垂管后縣鄉級政府環保法定職責研究

南京工業大學法政學院 王威

一、縣鄉級政府生態環境保護法定職責理論探析

綠色發展理念是我國縣鄉級政府生態環境保護職責理論根基。垂管后，縣鄉級政府生態環境保護職責更應與綠色發展理念相融入，強化縣鄉級政府生態環境保護的法定職責。

縣鄉級政府生態環境保護職責應不斷與綠色發展理念相融入。黨的十八屆五中全會將綠色發展理念作為五大發展理念之一，綠色發展理念成為我國目前核心發展理念之一。綠色發展理念實現經濟社會發展與環境保護二者有機統一，這是可持續發展觀的當代化、具體化與現代化。[1]綠色發展理念對于環境保護優先作為經濟社會發展的前提，同時將環境保護作為社會發展的內生動力。2014年新環保法在貫徹這一理念中也進行了一定的探索，如鼓勵支持環保產業發展（第七條、第二十一條）、增加環保財政投入（第八條）等一系列的法律制度來闡述綠色發展。當然，綠色制度的推進與發展是離不開縣鄉級政府的推動。生態破壞與環境污染成為制約我國經濟社會發展的瓶頸。此次中央從頂層設計的角度出發，目的就是為了破解地方只要GDP而放棄生態環境保護，綠色發展理念能夠實現經濟社會發展與環境保護二者的有機統一。所以，垂管的目的就是讓縣鄉級政府改變以往的發展觀念，在經濟發展的同時必須以綠色發展理念為指導，做到經濟發展與生態環境保護的有機統一。

垂管后，生態環境分局不再是縣區政府的組成部門，縣區政府對于本行政區域內生態環境保護缺少總抓手。但縣區鄉級政府更應該以環境保護優先作為經濟社會發展的前提。將環境保護作為社會發展的內生動力，不斷提高環境監管的權威性和有效性。[2]筆者認為，此次垂管，中央從頂層設計的全局出發全面推行垂直管理制度的改革，并非弱化縣區政府其職責。相反，是對縣區政府生態環境保護職責作出更加嚴格的要求，所以從這個角度出發，垂管后縣區鄉級政府生態環境保護更應該與綠色發展的理念相互融入。

二、縣鄉級政府環境保護法定職責的實踐困境

垂管后縣區政府對于本行政區域內生態環境保護職責缺乏總抓手，垂管后縣區政府生態環境保護法律責任與實際責任會產生沖突。鄉鎮和街道對于生態環境保護執法缺乏足夠的法律手段，無論是國家立法還是地方立法，其執法權設置僅限于“縣級以上人民政府”。

（一）垂管后縣區政府生態環境保護缺少總抓手

縱觀現行法律規定，垂管帶來最大的問題就是對于生態環境保護缺乏總抓手，縣區政府生態環境保護的法定職責難以履行。以往環境保護主管部門作為縣區政府的組成部門，在落實縣區政府環境保護工作部署上總是給予配合和支持。如在完成污染防治、污染物減排、環境預防、組織編制和實施本行政區域環境保護規劃、重大環境政策及任務落實、執法等方面起到重要的作用，垂管后這些工作已得不到環境保護主管部門的配合和支持。所以垂管后，由于縣區政府缺乏生態環境保護主管部門這一總抓手，縣區政府很難實現《環保法》第六條第二款的規定，地方各級人民政府對本行政區域的環境質量負責。因此很多學者認為，縣區政府已不需要再為本行政區域環境質量負責。

筆者認為，這種觀點是錯誤的，是對當前生態環境機構垂管的誤讀，一方面我們必須厘清垂管后縣區政府的定位，另一方面必須精準找到關于縣區政府的法律規定。垂管的目的是為了應對現實中一些地方政府存在地方保護主義。同時，法律明確規定各級政府對本行政區域內環境負責。在此輪環保改革中，縣區政府環保職責只能強化而非弱化。如果將全國人大剛剛頒行不久甚至剛剛頒布施行的相關法律的規定修改為：“省和市級人民政府對本行政區域的環境質量負責。”對于法律本身是不嚴肅的，同時也是等同于從法律上宣布了“縣級人民政府不需要對本行政區域環境質量負責”。[3]因此，垂管后雖然縣區政府缺乏總抓手，但是從改革的目的和精神以及法律規定上看，縣區政府職責應當加強，并非弱化。垂管后，縣區政府生態環境保護職責依然重要，這就需要我們在現行法律規定中尋求出路。

（二）鄉鎮和街道缺乏足夠的法律手段

無論是國家立法還是地方立法，其執法權設置僅限于“縣級以上人民政府”。鄉鎮和街道對于生態環境保護執法缺乏足夠的法律手段。因此，地方立法既不能違反上位法規定，又必須對實踐需求作出回應。

根據法律規定，行政執法權主要由縣級政府及其職能部門行使，鄉鎮政府不具備行政執法的主體資格，具有合法性依據的執法權屈指可數。[4]隨著中國鄉鎮管理體制改革的深化，鄉鎮范圍擴大的同時，鄉鎮所擁有的行政執法權卻在削弱。不斷削弱的鄉鎮管理能力和手段又與鄉鎮目標的實現嚴重脫節，對鄉鎮要求的目標越來越高，而賦予其實現目標的手段卻沒有增強，鄉鎮執法權太弱的現實困擾著我國鄉鎮政府。[5]從趨勢上看，鄉鎮和街道以后可成為生態環境執法主體，但是目前法律還未給鄉鎮和街道提供充分的法律依據。由于各層級地方政府環境質量負責區域大小不一，有重疊的區域，且層級越高的地方政府對于環境質量負責的區域越大，因此下級地方政府對于環境工作的執行情況直接影響上級地方政府環境績效。雖然鄉級政府在執法上未有充分的法律供給，但是從各級政府對本行政區域內環境質量負責中可以得出鄉級政府也是應當履行其職責的。

三、垂管后縣鄉級政府環保法定職責的分級調適

垂管后縣鄉級政府生態環境執法的環境責任應分級調適，縣區政府環境職責上，應采取垂管后縣區生態環境執法分局+列席會議模式；鄉鎮街道政府環境職責上，應采取鄉鎮街道采取交警+輔警的執法模式。

（一）垂管后縣區生態環境執法分局+列席會議模式

如何解決垂管后縣區政府生態環境保護總抓手問題各地也進行了探索，總結起來，有三種：一是縣政府仍然將生態環境分局視為自己的組成部門，雙方在實際行政權運轉中自覺不自覺地沿用原有制度；二是個別縣政府因缺失生態環境的部門抓手而以“打好污染防治攻堅戰指揮部辦公室”（“攻堅辦”）代替原環保局。三是有的地方政府因區縣生態環境分局不再是區縣政府的組成部門而在議論區縣政府是否需要設立“第二環保局”。

三種做法在一定程度上都有不足或缺陷，第一種做法違背垂管的目的，此次改革的目的就是將縣級生態環境局剝離出縣區政府，使其不再是縣區政府的工作部門，打破存在的地方政府保護主義。以往的管理體制在一定程度上有利于提高縣區政府管理職能，發揮地方政府的主動性和積極性，但是當地方政府考慮本行政區域實際情況后，會傾向于發展經濟，缺乏對環境管理的意愿。因此，在這種管理體制下，地方保護主義時有發生，此次改革就是為了打破長期的地方政府保護主義。第二種做法存在合法性存疑以及是否是行政主體的問題。目前，很多縣區政府由于垂管后缺乏總抓手，于是成立“打好污染防治攻堅戰指揮部辦公室”（“攻堅辦”），這種做法在一定程度上可以緩解垂管后缺乏總抓手的問題，但是攻堅辦在法律上到底是什么性質沒有明確的規定，也并非是法律明確規定的行政主體，因此，“攻堅辦”并非是法律規定具有履行職責的主體，其主要原因是行政主體和合法性存疑的問題。第三種做法設立“第二環保局”，此次垂管包括機構改革，都是朝著精簡行政人員的目標來設定的，若縣級政府再設立一個環保機構，那垂管就失去了意義。因此，這三種做法在解決垂管后縣區政府缺乏總抓手上或多或少存在缺陷。

筆者認為，一方面要考慮垂管目的是為了破除地方政府保護主義，另一方面必須考慮現行法律規定縣區政府法律職責。垂管后采取縣區生態環境執法分局+列席會議模式。其優勢具有以下三個方面：一是未改變生態環境分局在機構改革后的性質，其還是設區市生態環境局派出機構；二是未違反現行法律規定并在其法律規定內創設的新制度；三是生態環境分局采取列席會議方式可與縣區政府開展常態化協作機制，以此解決垂管后縣區政府生態環境保護缺少總抓手的問題。縣區生態環境執法分局+列席會議模式在一定程度上認同中央改革的目的，生態環境分局不再是縣區政府的工作部門，就是為了破除地方政府保護主義，生態環境保護工作長期以來難以破解，與地方政府保護主義息息相關。還必須面對的一個問題就是縣區政府的法律職責是現行法律規定的，不能因為此次改革就免除縣區政府職責，所以生態環境分局采取列席會議方式可與縣區政府開展常態化協作，可以有效解決垂管后縣區政府生態環境保護缺少總抓手的問題。

（二）鄉鎮街道履行法定職責模式：采取交警+輔警的執法模式

鄉鎮街道應加強環境保護隱患排查和治理，實施網格化管理，發現違法問題應該及時制止并且及時向上級黨委、政府及其相關部門報告，配合相關部門對于環境違法行為的查處。筆者認為有以下兩種模式：

第一種修律式。即修改現行的法律，從法律上為鄉鎮和街道提供法律依據，包括授權行政處罰。雖然新修訂的《行政處罰法》第二十四條規定為賦予鄉鎮、街道行政處罰權提供完整和明確的法律依據。[6]但是目前各地還在進行探索，而且環境領域執法是否下放也存在疑問。所以，修改法律的優點是可以徹底為鄉鎮和街道執法提供充分依據，但是修改法律需要時間和成本，并非一朝一夕之事。

第二種“交警+輔警”的執法模式。即一方面強調只有法定機關才擁有執法權（交警），另一方面規定鄉鎮街道在執法中擁有一些執行性、程序性職責（輔警）。

在目前法律還未給鄉鎮和街道提供充分的法律依據時，能夠使鄉鎮街道政府最好履行職責的方式且最具有效率的是第二種模式，在目前不修改法律的前提下不失為最好的路徑選擇。“交警+輔警”的執法模式，即一方面強調只有法定機關才擁有執法權（交警），另一方面規定鄉鎮街道在執法中擁有一些執行性、程序性職責（輔警）：一是原則規定鄉鎮人民政府和街道辦事處應當明確承擔生態環境保護職責的機構，根據實際工作需要配備生態環境保護專職或者兼職工作人員，落實生態環境保護相關要求。二是具體規定其基本職責：協助上級政府和相關部門進行生態環境執法工作；協助上級政府和相關部門依法處置本區域內突發生態環境事件；協助上級政府和相關部門依法處理生態環境污染糾紛和生態環境信訪輿情；建立日常巡查機制，發現本區域內生態環境違法行為應及時向上級政府和相關部門報告；加強本區域內生態環境保護宣傳，組織開展生態環境保護宣傳活動；法律、法規規定的其他生態環境保護工作職責。三是強化調解權：對因生態環境污染引發的糾紛，當事人可以向鄉鎮人民政府或者街道辦事處申請調解。第二種模式可以使目前鄉級街道政府充分發揮生態環境保護職責，目前在不修改法律前提下不失為最佳的路徑選擇。

四、結語

垂管后，縣區政府對于本區域內生態環境質量負責缺乏總抓手。同時，鄉鎮和街道生態環境執法也缺乏足夠的法律手段。垂管后縣鄉級政府生態環境保護職責應分級調適：在縣區政府一級建立垂管后縣區生態環境執法分局+列席會議模式；在鄉鎮街道政府一級建立鄉鎮街道采取交警+輔警模式。以此加強垂管后縣鄉級政府環保法定職責，充分發揮縣區鄉級政府在生態環境保護的作用。