視，該民主安排注重民主程序、形式等外在方面，卻忽視了民主關于人的要素，或者說關于人的參與價值或尊嚴這一最本質的內涵。在他看來，參與式民主是人們擴大對自己生活控制的一種方式。巴伯是參與式民主理論的又一代表人物，他認為自由主義民主會引發一系列嚴重的問題，它割裂了傳統個人和社會兩者之間維系的紐帶。他還將該理論擴展到社會的各個領域，但也指出參與式民主雖然主張公民直接參與，而對無需公民參與直接管理的領域和事務，或者與其切身利益牽涉不大的決策，則由代議制民主所產生的政府或公共權力實施管理。以他的觀點，參與式民主也不完全否定代議制民主的意義和作用，兩者相互補充[2]146。

參與式民主理論認為，民主的原則和方法不僅僅用于政治領域，也應該廣泛運用于經濟、社會等非政治領域。馬克思主義認為，在社會中，不同層面、不同領域，民主都應該被廣泛使用。由此可見，馬克思主義對民主概念的理解與參與式民主理論有相通之處[3]56-57。參與式民主理論主張將直接民主和間接民主有效統籌，即基于國家政治層面的代議制民主，著力擴大直接民主的有效范圍。該主張同馬克思主義民主理論強調建構的社會民主政治形式具有共通性。

馬克思主義民主觀認為，民主具有階級性。社會主義民主政治的本質和核心是人民當家作主，而資本主義的民主最終是為了維護其統治制度。民主的階級性特征決定了民主價值實現的目標必然不同。因此，與西方資本主義為緩和社會矛盾，實行形式上的平等參與而被動執行的參與式民主不同，社會主義倡導的參與式民主是保障人民當家作主實現的民主范式。兩類“參與式民主”具有實質和目標上的顯著差異性。誠然，民主作為一種政治文明，拋開政治體制和階級局限，西方資本主義倡導的參與式民主在民主的參與范圍、實現形式等方面對我們發展社會主義民主也具有一定的參考或借鑒價值。參與式民主理論起源于資本主義社會，但不等于專屬于資本主義社會。參與式民主作為一種民主形式，在不同階級社會名稱相同，但所蘊含的內涵、目標、動機等卻差別很大。

國內學界對于參與式民主理論的研究始于20世紀90年代初，目前對該理論的認識逐漸由模糊轉變為清晰。盡管如此，國內對于該理論的研究還處于起步階段，系統性和全面性尚欠缺，更多的是一些觀宏闡述、地方性實踐。在社會轉型加快、公民參與需求日益增長以及深入推進國家治理體系和治理能力現代化的背景下，對一些關系我國民主制度體系構建和完善的重要組織，如高校的民主建設、內部治理關注不夠，而這正是本文研究的價值及探究的動力。

二、高校內部治理面臨的現實困境

高校是以知識為中心的組織體系，作為生產和傳播知識的主體——教師，其作用發揮對于高等教育發展至關重要。特別是在加快推進“雙一流”建設的背景下，推動高等教育高質量發展，實現高等教育由外延擴張向內涵提升、由規模發展向注重質量轉變，關鍵在于處于基層的教師群體。基于學科優先和學術導向，對學科建設、專業發展、人才培養、科學研究、社會服務等具有直接推動作用的教師們，其參與學校治理的情況將很大程度上決定著學校發展的質量和水平。擁有文化資本優勢的教師理應在大學內部治理中擁有發言權和主導權，但行政管理部門掌握的社會資本處于優勢地位，導致教師主體地位彰顯不夠，不能有效發揮作用。治理的參與機會不均等、權力配置不均衡、參與環境養成不充分等因素制約了教師參與大學內部治理[4]82-88。據調查顯示，高校教師的治理權力總體處于中下水平，其權力實現由高到低依次為知情權、建議權、監督權、決策權[5]68-74。長期以來，受管理體制的影響，高校具有鮮明的科層制特征，囿于傳統的集權制慣性，有些高校對大學的組織特性、治理內涵認識不夠到位，甚至模糊不清，往往過度依賴行政手段和行政方式推進學校管理，并且已經形成了較為明顯的固有認識，認為管理隊伍和教師隊伍具有較為明顯的職責分界，普通教師參與學校治理可有可無或無足輕重。同時，受市場經濟的影響，“經營”的觀念潛移默化地植入高校領導的意識，有的高校領導忽視了民主管理和師生作用的發揮，存在“群眾不如干部”“群眾要服從管理”的思想，主觀認為教職工的參政議政能力不強，提出的意見和建議缺乏建設性，沒有把學校的前途與教職工的發展緊密結合起來，缺乏常態化民主管理和聯系服務群眾機制[6]28-30。雖然囿于教代會等民主形式的實現需要，一定程度上存在為“民主”而“民主”的現象。往往以組織層面的權力代表部分人的利益與訴求，但實際上卻很難體現每個人的利益、訴求以及發展愿望[7]20-24。這種對治理結構內涵的認識，仍然停留在自上而下的管理范疇，而非雙向互動的治理要求。這顯然與現代大學治理結構要求的構建充滿活力、多元參與、內外共治的體制機制是不相符的。因此，教師作為利益相關者在參與學校治理時主體地位缺失，參與共同治理渠道和條件不足的情況下，一旦訴求和利益難以達成，易偏離常態，采取利用教育環節抒泄情緒、借助新興媒體散播意愿、發起群體事件施壓維權、轉移職業重心另謀發展等方式進行回應[8]45-49。如2013 年重慶某高校試圖在教代會通過新的績效考核實施方案，而教代會組成人員一線教師偏少，導致廣大教師參與不足、訴求表達不暢，由此引發數百名教師集體維權。

隨著社會力量的不斷強大，公民參與政治生活的意識也日益提高，作為多元主體，他們需要被賦予平等參與的機會和參與決策的權力[9]71-79。大學具有學術性和社會性的顯著特點[10]47-50，從社會性角度看，只有提高教職工的參與效能感，使他們從旁觀者變為參與者，才能切實提升公共政策的績效，改進公共事務治理的效果。但實際上，在教職工參與高校內部治理上，高校往往把他們當作“治理場域”的局外人，至多在科研、教學等學術方面稍有照應。在諸如學校規劃、后勤服務等方面，基層既缺少有效參與的機會和權利，也缺乏利益表達的渠道和途徑，參與感不足甚至缺失，導致校內各群體無法就組織目標的實現達成共識。民主性治理是高等教育治理現代化的基本原則之一，這就要尊重利益相關主體平等參與治理的權力[11]5-10,59。平等、協商、責任、共享是治理的主要價值訴求[12]2-4。現代大學內部治理是一個多向互動的管理過程，高校要推進治理體系和治理能力現代化，實現高質量發展，必須對組織與管理進行改造，借鑒參與式民主理論，創造良好的治理氛圍和條件，解決好教職工參與治理的廣度和深度問題，體現其參與治理的本體意義，使全體成員都成為組織發展的共同體和參與者，釋放參與辦學的活力，以維持組織體系的凝聚力、向心力和戰斗力，更好支撐組織目標的實現。

三、參與式民主理論在高校內部治理中的重要價值和意義

（一）從我國民主政治發展要求看，參與式民主對完善基層民主制度體系提供了借鑒

參與式民主理論的實踐思路為推進更高水平的民主運作提供了條件，其擴大基層社會的參與形式與當前中國民主政治發展的漸進路徑具有共通性[13]83-89。對于一種民主理論而言，在中國語境下，該理論所主張的民主參與范圍、實現形式等與我國人民當家作主的民主實現方式具有耦合性。長期以來，黨中央高度重視發展基層直接民主。如，在黨的十一屆六中全會，中央就決定，在保證各級人民代表大會及常設機關成為人民權力機關的基礎上，要逐步在基層政權和基層社會生活中實現人民的直接民主[14]。黨的十八大提出了社會主義協商民主是我國人民民主重要形式的論斷[15]。黨的十九屆四中全會指出，要推進基層協商，構建程序合理、環節完整的協商民主體系。健全充滿活力的基層群眾自治制度，著力推進基層直接民主制度化、規范化、程序化[16]。關于黨中央提出的發展社會主義協商民主與參與式民主的關系，目前，國內學界普遍認為協商民主理論與參與式民主理論有著緊密的聯系，協商民主理論是對參與式民主理論的一種新發展，延續了參與式民主理論中公民積極有序參與的理論內核。經梳理，主要有以下3種觀點：一是協商民主理論是參與式民主理論的組成部分；二是協商民主理論是對參與式民主理論的繼承和發展；三是協商民主理論與參與式民主理論屬于同一理論流派[17]91-92。可見，參與式民主理論與我國發展協商民主的內涵和要求具有較高的契合度，對于推動我國基層民主建設能夠提供良好的理論支持和實踐指導。

高校的權力來自于人民授權，高校領導的本質是保證廣大師生當家作主[18]89-92。當前，高等教育已進入大眾化階段，這使得高校涵蓋的人員數量日益龐大。發展基層民主政治，重視和加強高校民主建設至關重要。高校民主管理，是我國社會主義民主理論的重要內容，是作為高校重要主體的師生，以主人翁的身份，以平等、自由、自主的方式，在有關法律法規框架下，通過有效形式或載體,依法參與與自身利益相關的學校事務的工作，并對決策實施情況進行監督的管理方式。高校作為我國的基層組織和重要社會肌體，既是社會主義民主政治發展的重要領域，也是推動社會主義民主政治發展的重要力量。正如前述所言，大學除了具有學術性，還具有社會性的顯著特點。這些特點促使高校教職工形成了較強的社會責任感和政治責任感，以及獨立思考的意識和能力，對社會的發展、時代的進步、自身肩負的使命有著較為深刻地認識，具有較為強烈的政治參與意識和渴望。他們希望從旁觀者轉變為參與者，通過民主參與的形式使自己從大學治理的“局外人”轉變為“局內人”，實現對大學政治生活的直接參與，而不再僅僅局限于“學術”身份。在推動教育治理體系和治理能力現代化的背景下，參與式民主為推進高校治理現代化注入了活力。按照馬克思主義民主觀，將參與式民主理論所蘊含的價值和理念吸收到高校內部治理制度的建設之中，對于落實教職工的民主參與機制，最大范圍、最大限度地實現民主管理，保障廣大教職工的基本權利，確保學校內部治理過程公開、公平、公正，推動大學內部的科學決策、民主管理和善治，實現各利益相關者利益的最大公約數[19]5-10，推進學校民主政治建設，完善中國特色社會主義民主政治具有重要意義，符合馬克思主義民主理論強調建構的社會民主政治形式。

（二）從滿足基層多元利益訴求看，參與式民主有利于教職工合法權益的實現

民主管理的最終目的就是要使更多人的利益得到實現和維護。參與式民主理論強調，利益變化是基層參與式民主的發生基礎與發展動力[20]154-158。在計劃經濟時代，由于利益關系簡單，利益分配單一，人們很少主動通過參與基層民主政治活動去表達利益訴求，對基層民主政治活動的參與往往表現為被動性特征。隨著市場經濟的日益發展，基層社會利益關系越來越分化，訴求越來越多元，選擇越來越多樣，以追求個人利益為中心，通過有效形式或載體去維護和爭取自身正當利益、合法權益成為人們的心理訴求。受利益支配的影響，他們參與基層民主的實踐活動意愿越來越強烈，而且變得更為成熟、理性。同時，隨著我國經濟社會的快速發展，社會利益格局正面臨著深刻的調整。在這一背景下，公共或集體利益不再是個體或者局部利益的簡單相加，而是各方面利益相互協調、統一的結果。因此，既要實現公共或集體利益，又要滿足個人利益訴求，就必須讓利益主體有序參與其中，通過民主協商的形式互相調和、達成共識，并進行利益的統籌分配，實現公共或集體和個人利益的最優契合。

高校作為我國社會肌體的重要組成部分，具有與其他組織不同的典型特征。一是該群體的組成主體——教職工受教育程度普遍較高，他們是所有社會階層中對政治參與的積極性和能力相對最高的，具有較強的民主觀念和維權意識，參與學校民主管理的意愿較為強烈；二是高校內部利益內容和形式呈現多樣化，利益多元化促使教職工利益意識被不斷催醒和強化，在利益原則被普遍認可的情形下,個體參與治理的動力越來越強。他們想在參與內部決策中實現對自身息息相關事物的控制，渴望通過對權力的行使來達成或者保護自身合法權益,抑或通過參與學校政策的制定和執行,使自己的合法主張和利益訴求在學校行政決策過程中受到重視、得以體現,實現自身的民主權利和利益維護，并在參與決策和管理中實現自身利益最大化。教師是高校生存和發展的第一資源和關鍵主體，其重要性不言而喻。高校在推進學校治理時，必須充分關注教職工的利益訴求，同時重視各利益主體的利益協調，通過利益的協調、滿足提高教職工對組織的信任感、忠誠度、認同感。如果教職工因為參與治理角色缺失，而導致合法訴求無法得到正常表達，或者利益沖突無法得到及時調和，極易產生不滿情緒，給校園的安全穩定造成負面影響。公民參與是維護公民利益的重要工具。因此，在高校中實施參與式民主這一民主管理形式，有利于保障廣大教職工的基本權利，著力提高他們的參與意識，有效調動他們參與學校內部治理的積極性、主動性、創造性，在真正平等參與學校各項事務中維護自身合法權益，調解多元利益訴求，緩解甚至避免利益沖突，構建和諧穩定的校園秩序，提升廣大教職工的獲得感、幸福感、安全感。

（三）從黨的群眾路線價值取向看，參與式民主符合黨密切聯系群眾的實踐要求

群眾路線是黨的生命線和根本工作路線。馬克思、恩格斯指出：“歷史活動是群眾的事業，隨著歷史活動的深入推進，必將是群眾隊伍的擴大”[21]。群眾路線注重人的價值，強調一切為了人民，一切向人民負責。從黨的執政歷史看，群眾路線更多地是對干部的作風要求，而對此制度設計相對不足。如果不把群眾路線以制度的形式固定下來，上升為“法定”層面，在執行上必然會存在主觀性，黨的執政地位和人民群眾的利益將無法得到有效保證。脫離群眾危險是我們黨執政后的最大危險。習近平總書記在黨的十九大報告中指出黨面臨的“四大危險”的尖銳性和嚴峻性，并強調要“不忘初心，牢記使命”，對脫離群眾危險始終保持高度警惕。可見，群眾路線如果得不到有效貫徹，必然會危及我們黨的執政基礎和執政地位，也必然會損害人民群眾的根本利益。因此，“必須從制度上解決與群眾的聯系問題。這種制度安排即民主程序，它使政治領導人走群眾路線變成一種自覺的行為，而不再是外部的號召”[22]5-14。群眾路線與民主兩者看似有區別，但實際上存在著緊密的聯系。群眾路線是民主的價值和理念的重要體現和實踐形式[23]4-7，群眾路線與參與式民主之間，在基本價值取向上吻合，在基本主張上相互補充，形成一種自上而下與自下而上相結合的完美的公共決策模式和良善的政治形態[23]4-7。參與式民主為群眾路線的生動實踐和貫徹執行注入了重要動力，并為推動群眾路線的制度化常態化構建了載體、提供了保障。

現代管理學理論越來越將價值基點放在個人身上而非組織上,這在理論上與馬克思主義認識論的群眾路線形成了系統性的高度契合[24]54-56。基于內涵式發展，高等教育改革已進入深水區，如何激發廣大教職工的積極性、主動性、創造性，辦好人民滿意的高等教育，一條鮮活的經驗，即要全心全意依靠廣大教職工，把群眾路線融入到辦學理念的踐行、辦學目標的實施、辦學舉措的落實，著力激發各方面的辦學活力。但從現有組織特性來看，由于歷史原因，高校相對而言仍是一個科層制組織，難以避免地存在組織本位與個人本位之間的博弈。在高校內部治理中，基于科層制組織慣性，管理者為了實現組織目標，通常過于關注目標本身和組織效率，而忽視了教育發展的內在規律，師生往往成為組織目標實現的手段，而非參與的主體，基層參與的機制不完善。科層制作為一種理性化組織制度，有利于提高組織發展的效率，但也有無法避免的不足。“大學自治、學術自由”是現代大學崇尚和遵循的核心理念，這種自治和自由，呼喚的是讓教職工回歸到治理的主體上來，尊重其主人翁地位，遵循教育和學術規律，著力避免教育管理、資源配置、學術事務的行政化，使高校領導作出的任何決策都要站穩群眾立場，把群眾答不答應、需不需要作為施政價值的判斷標準。高校任何政策的出臺，都應該體現大學固有的價值和精神，而這種價值和精神的呈現和彰顯都離不開教職工的廣泛參與。基于我國高等教育體制，完善高校內部治理體系，踐行群眾路線將能有效消解科層制存在的缺陷，使教職工增強自我效能感，更加積極地參與高校內部事務管理。按照我國教育體制改革的要求，大學內部治理主要圍繞大學自治、依法治校、民主管理等問題展開，而貫穿其中的關鍵要義和價值主線即如何堅持民主治校，發揮教職工參與的主動性和積極性，堅持走群眾路線，使高校內部治理更適應實際。高校領導必須堅持和站穩群眾路線這個立場，基于參與式民主，在內部治理上實現組織成員的廣泛參與，踐行“從群眾中來，到群眾中去”的方法論，注重基層導向，堅持問政于民、問需于民、問計于民，把教職工的訴求和意見作為施政的理念導向和價值判斷，使“想師生之所想、急師生之所急”成為一種治理形態，形成自上而下和自下而上的雙向有效互動，讓基層的聲音得到聆聽、訴求得到回應、意見得到吸納，尋求上下契合點，提高決策的科學性、針對性、實效性，更好實現群眾訴求、公共利益，維護最廣大師生的根本利益。

四、參與式民主理論視域下高校內部治理完善和發展的路徑

現代大學內部治理結構是高校為實現其發展理念和奮斗目標而對內部基本權力進行的結構化配置，使各利益主體達成權力平衡的治理體系。從權力結構看，高校內部基本權力主要包括政治、行政、學術、民主等4 種權力。在推進教育治理體系與治理能力現代化背景下，完善高校內部治理結構是實現教育現代化的有效途徑和內在要求，要求各權力主體既要發揮自身應有作用，也要相互協調、注重協商、形成合力，共同推動學校事業發展。教職工作為高校主體，是參與內部治理不可或缺的重要基層群體，是高校民主治校的重要推動力量。因此，完善高校內部治理必須發揚民主，注重民主設計，鼓勵和引導廣大教職工有序參與治理活動。

影響基層參與式民主發展的，主要涉及民眾的參與心理、參與模式以及組織的參與制度、文化等因素。要推動高校內部治理不斷完善和發展，從影響基層參與式民主發展的因素考慮，必須從參與條件、參與主體、參與文化、參與制度等四個維度去完善高校內部治理的民主設計。

（一）參與條件：要確保教職工參與的主體地位及渠道

良好的參與條件是推動參與式民主實施的前提。參與式民主作為一種自下而上的政治活動，需要明確其參與地位和路徑，才能使參與的合法性、實效性得以維護。要完善高校內部治理結構，就必須尊重和強化教職工的參與地位，順暢參與渠道，豐富參與形式。

要強化教職工在學校治理中的地位和作用。堅持和完善黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理的大學內部治理體系，著力為教職工的參與提供政治保障，特別是領導層面要對公眾的政治參與有全面、理性的認識，將組織成員廣泛參與學校政治活動當作聽取民聲民意、獲取基層實情、完善發展決策的重要契機和主要途徑。要把落實教職工的學校治理地位和治理作用，作為構建和完善中國特色社會主義民主政治形式的內在要求，作為堅持人民當家作主的實踐要求，作為踐行群眾路線的機制貫穿于辦學治校全過程、各方面，推動我國民主政治建設在基層有效發展，牢牢堅持和貫徹落實依靠教職工辦學的方針，尊重廣大教職工在辦學治校中的主體地位，為其獨立行使權力營造良好的環境，充分彰顯人的參與價值和尊嚴。

要不斷豐富教職工參與治理的途徑、形式。建立健全以教職工代表大會為民主管理的基本形式，確保教職工參與民主管理、民主監督的各項權利得到落實，進一步優化內部基本權力配置，使教職工既有效參與包括政治、行政、學術等權力的運行，實現決策內部成員的廣泛參與，也對這些權力形成有效制衡，使教職工的民主參與更實、更真、更見效。通過途徑、載體和形式的豐富發展和健全完善，持續激發教職工的參與意識和參與行為，不斷擴大其政治參與的范圍、方式和內容，著力實現民主的本義以及人的目的性。

要創新工作載體和方式。主動適應新形勢對參與政治活動變革的催動和參與主體行為習慣的變化，從有利于教職工參與學校治理著手，不斷推進參與活動創新。要改進參與手段，主動順應“互聯網+”發展趨勢，樹立互聯網思維，創新互聯網時代工作機制，推動工作信息化，發揮電子民主的優勢，善于運用互聯網來開展工作，實現網絡政治參與，拉近教職工與學校領導、職能部門的溝通距離，做到群眾呼聲隨時傾聽、群眾困難隨時解決，著力縮短從提出問題到解決問題的時間，讓監督變得更加透明，上下溝通和協調變得更加順暢，群眾訴求進展跟進變得更加及時，不斷提高教職工參與治理的獲得感、滿意度、積極性。

（二）參與主體：要提高教職工參與治理的意識和能力

人作為參與主體是參與治理的關鍵因素。加強校園治理，就必須使參與主體具有積極的參與意識、較強的參與能力。要增強教職工的主人翁責任感，重視培養教職工對參與學校治理工作的價值認同和身份認同，引導教職工樹立主體意識，解決好思想認識問題，把參與學校治理作為推動學校事業發展、維護自身合法權益的重要途徑，增強參與治理的責任感和使命感。

要提高教職工參與治理的能力。教職工的參與能力是保障其有效參與學校治理的前提，是實現高校內部治理民主化的基礎。一方面教職工要主動提高參與民主管理、民主監督的能力，加強民主知識學習,提升民主參與技能,加強調查研究，掌握第一手資料，及時、客觀、準確地向學校或職能部門反映情況，提出解決問題的意見和建議。另一方面學校要加強校情通報，定時或不定時組織教職工深入了解校情，擴大教職工的知情權，通過召開校情通報會、專題報告會、座談會，組織教職工或教職工代表深入一線調研學習等形式，讓教職工能更好地、全方位地了解、掌握學校當前的重點任務和中心工作，以及教職工普遍關心的熱點、難點問題，使教職工在參與學校治理活動中不盲目、有方向，能圍繞學校教學、科研、管理、服務等工作提出具有一定代表性、可行性、操作性的意見和建議。

（三）參與文化：要形成參與型的校園治理環境和氛圍

實施參與式民主能夠使公民始終對權力行使保持參與感、對權力中心保持親近感，有利于公民提高政治認同感和歸屬感，培育對公共事務的關注度以及決策的參與度，推動基層民主良性循環發展。在中國語境下，實施參與式民主也是對我國人民當家作主這一社會主義民主政治本質和核心的堅持與發展。因此，要著力發展參與式民主，保持公民參與政治活動的持久性，就必須營造參與型基層政治文化，構建良好的基層群眾自治政治生態。

文化蘊含著更基本、更深層、更持久的力量。良性政治文化強調、注重的理念和價值在于始終保持個體之間政治上的平等，個人或局部與國家或集體之間良好的義務關系。參與是參與式民主的邏輯起點[25]69-74，只有崇尚參與、鼓勵參與，才能培育公民的政治興趣和政治能力，增強參與的積極性，使公民參與成為一種治理習慣。

作為一個現代公民，應該具有現代民主理念，參與的政治行為應該表現出理性特征。要培養現代公民意識，形成教職工有序參與校園民主政治的機制，不斷培厚參與文化的土壤和養分，使之催動教職工形成思想自覺和行動自覺，實現現代參與理念深入人心，激勵廣大教職工把有序參與學校內部治理作為融入學校的一種公共生活方式和生活習慣，并在民主實踐中淬煉成既有權利意識又有責任自覺的現代公民。

要著力培育民主制度文化，使教師對公共生活有追求，形成具有現代理念的理性政治行為，對組織、集體始終抱著一種情懷，而不是僅僅局限于一味地追求個人利益。提升自治層次，推動公共意志得到充分體現和表達，在有序參與學校公共生活中增強集體感、提升獲得感。

要加強宣傳引導，鼓勵教職工參與校園政治生活，激發他們的參與熱情，通過思想自覺推動形成行動自覺，認真、積極參與民主政治活動。同時，要注重宣傳形式，堅持線上線下有機結合，既通過專題培訓、主題講座、現場觀摩、經驗交流等形式做好宣傳教育，又充分利用新媒體推送生動活潑、內容豐富、易于傳播的宣傳知識，促使教職工把有序參與校園民主政治活動作為一種生活方式、處世態度。

總之，就是要通過培育參與型的民主政治文化，不斷構建良好的校園治理環境，使學校領導、職能部門、廣大教職工進一步深化民主意識，堅持參與型治理文化，樹立民主治校思維，為推進參與式民主在基層生動實踐創造有利條件和良好氛圍。

（四）參與制度：要健全完善內部治理制度體系

參與制度作為參與式民主靜態構成中的關鍵部分，是參與式民主內容的高度凝練和概括[27]。參與式民主作為一種自下而上的公眾參與機制，無論是為避免產生付諸參與行為的主觀性、隨意性，還是為確保基層民眾參與的有序性、廣泛性，都需要規范、科學的參與制度來支撐和維護。因此，必須建立健全保障教職工參與學校治理的規章制度。在堅持精英治校與重視共同參與的基礎上，通過內部治理制度體系的構建和完善，建立健全學校上下深度對話、和諧互動、平等協商的共同參與機制，把教職工參與學校治理的地位以法理形式固定下來。

要根據學校自身實際，完善治理規則設計，建立健全各項制度，推動教職工的政治參與由動員型向自主型轉變，著力解決長期形成的教職工“參而不決”或“重參輕決”的治理問題，為提高參與主體民主意識、政治興趣，提升學校民主管理水平，維護教職工的合法權益提供政策依據和制度保障。

要建立學校治理運行督導機制，建立代表測評、第三方參評等多主體督導評估制度，通過科學、系統的評估有效反映學校治理的運行狀況，達到以評促建、以評促改的目的，使教職工的參與形式不斷完善、參與內容不斷拓展、參與途徑不斷便捷、參與效果不斷提升。