村委會治理結構對農村宅基地退出績效的影響研究
——基于成都市三個典型地區(qū)的農戶調研數(shù)據

四川大學公共管理學院 黃瑩

一、引言

伴隨城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，我國農村人口不斷涌向城市，但農村土地不減反增[1]，使得農村宅基地閑置、“空心村”、一戶多宅及宅基地面積超標等現(xiàn)象加劇，農村土地資源嚴重浪費[2-3]。為解決農村宅基地問題，國家作出積極響應。2014年發(fā)布的《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》正式拉開了我國以有償使用、有償退出及流轉入市為核心的宅基地制度改革序幕；2018年發(fā)布的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》，也將解決農村宅基地及其上農房閑置問題、建立健全宅基地自愿有償退出的管理制度放在核心位置[4]；2021年中央一號文件也強調要繼續(xù)加強宅基地管理、穩(wěn)步推進宅基地制度改革[5]。

其中，作為鄉(xiāng)村振興背景下深化農村宅基地制度改革的主力，宅基地退出制度改革對于維護農民權益、盤活農村宅基地資源、促進鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設、助力鄉(xiāng)村振興等均具有重要意義[6-8]。然而，在各地退出實踐中，退出補償不合理、農戶退出積極性不高、退出機制不健全等問題較為突出[9-11]。由此，宅基地退出問題成為學者研究的重點。現(xiàn)有研究全面而深入，多是基于宅基地退出試點區(qū)的實踐進行實證研究、經驗總結，主要集中在宅基地退出內涵與退出模式[12-14]、退出意愿及影響因素[15-16]、退出機制和補償標準[17-19]等方面。但是，僅少數(shù)學者對宅基地退出績效進行探討[20-21]。部分宅基地退出作為宅基地制度改革，不僅是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所強調的提升鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要因素，更是攸關農戶的利益與生計，鄉(xiāng)村資源的重組與流動，牽一發(fā)而動全身。其中，村委會作為宅基地退出中直接聯(lián)系農戶的主體，其行為更是與農村農民的權益相掛鉤。可見，探討村委會及其治理結構對宅基地退出績效的影響，對于改善村莊治理能力和深入研究宅基地退出績效均具有現(xiàn)實意義。因此，本文將以成都市三個典型區(qū)調研的農戶樣本為研究對象，運用SEM模型，分析村委會治理結構對農村宅基地退出績效影響。

二、理論分析與研究假說

SCP范式是哈佛學派產業(yè)組織理論研究者于20世紀30年代到60年代間提出并發(fā)展的一種研究產業(yè)經濟的分析框架，1970年Scherer將SCP范式進行完善，提出完整的“結構（Structure）—行為（Conduct）—績效（Performance）”分析框架[22]。隨著SCP范式不斷成熟，其適用范圍擴大、使用彈性增加，而后被引入到公共項目研究中。治理結構作為公共項目的重點，其包含決策制定、監(jiān)督制衡和激勵措施三方面，明確了治理結構中的事權結構和主體行為，因此公共項目中治理結構包含SCP范式中結構和行為兩方面，進而對公共項目績效產生影響。綜上，本文基于SCP范式，從決策制定、監(jiān)督制衡和補償分配（激勵措施）三方面考察村委會治理結構對農村宅基地退出績效影響，并引入農戶家庭特征作為影響宅基地退出績效的控制變量[23]（圖1）。

圖1 基于SCP范式的村委會治理結構影響宅基地退出績效框架

決策制定。決策制定體現(xiàn)組織決策權，其規(guī)定了對組織戰(zhàn)略決策作出決定以及資源配置利用的權利主體[24]。我國村莊治理強調村民自治，其主體為村委會。然而，由于上級人民政府（縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）與村委會多是指導和被指導的關系，實際上，村民自治和民主決策仍被上級行政權利約束，導致村委會在宅基地退出工作中的決策制定地位無法體現(xiàn)，打擊村委會與農戶參與宅基地退出的積極性，影響宅基地退出績效。可見，村委會作為農戶參與宅基地退出的代表與中間人，參與決策制定可提高決策的合理、可操作和公平性：一方面，村委會悉知本村情況，可為決策制定提供詳盡信息，提高決策的合理、可操作性；另一方面，村委會作為農戶代表，在組織農戶進行民主協(xié)商并讓農戶自由表達意愿時，可提高農戶參與宅基地退出的積極性，村委會也會考慮農戶利益，從而提高決策的公平性，最終提高退出工作績效。故此，提出本文假說H1：強化村委會的決策制定，會對宅基地退出績效產生正向影響。

監(jiān)督制衡。農村開展宅基地退出，若村委會濫用職權，將限制和排斥農戶的知情權、選擇權、決定權等自治權[25]，損害農戶與村委會之間的信任及農戶利益，最終阻礙宅基地退出的開展。因此，村委會作為基層群眾性自治組織，應積極維護農戶權益、聽取農戶意見、接受農戶監(jiān)督、與農戶建立良好信任關系，才能保障宅基地退出的順利推進。此外，宅基地退出工作涉及農戶、村委會、地方政府等各方事項與利益，應有相應規(guī)章制度作為標準進行約束，避免各方權益受損。可見，規(guī)范的工作流程、公開的政策信息、有效的意見采納、權益維護及農戶監(jiān)督角色落實，才能提高農戶參與宅基地退出的積極性與退出績效。故此，提出本文假說H2：落實村委會的監(jiān)督制衡，會對宅基地退出績效產生正向影響。

補償分配。農戶參與宅基地退出積極性的高低與退出補償有關[26]。因此，宅基地退出補償是否合理、配套保障是否完善，會影響宅基地退出的開展。現(xiàn)有宅基地退出補償集中于住房安置和貨幣補償，大多忽略農戶的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育和就業(yè)等保障，而制定合理的補償標準、完善退出配套機制、采取適當?shù)耐顺霆剟畹却胧┛山档娃r戶宅基地退出后的生活壓力與生計風險，增強農戶參與宅基地退出的積極性。故此，提出本文假說H3：完善宅基地補償分配，會對宅基地退出績效產生正向影響。此外，基于SCP范式，需考慮監(jiān)督制衡（C）和補償分配（C）受決策制定（S）的影響。故此，提出本文假說：H4：決策制定通過監(jiān)督制衡，對宅基地退出績效產生中介效應；H5：決策制定通過補償分配，對宅基地退出績效產生中介效應。

三、變量選取與數(shù)據說明

（一）變量選取

為驗證本文假說，本文基于SEM模型將宅基地退出績效作為內衍潛在變量，將決策制定、監(jiān)督制衡、補償分配作為外衍潛在變量，農戶家庭特征作為控制變量，并選取適當觀測變量對上述變量進行測度（表1）。

表1 變量、指標與測量標準

（二）數(shù)據說明

本文調研數(shù)據源于2018、2019年于成都市轄邛崍市、崇州市和郫都區(qū)三個地區(qū)的農村入戶調查（見表2），三個地區(qū)都較早結合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、土地綜合整治、新村建設、宅基地制度改革等政策探索出適宜的宅基地退出機制，實際工作中已積累大量經驗，具有調研價值。本文調研樣本通過隨機抽樣獲得，共抽取三地區(qū)6鎮(zhèn)24村組。調研共發(fā)放問卷373份，回收有效問卷361份，問卷有效率96.78%。

表2 樣本農戶的基本情況

四、模型檢驗與結果分析

（一）信度效度及適配檢驗

信度檢驗。數(shù)據信度檢驗通常以Cronbach’s系數(shù)值至少大于0.5，最好大于0.7為標準。對各組觀測變量進行信度檢驗，整體Cronbach’s系數(shù)為0.725，宅基地退出績效、決策制定、監(jiān)督制衡和補償分配的Cronbach’s系數(shù)分別為0.846、0.875、0.671、0.632，表明調研數(shù)據信度較好，數(shù)據可靠。

效度檢驗。數(shù)據效度通過Bartlett球體檢驗和因子分析載荷值來進行，通常情況下要求KMO值和因子載荷系數(shù)不低于0.5。對各組潛變量進行效度檢驗，首先KMO值為0.774（P=0.000），Bartlett球體檢驗通過。其次，在旋轉后成分矩陣中，性別指標的因子載荷系數(shù)＜0.5，其他指標因子載荷系數(shù)均在0.505～0.915之間。因此，剔除性別變量后，整體模型數(shù)據具有較好的信度與效度。

模型適配檢驗。為驗證采用SEM的適配性，需考察模型的擬合優(yōu)度和標準化后路徑系數(shù)。常用模型適配檢驗統(tǒng)計量分為三類：絕對適配統(tǒng)計量、增值適配統(tǒng)計量和簡約適配統(tǒng)計量。在對部分觀察變量的殘差項修正后，模型顯著性概率P=0.000，達到顯著水平，檢驗統(tǒng)計量修正結果也均達到標準范圍。可見，本文所選變量及其指標建立SEM模型適配。

（二）估計結果分析

本文采用Maximum Likelihood估計法，運用Amos24軟件得到圖2所示影響路徑和標準化系數(shù)。估計結果表明，以決策制定、監(jiān)督制衡和補償分配反映的村委會治理結構對農村宅基地退出績效產生影響。首先，“補償分配→宅基地退出績效”和“監(jiān)督制衡→宅基地退出績效”兩條路徑顯著，標準化路徑系數(shù)分別為0.261和0.453，即監(jiān)督制衡與補償分配對宅基地退出績效產生正向影響，研究假說H2、H3成立。其次，“決策制定→宅基地退出績效”路徑顯著，標準化路徑系數(shù)為-0.079，即決策制定對宅基地退出績效產生負向影響，與研究假說H1不符。可能的原因：一是村委會受自身資源、能力和權力的局限，即使參與前期決策制定工作，也困難重重，諸多方案無法落地，使得退出農戶的需求無法得到回應，從而降低宅基地退出績效；二是村委會深入宅基地退出決策制定中時，與上級政府接觸、交流的機會不斷增加，實際中村委會可能被行政權力所侵蝕，不免會出現(xiàn)村委會與政府合謀或奉行實用主義的情況[27]，由此在前期決策中侵害農戶權益（包括補償分配），從而降低宅基地退出績效；三是前期決策制定中包含后期的項目招標、拆舊復墾和項目驗收等內容，此類工作多為統(tǒng)一安排，不能滿足不同農戶的個性化需求，從而降低農戶對宅基地退出滿意度與宅基地退出績效。最后，“決策制定→補償分配→宅基地退出績效”產生間接負向影響，研究假說H5成立。

圖2 影響路徑和標準化系數(shù)

而“決策制定→監(jiān)督制衡”未通過顯著性檢驗，與研究假說H4不符，可能的原因是決策制定是對退出工作具體工作事項進行編制，并未涉及退出工作中的規(guī)章制度與監(jiān)督職責，因此兩者屬于兩個相對獨立部分，沒有中介效應。

五、政策建議

本文基于成都市轄邛崍市、崇州市和郫都區(qū)三個宅基地退出典型試點區(qū)的農戶調研數(shù)據，從決策制定、補償分配、監(jiān)督制衡三方面表征的村委會治理結構構建農村宅基地退出績效分析框架，系統(tǒng)研究村委會治理結構對農村宅基地退出績效的影響，并運用SEM模型進行實證分析。

基于上述分析的研究結論，提出如下政策建議：第一，強化農戶“監(jiān)督者”角色。落實村委會內部的監(jiān)督制衡，不僅需要上級政府與規(guī)章制度的管束，還需落實到村委會是否為村民辦實事、做實事上，發(fā)揮農戶“監(jiān)督者”角色來管束村委會。一方面，要加強村委會工作人員的專業(yè)知識和技術培訓；另一方面，要提高村民自治認知和維權意識，培養(yǎng)農戶參與式管理理念。第二，完善宅基地退出補償機制。在補償方式上，可結合多種途徑制定差異化的補償標準，盡可能滿足不同農戶的需求，考慮到退出農戶的未來生計，還需完善相應的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等配套保障。同時，為了讓農戶“失地不失業(yè)”，地方政府可為退出農戶提供適宜的就業(yè)培訓渠道，保障其能自給自足。第三，法治前提下，激活地方民主自治，提升村委會治理能力。這不僅可以監(jiān)督村委會權力的行使，還鞏固了村委會與農戶間的交流與信任，為順利推進宅基地退出工作，改善宅基地退出績效，從而實現(xiàn)自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系奠定堅實基礎。